Prüfbericht KdU - Rödl & Partner.pdf

Prüfung der Kosten der Unterkunft nach § 22 SGB II und § 35 SGB XII Bericht über die Ergebnisse der Prüfung August 2014 vorgelegt von Christian Griesbach Rödl & Partner GbR Wirtschaftsprüfer Steuerberater Rechtsanwälte Äußere Sulzbacher Straße 100 D-90491 Nürnberg Telefon +49 (911) 91 93-3605 Telefax +49 (911) 91 93-3549 christian.griesbach@roedl.de Internet www.roedl.de Die für die Produktion dieser Mappe verwendeten Materialien inklusive Deckfolie mit den Bestandteilen PET (Polyethylentherephthalat) und PP (Polypropylen) sind biologisch abbaubar und recyclingfähig. Inhaltsverzeichnis INHALTSVERZEICHNIS ................................................................................................................... I ABBILDUNGSVERZEICHNIS .......................................................................................................... II 1 AUSGANGSSITUATION, AUFTRAG, ZIELSETZUNG UND VORGEHENSWEISE ............. 3 2 FESTSTELLUNGEN ZUM VERFAHREN DER ERMITTLUNG DER NETTOKALTMIETE ..... 5 2.1 2.2 2.3 3 PRÜFUNGSGRUNDLAGE ......................................................................................................... 5 FESTSTELLUNGEN.................................................................................................................. 5 EMPFEHLUNGEN................................................................................................................... 6 FESTSTELLUNGEN ZUM VERFAHREN DER ERMITTLUNG DER KALTEN NEBEN- UND BETRIEBSKOSTEN ........................................................................................................... 8 3.1 3.2 3.3 4 PRÜFUNGSGRUNDLAGE ......................................................................................................... 8 FESTSTELLUNGEN.................................................................................................................. 8 EMPFEHLUNGEN................................................................................................................... 9 FESTSTELLUNGEN ZUR ÜBERPRÜFUNG DER KALTEN BETRIEBSKOSTEN IM RAHMEN DER JÄHRLICHEN BETRIEBS- UND HEIZKOSTENABRECHNUNG ................................ 10 4.1 4.2 4.3 5 PRÜFUNGSGRUNDLAGE ....................................................................................................... 10 FESTSTELLUNGEN................................................................................................................ 11 EMPFEHLUNGEN................................................................................................................. 13 FESTSTELLUNGEN IM VERFAHREN DER ERMITTLUNG DER HEIZKOSTEN ................ 15 5.1 5.2 5.3 6 PRÜFUNGSGRUNDLAGE ....................................................................................................... 15 FESTSTELLUNGEN................................................................................................................ 15 EMPFEHLUNG .................................................................................................................... 16 FESTSTELLUNGEN ZUR STEUERUNG DER KOMMUNALEN LEISTUNGEN SGB II UND XII .................................................................................................................................. 17 6.1 6.2 6.3 PRÜFUNGSGRUNDLAGE ....................................................................................................... 17 FESTSTELLUNGEN................................................................................................................ 17 EMPFEHLUNG .................................................................................................................... 19 -I- ABBILDUNGSVERZEICHNIS Abbildung 1: Mehraufwendungen durch Anwendung des qualifizierten Mietspiegels und des Betriebskostenspiegels NRW 2013/14 7 Abbildung 2: Betriebskostenspiegel NRW 2013/14 8 Abbildung 3: Plausibilisierung der auffälligen Datensätze im Bereich BK 11 Abbildung 4: Stichprobenartige Prüfung von Betriebskostenabrechnungen 12 Abbildung 5: Hochrechnung der Prüfungsergebnisse 13 Abbildung 6: Plausibilisierung der auffälligen Datensätze im Bereich Heizkosten 16 Abbildung 7: Entwicklung der Transferaufwendungen im Bereich Aufgaben nach dem SGB II (PG 31 02 - Konto 533301) 17 Abbildung 8: Mindeststandards für die Steuerung der kommunalen Leistungen SGB II und XII 18 Abbildung 9: Entwurf für ein Berichtsset zu den Kosten der Unterkunft 19 - II - 1 AUSGANGSSITUATION, AUFTRAG, ZIELSETZUNG UND VORGEHENSWEISE Die Stadt Bochum ist gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SGB II als kommunaler Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende und gemäß § 3 Abs. 2 SGB XII als örtlicher Träger der Sozialhilfe zuständig für die Gewährung der Leistungen für Kosten der Unterkunft. Nach §§ 22 SGB II, 35 SGB XII werden Leistungen für die Unterkunft in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen erbracht, soweit sie angemessen sind. Im Rahmen der gesetzlichen Regelungen muss die Verwaltung der Stadt Bochum selbstständig Festlegungen treffen (z.B. zur örtlichen Ermittlung der Kaltmieten, Neben- und Betriebskosten oder zur Anwendung des Betriebskostenspiegels West). Dies kann, wie unsere Prüfung im Rahmen der internen Revision gezeigt hat, durchaus Optimierungsansätze und Einsparbeträge für den Haushalt beinhalten. Aufgrund der finanziellen Tragweite der Leistungen für die Kosten der Unterkunft (KdU) im städtischen Ergebnishaushalt, sollen im Rahmen der internen Revision durch das Rechnungsprüfungsamt Steuerungspotenziale aufgedeckt werden. Zur Unterstützung des städtischen Rechnungsprüfungsamts bei der Prüfung im Bereich der Leistungen für die KdU beauftragte die Stadt Bochum Rödl & Partner. Die Prüfung unterteilt sich in drei Phasen: (1) Verfahren zur Ermittlung der Angemessenheitsgrenzen: Die Stadt Bochum muss selbstständig festlegen, welche Unterkunftskosten in ihrem Gebiet als angemessen anzusehen sind. Die Festlegung der Angemessenheitsgrenzen muss gemäß Rechtsprechung des Bundessozialgerichts auf einem schlüssigen Konzept beruhen, das eine hinreichende Gewähr dafür bietet, dass es die aktuellen Verhältnisse des örtlichen Wohnungsmarktes wiedergibt. (2) Anwendung der Angemessenheitsgrenzen in der Sachbearbeitung: Die ermittelten Angemessenheitsgrenzen werden in einem weiteren Schritt durch die Sachbearbeitung im SGB II und XII angewendet. Hierfür hat die Stadt Bochum entsprechende Richtlinien und Dienstanweisungen zu erstellen. (3) Nachhaltigkeit: Der Kostenträger hat für den wirtschaftlichen Umgang mit den Haushaltsmitteln Sorge zu tragen. Dies umfasst die laufende Überprüfung der ermittelten Angemessenheitsgrenzen, die Einhaltung der Richtlinien und Dienstanweisungen (Punkt 2) sowie das laufende (Finanz-) Controlling der eingesetzten Mittel. Die Prüfung soll Aufschluss darüber geben, welche Auswirkungen das Handeln und die getroffenen Entscheidungen auf die finanzielle Situation der Stadt Bochum haben. Dabei wurde insbesondere geprüft,  die Ermittlung der Nettokaltmiete je m² sowie der Neben- und Betriebskosten,  die Datenqualität in den eingesetzten Fachanwendungen und die Falsifizierung und Verifizierung von unplausiblen Werten,  die Ermittlung und Durchsetzung von Kostensenkungen bei den Heizkosten,  die Leistungsgewährung, insbesondere die Überprüfung der Betriebskosten- und Heizkostenabrechnungen,  sowie der Aufbau des Controllings für die Kosten der Unterkunft. Die Vorgehensweise erfolgte dabei in einem abgestuften Prüfverfahren (Auffälligkeiten wurden diskutiert und ggf. weiter vertieft) und orientierte sich an dem Vorgehen eines -3- risikoorientierten Prüfansatzes aus der Wirtschaftsprüfung (Prüfung muss Aussagen über das Prüfergebnis mit hinreichender Sicherheit treffen können und dabei selbst zweckmäßig und wirtschaftlich durchgeführt werden). Die Prüfung begann am 05.02.2014 mit einer Auftaktveranstaltung und endete mit der Vorlage des Berichts zum 20.08.2014. -4- 2 2.1 FESTSTELLUNGEN ZUM VERFAHREN DER ERMITTLUNG DER NETTOKALTMIETE Prüfungsgrundlage Die Stadt Bochum erstellt seit dem Jahr 2009 einen sogenannten qualifizierten Mietspiegel. Dieser dient, wie es auch die Sozialrechtsprechung und die einschlägige Kommentierung1 vorsieht, als Basis für die Ermittlung der Angemessenheitsgrenzen, wenn dieser in seiner Methodik (Aufbau und Dokumentation) den von der Rechtsprechung geforderten Kriterien entspricht. Um das Prädikat „qualifiziert“ zu erhalten, muss der Mietspiegel nach 2 Jahren fortgeschrieben werden sowie nach spätestens vier Jahren neu erstellt und erneut mit den Interessensgruppen abgestimmt werden. Der Erarbeitungsprozess für den qualifizierten Mietspiegel für nicht preisgebundenen Wohnraum im Gebiet der Stadt Bochum mit der Gültigkeit vom 01.06.2014 bis 31.05.2016 war während der Prüfung noch in Bearbeitung und konnte damit nur eingeschränkt berücksichtigt werden. Insbesondere die Gültigkeit der getroffenen Feststellungen wurde abgeglichen. Dieser Mietspiegel basiert auf Daten einer repräsentativen Erhebung bei Bochumer Vermietern. 2 Die Ermittlung erfolgt nach dem Regressionsmodell. Aus Datenschutzgründen standen die Rohdaten für die Ermittlung des qualifizierten Mietspiegels der Prüfung nicht zur Verfügung.3 Die Angemessenheitsgrenzen für die Nettokaltmiete werden dem qualifizierten Mietspiegel in der aktuell gültigen Fassung entnommen. Die Vorgehensweise ist im Handbuch „Das Buch Unterkunft SGB XII“ in der Anlage 1 „Stadt Bochum: Schlüssiges Konzept zur Ermittlung der angemessenen Kosten der Unterkunft (KdU) nach den Bestimmungen des SGB II und SGB XII“ und in Anlage 2 „T 35 / T 42: Auswirkungen des neuen Mietspiegels Bochum ab dem 01.06.2014 auf die Angemessenheitsprüfung von Wohnraum“ beschrieben.4 Eine Überprüfung der allgemeinen Verfügbarkeit fand zum Zeitpunkt der Prüfung nicht statt. Für die Einzelfallprüfung wurde zweimal wöchentlich eine Auswertung von Angebotsmieten aus den Angaben der WAZ und des Stadtspiegels durchgeführt. Diese wurden händisch in eine Excel-Liste übertragen. 2.2 Feststellungen Hinsichtlich des Verfahrens der Ableitung der Angemessenheitsgrenzen aus dem qualifizierten Mietspiegel lässt sich folgendes feststellen:  Das Verfahren muss nachvollziehbar und transparent sein: Hier weist die aktuelle Darstellung Verbesserungsmöglichkeiten auf. Die Sozialgerichtsbarkeit orientiert sich bei der Überprüfung der Schlüssigkeit an den Vorgaben des Bundessozialgerichts vom 1 BSG, Urteil vom 20.12.2011, Az. B 4 AS 19/11 R (Rdnr. 24). Stadt Bochum: „Mietspiegel für nicht preisgebundenen Wohnraum der Stadt Bochum gültig vom 01.06.2014 bis 31.05.2016“,2014, Seite 2. 3 Vgl.: Rechnungsprüfungsamt: Besprechungsprotokoll „Wirkungsorientierte Steuerung / Prüfungsfelder im Bereich der Kosten der Unterkunft“, 12.03.2014. 4 Vgl. Stadt Bochum: Das Buch der Unterkunft; T 35 / T 42: Auswirkungen des neuen Mietspiegels Bochum ab dem 01.06.2014 auf die Angemessenheitsprüfung von Wohnraum Stand: 22.07.2014. 2 -5- 22.09.20095. Zu den hier aufgeführten Kriterien (z.B. Repräsentativität und Validität der Datenerhebung) sind in der Anlage 1 „Stadt Bochum: Schlüssiges Konzept zur Ermittlung der angemessenen Kosten der Unterkunft (KdU) nach den Bestimmungen des SGB II und SGB XII“ des „Buch der Unterkunft SGB XII“ keine Ausführungen enthalten.  Die Auswahl der Baualtersklasse muss zumindest begründet werden. Grundsätzlich wird darauf hingewiesen, dass das Bundessozialgericht in seinem Urteil vom 19. Oktober 2010 festgelegt hat, dass eine Beschränkung auf Wohnungen bestimmter Baualtersklassen nicht zulässig ist.6  Die Anlage 1 „Stadt Bochum: Schlüssiges Konzept zur Ermittlung der angemessenen Kosten der Unterkunft (KdU) nach den Bestimmungen des SGB II und SGB XII“ des „Buch der Unterkunft SGB XII“ enthält keine Rechtsverweise, welche die gewählte Vorgehensweise argumentativ unterstützen.  Der qualifizierte Mietspiegel entbindet das Amt für Soziales und Wohnen (Amt 50) nach Meinung von Rödl & Partner nicht von einer Überprüfung der allgemeinen Verfügbarkeit.  Das Stadtplanungs- und Bauordnungsamt – Wohnbaulandmanagement u. Wohnungsmarktbeobachtung - erwirbt von der Firma empirica Informationen zu den Wohnungsangeboten für den Wohnungsmarktbericht. Die Abfrage umfasst Daten der großen Internetportale wie zum Beispiel immowelt.de, immoscout.de und immonet.de. Diese Anbieter treten auch als Dienstleister für den Anzeigenmarkt verschiedener Verlage auf, und sind somit auch in unterschiedlichen Printmedien vertreten. Die Auswertung kann auf die Anforderungen des Amtes 50 erweitert werden. Die Daten sind damit auch für die allgemeine Verfügbarkeitsprüfung und die Einzelfallprüfung verwendbar. Hinsichtlich der Eignung des qualifizierten Mietspiegels der Stadt Bochum zur Ableitung der Angemessenheitsgrenzen ist folgendes festzustellen:  Die Größentabellen des qualifizierten Mietspiegels (Unterteilung in unter 40 m2, über 40 und bis 60 m2 sowie über 60 m2)7 sind nicht identisch mit den abstrakten Wohnungsgrößen aus den Wohnraumnutzungsbestimmungen (Unterteilung in bis 50 m2, zwischen 51 und 65 m2, zwischen 66 und 80 m2, zwischen 81 und 95 m2, zwischen 96 und 110 m² und über 110 m²)8. Hier mussten durch das Sozialamt Annahmen getroffen werden, welche die Angemessenheitsgrenzen, zum Nachteil der Stadt Bochum, verzerren können.  Die ermittelten Werte bilden den normalen Ausstattungsstandard am Bochumer Wohnungsmarkt ab. Zudem wurde ein Mittelwert über alle Ausstattungsstandards gebildet. Nach der Rechtsprechung ist allerdings nur der Wohnraum relevant, der einfachen und grundlegenden Bedürfnissen genügt, aber nicht den gehobenen Ausstattungsstandard wiederspiegelt. 2.3 Empfehlungen Die Anwendung des neuen qualifizierten Mietspiegels 2014 und des Betriebskostenspiegels NRW 2013/14 führt nach ersten Berechnungen zu Mehrkosten im SGB II in Höhe von 682 TEUR pro Jahr sowie 108 TEUR pro Jahr im SGB XII. Insbesondere in Verbindung mit den Feststellungen zu den kalten Neben- und Betriebskosten (vgl. Abschnitt 3.2) ist die 5 BSG, Urteil vom 22.09.2009, Az. B 4 AS 18/09 R. Vgl. BSG, Urteil vom 19.10.2010, B 14 AS 50/10 R (Rdnr. 28). 7 Vgl. Stadt Bochum: „Mietspiegel für nicht preisgebundenen Wohnraum der Stadt Bochum gültig vom 01.06.2014 bis 31.05.2016“,2014, Seite 8. 8 Vgl. Stadt Bochum: Das Buch der Unterkunft; T 35.3 "Angemessenheit laufender Kosten und Verteilung", Seite 2. 6 -6- Erstellung eines eigenen sogenannten grundsicherungsrelevanten Mietspiegels für die Stadt Bochum zu empfehlen. Dies kann entweder durch eine kombinierte Datenerhebung mit dem qualifizierten Mietspiegel erfolgen oder im Rahmen eines „grundsicherungsrelevanten Mietspiegels“ durch eine eigene gesonderte Datenerhebung. Die Kosten für eine derartige Erhebung belaufen sich auf bis zu 50 TEUR. BGs mit Überschreitung im Ist in EUR Steigerungen durch Anwendung des neuen Mietspiegels in EUR Gesamt in EUR 237.412 444.413 681.825 SGB XII 41.034 67.188 108.222 Gesamt 278.446 511.601 790.047 SGB II Abbildung 1: Mehraufwendungen durch Anwendung des qualifizierten Mietspiegels und des Betriebskostenspiegels NRW 2013/14 Rödl & Partner empfiehlt der Stadt Bochum die Erstellung eines „grundsicherungsrelevanten Mietspiegels“ durch eine eigene gesonderte Datenerhebung. Folgende Gründe sprechen für die Erstellung eines „grundsicherungsrelevanten Mietspiegels“:  Die finanzielle Bedeutung (Mehraufwendungen siehe Abbildung 1).  Die Möglichkeit der kombinierten Datenerhebung mit dem qualifizierten Mietspiegel besteht erst wieder zum Jahr 2017/18.  In diesem Zusammenhang kann auch eine Ermittlung von örtlichen Richtwerten für die Betriebskosten durchgeführt werden. Für eine derartige Datenerhebung ist mit einem Projektzeitraum von 6 Monaten zu rechnen. Die Ergebnisse sollten bis Mitte 2015 vorliegen und nach der Umstellung auf das neue Fachverfahren ALLEGRO im Jobcenter angewendet werden. Wie in anderen Kommunen praktiziert, empfiehlt sich die Anwendung der neuen Angemessenheitsgrenzen auf die Neufälle im Bereich SGB II und XII (Bestandsschutz für laufende Fälle). Die Darstellung des schlüssigen Konzepts als Anlage zum Handbuch „Das Buch Unterkunft SGB XII“ sollte überarbeitet und die Vorgehensweise detailliert und nachvollziehbar beschrieben werden. Insbesondere sollte auch auf die Vorgaben des Bundessozialgerichts und die Auswahl der Baualtersklassen eingegangen werden.9 Hierzu hat das Amt 50 bereits einen überarbeiteten Vorschlag vorgelegt, der die einzelnen Empfehlungen berücksichtigt und umsetzt. Zudem sollte nach Ansicht von Rödl & Partner die Prüfung der allgemeinen Verfügbarkeit in das Konzept integriert werden. Hier ist zu empfehlen, die Angebotsdatenabfrage des Stadtplanungs- und Bauordnungsamtes für das Amt 50 zu nutzen (Nutzung dieser Daten sowie Ergänzung dieser Daten um weitere Parameter). Auf diese Weise können Parallelprozesse vermieden und die Datengrundlage für die allgemeine Verfügbarkeitsprüfung und die Einzelfallprüfung verbreitert werden. 9 Vgl. BSG, Urteil vom 22.09.2009, Az. B 4 AS 18/09 R. -7- FESTSTELLUNGEN ZUM VERFAHREN DER ERMITTLUNG DER KALTEN NEBEN- UND BETRIEBSKOSTEN 3 3.1 Prüfungsgrundlage Unter kalten Neben- und Betriebskosten versteht man „Kosten, die dem Eigentümer oder Erbbauberechtigten durch das Eigentum oder Erbbaurecht am Grundstück oder durch den bestimmungsmäßigen Gebrauch des Gebäudes, der Nebengebäude, Anlagen, Einrichtungen und des Grundstücks laufend entstehen.“10 Dies sind insbesondere Kosten für Wasser und Abwasser, Müllbeseitigung und Gebäudereinigung. Der qualifizierte Mietspiegel der Stadt Bochum schließt, wie jeder qualifizierte Mietspiegel, kalte Neben- und Betriebskosten (NBK) von seiner Betrachtung aus. In Ermangelung eines örtlichen Wertes greift das Amt 50 auf den Betriebskostenspiegel NRW in der aktuell gültigen Fassung zurück. Hierbei handelt es sich um eine Erhebung des Deutschen Mieterbund e.V. in Kooperation mit der mindUp GmbH für das Bundesland NordrheinWestfalen. Der Betriebskostenspiegel NRW zeigt folgendes Bild: Abbildung 2: Betriebskostenspiegel NRW 2013/14 Die Anlage 2 „Ausführungen des Bochumer Mietspiegels“11 weist einen Richtwert für die NBK von 2,00 EUR/m² aus. Dieser Wert ergibt sich nach Abzug von nicht zu berücksichtigenden Kostenpositionen wie z.B. den Kosten für Heizung. 3.2 Feststellungen Für die Überprüfung des Verfahrens zur Ermittlung der kalten Neben- und Betriebskosten wurden 20.519 Datensätze zu den Kosten der Unterkunft aus den Fachanwendungen A2LL (SGB II) und AKDN sozial (SGB XII) ausgewertet. Hierbei wurden die Kategorien Wohnungsgröße, Art der Unterkunft, tatsächliche Grundmiete, anerkannte Grundmiete, tatsächliche Betriebskosten sowie anerkannte Betriebskosten analysiert. 10 11 §1 Satz 1, Betriebskostenverordnung. Vgl. Stadt Bochum: Das Buch der Unterkunft; Anlage 2 “Ausführungen des Bochumer Mietspiegels” S. 2. Stand: 03/2014. -8- Hinsichtlich des Verfahrens zur Ermittlung der kalten Neben- und Betriebskosten lässt sich folgendes feststellen:  Die Betriebskostenspiegel NRW 2013 liefert für die Stadt Bochum zu hohe Werte. Auswertungen aus den zur Verfügung gestellten Daten SGB II (A2LL) und XII (AKDN sozial) weisen nach Bereinigung um Extremwerte einen Durchschnittswert von 1,64 EUR/m² für die Stadt Bochum auf. Dieser Wert erscheint aus Erfahrungen von Rödl & Partner sowie der Städte Duisburg und Krefeld realistisch.  Bei der Anwendung des Betriebskostenspiegels NRW ist nicht auszuschließen, dass hierbei Kostenpositionen einfließen, die in Bochum gar nicht oder in anderer Höhe bestehen.  Die Betriebskosten je m2 weisen in der Regel bei größeren Wohnungen eher ein Kostengefälle auf. Dies ist beim Betriebskostenspiegel NRW nicht berücksichtigt.  Die Anwendung des Betriebskostenspiegels NRW 2013 führt dazu, dass zu hohe NBKs mit einer höheren Nettokaltmiete substituiert werden. 3.3 Empfehlungen Der Betriebskostenspiegel NRW liefert für die Stadt Bochum zu hohe Werte. Die Anwendung des Betriebskostenspiegels führt dazu, dass zu hohe Betriebskosten mit einer höheren Nettokaltmiete substituiert werden. Aus diesem Grund empfiehlt Rödl & Partner, die Werte für die Betriebskosten nach örtlichen Gesichtspunkten zu ermitteln und nicht die Werte des Betriebskostenspiegels NRW zu verwenden. Eine Hochrechnung auf den Bestand der Fälle, die insgesamt als „auffällig“ identifiziert worden sind, weist unter Anwendung des Vorsichtsprinzip (Realisierungsabschläge von 26 %) ein rechnerisches Potenzial von 590 TEUR pro Jahr auf. Dieses Potenzial wurde unter Berücksichtigung des m²-Wertes von 1,94 EUR gemäß dem Betriebskostenspiegel NRW aus dem Jahr 2012 berechnet. Der aktuelle Betriebskostenspiegel weist an dieser Stelle einen Wert von 2,00 EUR / m² aus. 12 Bei Einbeziehung dieses Wertes würde sich, unter der Annahme allgemeiner Betriebskostensteigerungen das Potenzial nochmals erhöhen.Rödl & Partner empfiehlt der Stadt Bochum die Ermittlung von örtlichen Betriebskostenrichtwerten in Verbindung mit der Erstellung eines „grundsicherungsrelevanten Mietspiegels“ durch eine eigene gesonderte Datenerhebung. Die Ergebnisse sollten bis Mitte 2015 vorliegen und nach der Umstellung auf das neue Fachverfahren ALLEGRO im Jobcenter angewendet werden. Auf Grund der Produkttheorie, empfiehlt sich die Anwendung der neuen Betriebskostenrichtwerte auf die Neufälle im Bereich SGB II und XII (Bestandsschutz für laufende Fälle). 12 Vgl.: Deutscher Mieterbund: Betriebskostenspiegel NRW 2013 -9- FESTSTELLUNGEN ZUR ÜBERPRÜFUNG DER KALTEN BETRIEBSKOSTEN IM RAHMEN DER JÄHRLICHEN BETRIEBS- UND HEIZKOSTENABRECHNUNG 4 4.1 Prüfungsgrundlage Unter kalten Betriebskosten versteht man den Teil der „Kosten, die dem Eigentümer oder Erbbauberechtigten durch das Eigentum oder Erbbaurecht am Grundstück oder durch den bestimmungsmäßigen Gebrauch des Gebäudes, der Nebengebäude, Anlagen, Einrichtungen und des Grundstücks laufend entstehen und nicht Kosten der Heizung- und Warmwasserbereitung sind.“13 Letztere bezeichnet man auch als „warme Betriebskosten“. Kalte Betriebskosten sind insbesondere Kosten für Wasser und Abwasser, Müllbeseitigung, Versicherungen, öffentliche Gebühren und Gebäudereinigung. Eine Aufstellung dieser Kosten findet sich in § 2 Betriebskostenverordnung. Im „Buch der Unterkunft SGB XII“ sind in der Verfügung T 35.4 “Betriebskosten und Breitbandkabelanschluss”14 folgende Regelungen für die Sachbearbeitung der Sozialverwaltung vorgegeben:  Zulässigkeit des Verweises im Mietvertrag auf den gesetzlich festgelegten Katalog der Betriebskosten (z. B. “Neben der Miete sind Betriebskosten nach § 2 Betriebskostenverordnung zu zahlen.“),  Unzulässigkeit der Zahlung von nicht im Mietvertrag bezeichnete Betriebskosten,  Umlagemaßstab kann vertraglich frei vereinbart werden, sofern nichts vereinbart wurde, sind die Betriebskosten nach dem Anteil der Wohnfläche umzulegen,  Jährliche Abrechnung bis spätestens zum Ablauf des 12. Monats nach Ende des Abrechnungszeitraumes. Für die Überprüfung des Verfahrens zur Ermittlung der kalten Betriebskosten wurden Datensätze zu den Kosten der Unterkunft aus den Fachanwendungen A2LL (SGB II) und AKDN sozial (SGB XII) ausgewertet. Die Auswertung umfasste 20.519 Datensätze im SGB II und 5.105 Datensätze im SGB XII. Die Auswertung der Datensätze zeigt eine hohe Schwankungsbreite der Werte im Bereich der Betriebskosten (warm und kalt) pro m2 auf. Hier waren Werte bis zu 12 EUR/m² zu verzeichnen. Auf Grundlage der ersten Auswertung wurden insgesamt 117 Datensätze in einer Einzelprüfung durch die Mitarbeiter des Amtes 50 auf Plausibilität der Angaben in den Fachanwendungen geprüft (Prüfschritt 1). Der Fokus lag dabei auf der Übereinstimmung der aus der Akte ersichtlichen Angaben mit den Angaben in der jeweiligen Fachanwendung A2LL und AKDN sozial. Die Prüfung ergab folgendes Ergebnis: 13 14 §1 Satz 1 Betriebskostenverordnung. Vgl. Stadt Bochum: Das Buch der Unterkunft; T 35.4 “Betriebskosten und Breitbandkabelanschluss” S. 1. Stand: 03/2014. - 10 - Angaben bestätigt Datenqualität der Werte Prüfung nicht möglich falsch bzw. alt zusammengefasst Gesamt SGB II 22 10 39 7 78 SGB XII 18 1 17 3 39 Anteil in % 34 9 47 9 100 Gesamtzahl 40 11 55 11 117 Abbildung 3: Plausibilisierung der auffälligen Datensätze im Bereich BK Insgesamt konnten für 40 Fälle die „unplausiblen“ Werte aus den Akten bestätigt werden. Diese 40 Fälle wurden einer Einzelfallprüfung (Prüfschritt 2) unterzogen. Prüfungsgegenstand war hierbei eine Überprüfung der Einhaltung von formalen Kriterien sowie eine Plausibilisierung der materiellen Kriterien für die eingereichten Betriebs- und Heizkostenabrechnungen. Die Prüfung fand am 01.07. und 02.07.2014 im Jobcenter Bochum sowie im Amt 50 durch Rödl & Partner statt. 4.2 Feststellungen Folgende Feststellungen konnten für den Prüfschritt 1 „Plausibilität der Angaben in den Fachanwendungen“ getroffen werden (vgl. Abbildung 3):  In 9 % der Fälle (11 Fälle) war aus dem aktuellen Aktenband eine Überprüfung der Angaben der Fachanwendung nicht möglich.  In 47 % der Fälle (55 Fälle) waren falsche oder alte Werte in der Fachanwendung hinterlegt. Diese falschen oder alten Werte konnten in 26 Fällen als Grund für die „unplausiblen“ Werte angeführt werden und haben nach Bereinigung und Korrektur zu „plausiblen“ Werten geführt.  In 9 % der Fälle (11 Fälle) waren mehrere Kostenpositionen (z.B. Ausweis der Heizkosten in der Spalte der NBK) zusammengefasst dargestellt und haben zu einer Verzerrung geführt. Diese Zusammenfassung von Kostenpositionen konnte in 4 Fällen als Grund für die „unplausiblen“ Werte angeführt werden und hat nach Bereinigung und Korrektur zu „plausiblen“ Werten geführt. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die Datenqualität zur Wahrnehmung der Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten verbessert werden sollte (falsche Angaben, Zusammenfassung von Kostenpositionen, etc.), um falsche Rückschlüsse zu vermeiden. Prüfungsziel für den Prüfungsschritt 2 war eine Überprüfung der Einhaltung von formalen Kriterien sowie eine Plausibilisierung anhand materieller Kriterien für die eingereichte Betriebs- und Heizkostenabrechnungen. Folgende Fragen wurden dabei geprüft:  Liegen die erforderlichen Grundlagen (Mietvertrag, Abrechnungen) in der Akte vor?  Ist die Umlage von Betriebskosten im Mietvertrag überhaupt vereinbart?  Werden nur zulässige Kostenpositionen verlangt?  Ist die Abrechnung nachvollziehbar und nachprüfbar?  Sind die richtigen Umlagemaßstäbe zutreffend angewendet? - 11 -  Stimmen die Rechenschritte und das Abrechnungsergebnis?  Ist die Höhe der Kosten plausibel? (Wasserverbrauch, etc.)  Welcher wirtschaftliche Effekt entsteht? Folgende Feststellungen konnten für den Prüfschritt 2 „Plausibilität der Angaben in den Fachanwendungen“ getroffen werden: Anteil der Fälle Formelle Prüfung Materielle Plausibilisierung SGB II SGB XII Mietvertrag / Abrechnung liegt nicht vor (Grundlage) 20 % 11 % Keine Umlagevereinbarung  Umlage nach m2 30 % - Keine Erläuterung der Umlageschlüssel 35 % 6% Abrechnung nicht verständlich bzw. nachvollziehbar 35 % 22 % Höhe der Kosten unplausibel 30 % 17 % Anwendung der Umlageschlüssel inkorrekt 25 % - 60 % 44 % Fälle mit identifiziertem Einsparpotenzial Abbildung 4: Stichprobenartige Prüfung von Betriebskostenabrechnungen Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass:  in 15 % der Fälle die Prüfungsgrundlagen (Mietvertrag oder Abrechnungen) im aktuellen Band der Akte nicht gegeben waren,  bei über 50% der Fälle ein Einsparpotenzial (fehlerhafter formeller und inhaltlicher Betriebskostenabrechnungen) identifiziert werden konnte. Daraus ergibt sich ein durchschnittliches Einsparpotenzial in Höhe von 362 EUR je Fall.  ein großer Teil der bemängelten Betriebskostenabrechnungen schon an den formellen Kriterien (z. B. Vereinbarung Mietvertrag und Betriebskostenabrechnung, Korrekte Anwendung der Umlageschlüssel etc.) scheitert,  nicht nur Potenziale ausgewiesen werden konnten in den Fällen, in denen eine Betriebskostennachzahlung geleistet wurde, sondern auch in Fällen, in denen eine Gutschrift (Rückzahlung der Vorauszahlungen) erfolgt ist. In diesen Fällen verbessert sich nicht nur die Aufwandssituation für die Stadt Bochum sondern auch noch die Liquidität in den Folgejahren (auf Grund niedriger Vorauszahlungsbeträge im folgenden Abrechnungsjahr). Eine Hochrechnung der Prüfungsergebnisse auf den gesamten Fallbestand ergibt ein rechnerisches Einsparpotenzial von ca. 890 TEUR. Dieses ermittelt sich wie folgt: - 12 - SGB II Einsparpotenzial in der Stichprobe: Stichprobengröße Stichprobe mit Potenzial (> 100 EUR) Mittelwert in der Stichprobe (Ausgabe in EUR) Fälle gesamt Stichprobenumfang (Beginn) Anteil an Grundgesamtheit (Pot. > 100 EUR) Hochrechnung auf Gesamtbestand in TEUR SGB XII Gesamt 7.163 EUR 2.969 EUR 10.132 EUR 20 18 38 9 5 14 448 EUR 247 EUR 362 EUR 20.519 5.105 25.624 100 100 200 9,0% 5,0% 7,0% 826 63 890 Abbildung 5: Hochrechnung der Prüfungsergebnisse Selbst unter Berücksichtigung von einem personellen Mehraufwand15 für die Prüfung der Betriebs- und Heizkostenabrechnungen (z.B. durch die Schaffung einer zentral verorteten und spezialisierten Sachbearbeitung) ergibt sich ein Einsparpotenzial. 4.3 Empfehlungen Die Datenqualität zur Wahrnehmung der Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten muss verbessert werden (falsche Angaben, Zusammenfassung von Kostenpositionen, etc.), um falsche Rückschlüsse und dadurch falsche oder überhöhte Auszahlungen zu vermeiden. Wir empfehlen der Stadt Bochum bei der Umstellung auf das Leistungsverfahren ALLEGRO (ALG II -Leistungsverfahren Grundsicherung Online) im Jobcenter Bochum, die Sachbearbeitung insbesondere dafür zu sensibilisieren, dass die Dateneingaben zum einen korrekt erfolgen und zum anderen in den dafür vorgesehenen Eingabefeldern erfolgen. Bei einem überwiegenden Teil der vorgelegten Akten waren die für eine Überprüfung der Betriebs- und Heizkostenabrechnung wenigstens erforderlichen Unterlagen nicht vorhanden bzw. nicht sofort auffindbar. Wir empfehlen der Stadt Bochum die Sachbearbeitung dafür zu sensibilisieren, dass die aktuellen Aktenbände den aktuellen Mietvertrag und die aktuelle Betriebs- und Heizkostenabrechnung beinhalten müssen. In einem geprüften Fall waren diese Dokumente z.B. in einem eigenen Reiter an den Aktendeckel geheftet, was insofern sinnvoll erscheint. Auf Grund des ermittelten Einsparpotenzials empfehlen wir der Stadt Bochum sowohl im Amt für Soziales und Wohnen als auch im Jobcenter ein Verfahren zur Prüfung der 15 Annahme von 5 Minuten pro Fall pro Jahr durch den Sachbearbeiter SGB II und XII (EG 9) zuzüglich einer zentralen und spezialisierten Stelle (EG 9) im Bereich des Jobcenters. Dies entspricht einem Personalvolumen von ca. 5,3 VZÄ bzw. ca. 300 TEUR. - 13 - Betriebs- und Heizkostenabrechnung zu installieren. Dieses Verfahren sollte mindestens die folgenden Eckpunkte beinhalten: (1) Erarbeitung einer Prüfliste auf Grundlage der Prüfungsfeststellungen von Rödl & Partner (2) Beschreibung des Prüfungsablaufs und Aufgabenabgrenzung (Prüfschritte dezentral beim Sachbearbeiter, Prüfschritte bei einer zentral geschaffenen und spezialisierten Sachbearbeitung, Einbindung von externen Akteuren (z.B. des Mieterschutzbundes über ein Voucher-System) (3) Schulung der Sachbearbeitung in Jobcenter und Amt für Soziales und Wohnen in der Anwendung der Prüfliste und des Verfahrens durch auf Betriebskostenabrechnung Spezialisierte (4) Prüfung von Refinanzierungsmöglichkeiten (Kostenbeteiligung Bund) Für die Begleitung der Stadt Bochum bei der Umsetzung stehen wir gerne jederzeit beratend zur Seite. - 14 - 5 5.1 FESTSTELLUNGEN IM VERFAHREN DER ERMITTLUNG DER HEIZKOSTEN Prüfungsgrundlage Die leistungsrechtlichen Vorschriften des SGB II, SGB XII und des AsylbLG bestimmen, dass Leistungen für Heizung in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen erbracht werden, soweit diese angemessen sind. In der Stadt Bochum hat der Haupt- und Finanzausschuss des Rates in seiner Sitzung vom 20.02.2008 gravierende Änderungen der bislang geltenden Richtlinien zur Ermittlung der angemessenen Heizkosten (Anlage 5 zu T 29) beschlossen. Demnach sind die tatsächlich von den Leistungsempfängern nach dem SGB II und SGB XII zu zahlenden Heizkosten zu übernehmen, soweit keine Anhaltspunkte für ein unwirtschaftliches Heizverhalten der Leistungsempfänger vorhanden sind. 16 In der Stadt Bochum werden mit der Anwendung des sogenannten „HeizkostenMoratoriums“ folglich alle vorgelegten Werte ohne Angemessenheitsprüfung übernommen. Nach Einschätzung der Fachverwaltung führt das Verfahren, z.B. auf Grund der Zeitersparnis in der Sachbearbeitung zu einem wirtschaftlichen Ergebnis für den städtischen Haushalt. Angemessenheitsgrenzen für die Unterkunftskosten und Nichtprüfungsgrenzen für die Heizkosten müssen getrennt nach unterschiedlichen Verfahren festgelegt werden. Die Nichtprüfungsgrenzen für Heizkosten können laut BSG-Urteil ohne eigene Datenerhebungen mithilfe der Werte des „Bundesweiten Heizspiegels“ der co2online gGmbH festgelegt werden.17 Ein kommunaler Heizspiegel liegt in der Stadt Bochum nicht vor. Ziel der Prüfung war es, die haushalterischen Folgen für den städtischen Haushalt durch Anwendung des „Heizkosten-Moratoriums“ im Vergleich zu einer Anwendung des „Bundesweiten Heizspiegels“ darzustellen und zu bewerten. Für die Überprüfung wurden Datensätze zu den Kosten der Unterkunft aus den Fachanwendungen A2LL (SGB II) und AKDN sozial (SGB XII) ausgewertet. Dies umfasste 20.519 Datensätze im SGB II und 5.105 Datensätze im SGB XII. In A2LL ist die Heizungsart als Kriterium nicht hinterlegt. Hier wurde für die Potenzialermittlung auf den höchsten Wert in der rechten Spalte des aktuellen bundesweiten Heizkostenspiegels zurückgegriffen.18 5.2 Feststellungen Die Auswertung der Daten hat gezeigt, dass im SGB II circa 11 % und im SGB XII circa 25 % der gewährten Werte über den Werten der „rechten Spalte“ des bundesweiten Heizkostenspiegels liegen. Die ursprüngliche Vermutung des Sozialbereichs, dieser Wert läge bei 1 %, wurde damit widerlegt. Auf Grundlage der ersten Auswertung wurden, analog zu den kalten Neben- und Betriebskosten, insgesamt 200 Datensätze19 in einer Einzelprüfung durch die Mitarbeiter des Amtes 50 auf Plausibilität der Angaben in den Fachanwendungen geprüft. Der Fokus lag dabei auf der Übereinstimmung der aus der Akte ersichtlichen Angaben mit den Angaben in der jeweiligen Fachanwendung A2LL und AKDN sozial. Die Prüfung ergab folgendes Ergebnis: 16 Vgl. Beschlussvorlage vom 17.04.2008; Heizkostenmoratorium- Richtlinie zur Ermittlung „angemessener Heizkosten“ Anlage 5 zu T 29. 17 Vgl. BSG, Urteil vom 2.7.2009, B 14 AS 36/08 R, Rdnr. 21ff. 18 Aussage der Wissensdatenbank opDs vom 04.08.2014. 19 Hierbei handelt es sich um eine repräsentative Stichprobe aus den insgesamt ermittelten Fällen (Anerkannte Heizkosten > rechte Spalte des bundesweiten Heizspiegels). - 15 - Angaben bestätigt Datenqualität der Werte Prüfung nicht möglich falsch bzw. alt zusammengefasst Gesamt SGB II 49 13 30 8 100 SGB XII 56 5 39 0 100 Anteil in % 53 9 35 4 100 Gesamtzahl 105 18 69 8 200 Abbildung 6: Plausibilisierung der auffälligen Datensätze im Bereich Heizkosten Von den ursprünglich insgesamt 200 als auffällig identifizierten Datensätzen aus der Stichprobe wiesen nach Plausibilisierung und Korrektur der Eingaben 26 angemessene beziehungsweise plausible Werte auf. Eine Hochrechnung auf den Bestand der Fälle, die insgesamt als „auffällig“ identifiziert worden sind, weist unter Anwendung des Vorsichtsprinzip (pauschale Korrektur um den Warmwasserzuschlag und Realisierungsabschläge von 33 bzw. 48 %) ein rechnerisches Potenzial von 450.000 EUR pro Jahr auf. 5.3 Empfehlung Die Anwendung des Heizkosten-Moratoriums führt in der Stadt Bochum zu anerkannten Heizkosten, welche die rechte Spalte des bundesweiten Heizspiegels deutlich überschreiten. Rödl & Partner empfiehlt deshalb die Anwendung des bundesweiten Heizkostenspiegels in der Stadt Bochum. Dadurch ergibt sich neben der höheren Rechtssicherheit im Hinblick auf das angewendete Verfahren auch ein positiver Effekt auf die Wirtschaftlichkeit. - 16 - 6 6.1 FESTSTELLUNGEN ZUR STEUERUNG DER KOMMUNALEN LEISTUNGEN SGB II UND XII Prüfungsgrundlage Die Kosten der Unterkunft (KdU) für Leistungsempfänger im Bereich Sozialgesetzbuch (SGB) II und SGB XII stellen einen der wichtigsten Posten im Haushalt der Stadt Bochum dar. Haushaltsjahr Planung rd. Mio. EUR Ergebnis rd. Mio. EUR 2010 87,8 87,1 2011 92,6 88,9 2012 91,0 90,1 2013 93,7 96,2 2014 96,9 58,7 20 Abbildung 7: Entwicklung der Transferaufwendungen im Bereich Aufgaben nach dem SGB II (PG 31 02 - Konto 533301) Trotz hoher Transferaufwendungen nehmen viele Träger der KdU das Controlling jedoch nicht als beeinflussbare Steuerungsaufgabe wahr. Zum Teil bestehen schon gar keine bzw. stark aggregierte Informationen über die Kosten der Unterkunft. In der Stadt Bochum existieren bereits heute eine ganze Reihe an Daten und Informationen. Hierzu zählen u.a.:  Bericht zur Zielerreichung 2014 des Jobcenters Bochum mit Angaben zu kumulierter Summe der Leistungen für Unterkunft und Heizung und Entwicklung der Bedarfsgemeinschaften21  Internes Kontrollsystem (IKS) des Jobcenters mit Angaben zu Anzahl der Klageverfahren, Erfolgsquoten und Bearbeitungsdauern22  Produktplan der Stadt Bochum mit Angaben zu Wirkungskennzahlen, Leistungskennzahlen, Qualitätskennzahlen und Finanzkennzahlen23 6.2 Feststellungen Hinsichtlich der Eignung der vorliegenden Informationen zur Steuerung der kommunalen Leistungen SGB II und XII ist folgendes festzustellen: 20 Produktgruppe 31 02 - Aufgaben nach dem SGB II - Konto 533301 (KdU) im Januar bis Juli 2014. Vgl. Jobcenter Bochum: „Zielerreichung 2014 Übersicht – Berichtsmonat: April 2014, Stand: 16.05.2014, Seite 2. 22 Jobcenter Bochum: „Zielerreichung 2014 Übersicht – Berichtsmonat: April 2014, Stand: 16.05.2014, Seite 9. 23 Vgl. Stadt Bochum: Haushaltsplan 2015 Produktgruppe: 1.31. Soziale Leistungen – 1.31.02. Aufgaben nach dem SGB II. 21 - 17 -  Reine Darstellung von finanziellen Ergebnissen und Entwicklungen ohne hinreichende Begründung, auf welche Einflussfaktoren diese zurückzuführen sind. Fehlende Erläuterung und Begründung von Auffälligkeiten und nicht geplanten Entwicklungen.  Die im Haushalt der Stadt Bochum genannten Wirkungskennzahlen zu Leistungen, Qualität der Umsetzung und Sicherstellung der benötigten Hilfen im SGB II sowie die Produktergebnisse reichen für ein amtsinternes Controlling der kommunalen Leistungen SGB II und XII nicht aus.  Auf Grund der im Rahmen dieser Prüfung getroffenen Feststellungen sollte auch in den kommenden Haushaltsjahren eine laufende Überprüfung der Feststellungen etabliert werden, z.B. zur Kontrolle der Überprüfung der Betriebskostenabrechnungen. Dies ist mit den vorliegenden Berichten nur sehr umständlich möglich. Im Folgenden werden die Mindeststandards für ein erfolgreiches Controlling im Gebiet der Kosten der Unterkunft und deren Themenbereiche dargestellt Themenbereich: Finanzen Kennzahlen:   Bedarfsgemeinschaften   Verfügbarkeit von Wohnraum   Gesamtaufwendungen für KdU unterteilt in NKM, NBK, HK (Entwicklung über Zeitreihe) Ø NKM / NBK / HK je Wohnung unterteilt nach Wohnungsgrößenklassen Anzahl der Bedarfsgemeinschaften (Entwicklung über Zeitreihe) Anteil unangemessen wohnender BG (SGB II und XII) Anteil der ermittelten Angebotsmieten unterhalb der aktuell gültigen Angemessenheitsgrenzen Leerstandsquote im Betrachtungsraums (Entwicklung über Zeitreihe Kostensenkungsverfahren / Gerichtsverfahren     durchgeführte Kostensenkungsverfahren je Monat / Jahr Erfolgsquote Kostensenkungsverfahren eingegangene Klagen je Monat / Jahr Erfolgsquote Klageverfahren Einzelfallprüfungen / Stichprobenhafte Prüfungen    Anzahl Einzelfallprüfungen Anteil mit aufgedecktem Einsparpotenzial Ø realisiertes Einsparpotenzial je Prüfung Abbildung 8: Mindeststandards für die Steuerung der kommunalen Leistungen SGB II und XII Die Auswertbarkeit von relevanten Kennzahlen z.B. von Widersprüchen und Klagen beim Jobcenter Bochum ist gegeben. Dies wurde im Rahmen der Prüfung mit dem Jobcenter und dem Sozialamt diskutiert und geklärt. - 18 - 6.3 Empfehlung Die Sozialverwaltung hat auf Grundlage der oben beschriebenen Mindestanforderungen ein auf Excel basierendes Berichtsset erarbeitet. Das Berichtsset hat folgendes Aussehen: Abbildung 9: Entwurf für ein Berichtsset zu den Kosten der Unterkunft - 19 - Das Berichtsset unterscheidet in Angaben zu den Finanzen, zu Fallentwicklungen, zur Angemessenheit der Kosten der Unterkunft bzw. zur Verfügbarkeit von angemessenem Wohnraum sowie zu Widersprüchen und Klagen. Aus Sicht von Rödl & Partner ist dieses Berichtsinstrument im Vergleich zum praktizierten Status Quo eine deutliche Verbesserung und empfiehlt sich deshalb für eine Implementierung und Anwendung. Wir möchten uns bei allen Prüfungsbeteiligten für die stets kooperative und konstruktive Zusammenarbeit bedanken und wünschen viel Erfolg bei der Umsetzung der Prüfungsfeststellungen. Köln, im August 2014 Christian Griesbach Diplom-Volkswirt Associate Partner - 20 -