Beschlussvorlage (Anl. 5 - Gutachten Prof. Bätge)

Prof. Dr. Frank Bätge 1 Welche weiteren Ausschüsse des Rates können durch Hauptsatzungsregelung von der Gewährung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung an die jeweiligen Vorsitzenden ausgenommen werden? 1. Einleitung § 46 Satz 1 Nr. 2 GO NRW normiert, dass Vorsitzende von Ausschüssen des Rates mit Ausnahme des Wahlprüfungsausschusses neben den Entschädigungen, die den Ratsmitgliedern nach § 45 GO NRW zustehen (insbesondere Verdienstausfall, Aufwandsentschädigung, Sitzungsgeld etc.), eine (zusätzliche) angemessene Aufwandsentschädigung erhalten, die vom für Inneres zuständigen Ministerium durch Rechtsverordnung festgesetzt wird. Das für Inneres zuständige Ministerium hat in der hierfür maßgeblichen Rechtsverordnung des § 3 Abs. 1 Nr. 6 Entschädigungsverordnung NRW die Höhe dieser zusätzlichen Aufwandsentschädigung auf den 1-fachen Satz des Betrages der Aufwandsentschädigung für Ratsmitglieder in Gemeinden gleicher Größe nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe a Entschädigungsverordnung NRW festgesetzt. Der Gesetzgeber hat in § 46 Satz 2 GO NRW geregelt, dass in der Hauptsatzung neben dem Wahlprüfungsausschuss weitere Ausschüsse von der Regelung des § 46 Satz 1 Nr. 2 GO NRW ausgenommen werden können. Für diesen Fall würden also die Vorsitzenden dieser Ausschüsse ebenso wie der bereits gesetzlich ausgeschlossene Wahlprüfungsausschussvorsitzende keine zusätzliche Aufwandsentschädigung erhalten. Ein entsprechendes Regelungskonstrukt findet sich für die Vorsitzenden von Ausschüssen des Kreises in § 31 KrO NRW in Verbindung mit §§ 3 Abs. 1 Nr. 6; 1 Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe a Entschädigungsverordnung NRW. Für die Ausschussvorsitzenden der Landschaftsverbandsversammlung und der Verbandsversammlung des Regionalverbandes Ruhr finden sich ebenfalls entsprechende Normierungen 2, wobei dort – mangels eines Wahlprüfungsausschusses – grundsätzlich für alle Ausschussvorsitzenden die zusätzliche Aufwandsentschädigung vorgesehen ist. Durch Satzung können aber auch beim Landschaftsverband bzw. beim Regionalverband Ruhr Ausschüsse von der Regelung über die zusätzliche Aufwandsentschädigung für Ausschussvorsitzende ausgenommen werden. In allen Fällen stellt sich die Rechtsfrage, ob die jeweilige kommunale Vertretung in ihrer Entscheidung, inwieweit sie (weitere) Ausschüsse durch (Haupt)Satzungsregelung von der gesetzlichen Regelung über die zusätzliche Aufwandsentschädigung für Ausschussvorsitze ausnimmt, frei ist und ggf. welche einschränkenden Maßgaben sie hierbei zu beachten sind. Exemplarisch soll diese Frage anhand der für die Räte geltenden Rechtslage in der Gemeindeordnung NRW untersucht werden; auf etwaige Besonderheiten für die anderen kommunalen Vertretungen würde ggf. entsprechend hingewiesen. 1 Der Verfasser lehrt öffentliches Recht an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung NRW, Abt. Köln; www.kommunalrecht-nrw.de 2 § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 Landschaftsverbandsordnung, § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 Gesetz über den Regionalverband Ruhr in Verbindung mit §§ 3 Abs. 3 Nr. 5; 1 Abs. 2 Nr. 4 Buchstabe a und Nr. 5 Buchstabe a Entschädigungsverordnung NRW. 1 2. Gang der Untersuchung Die Untersuchung dieser Frage orientiert an den rechtswissenschaftlichen Auslegungsmethoden des Wortlautes, des systematischen Zusammenhanges, des Normzweckes und der Entstehungsgeschichte (Gliederungsziffern 2.1 bis 2.3). Anschließend wird sich der Frage zugewandt, welche konkreten Entscheidungsspielräume die gesetzlichen Rahmenbedingungen für satzungsrechtliche Ausnahmen belassen und welche Kriterien hierbei zu beachten sind (Gliederungsziffer 3). 2.1 Auslegung nach dem Wortlaut Bei der Wortlautauslegung ist der Sinngehalt der vom Gesetzgeber verwandten Begriffe auf Grundlage des gewöhnlichen Sprachgebrauchs zu ermitteln. 3 Von unmittelbarer Relevanz für die Wortlautauslegung von Ausnahmeregelungen durch Hauptsatzung ist zunächst die Vorschrift des § 46 Satz 2 GO NRW. Die Norm schreibt für die Ebene der Gemeinde in formeller Hinsicht verbindlich vor, dass eine Ausnahme („ausgenommen“) von der grundsätzlichen zusätzlichen Aufwandsentschädigung des § 46 Satz 1 Nr. 2 GO NRW nur in der Hauptsatzung erfolgen kann. In materieller Hinsicht ist den für die Änderung der Hauptsatzung zuständigen Räten (§ 41 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe f i.V.m. § 7 Abs. 3 Satz 3 GO NRW) ein Ermessen eingeräumt. Dies wird deutlich durch die Verwendung des Verbes „können“. Die Formulierung „können“ fungiert als Schlüsselwort für die Einräumung eines Ermessens. 4 Das Ermessen ist auch beim Satzungserlass vom gerichtlich nicht überprüfbaren Beurteilungsspielraum zu unterscheiden. Während die Gemeinde beim Beurteilungsspielraum in ihrer Entscheidung innerhalb des Rahmens („Spielraum“) frei ist, ist die ordnungsgemäße Ermessensausübung gerichtlich auf Ermessensfehler überprüfbar (§ 114 VwGO). Der Rat handelt beim Erlass von Satzungen nicht als Parlament, sondern als Organ der Selbstverwaltungskörperschaft. 5 Die Rechtsetzungstätigkeit durch Satzungserlass ist damit der Exekutive zuzuordnen und Normsetzung durch die vollziehende Gewalt. 6 Auch wenn die Einräumung von Ermessen dem Rat Entscheidungs- und Gestaltungsspielräume eröffnet, so ist er deshalb in der Ausübung seines Ermessens nicht vollständig frei. Bei der Ermessensausübung ist entsprechend dem Zweck der Ermächtigung zu handeln und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens sind einzuhalten. Ein freies oder beliebiges Ermessen existiert somit nicht, sondern das Gesetz kennt nur das pflichtgemäße Ermessen. Danach muss der Rat insbesondere den Zweck der Ermächtigung im Auge behalten; er darf nur entsprechend diesem Zweck handeln. Verfolgt er mit seiner Maßnahme andere Ziele, die nicht vom Zweck des Gesetzes erfasst sind, so ist sein Handeln rechtswidrig; es läge ein Ermessensfehlgebrauch vor. 7 Es ist deshalb erforderlich, den Normzweck der Regelungen des § 46 Satz 2 i.Vm. Satz 1 Nr. 2 GO NRW zu ermitteln und die Ermessensausübung daran zu orientieren (siehe hierzu unter 2.3). 3 Einmahl, Juristische Methodik, 3. Auflage 2012, S. 23. Vgl. z.B. Hildebrandt in Hofmann/Gerke/Hildebrandt, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Auflage 2016, Rdnr. 393; Einmahl, Juristische Methodik, a.a.O, S. 33. 5 BVerfG, Beschluss vom 21.06.1988 – 2 BvR 975/83 -, NVwZ 1989, 46; Sommer in Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 2. Auflage 2013, § 7 GO Erl. 2. 6 BVerfG, Beschluss vom 22.11.1983 – 2 BvL 25/81 -, NVwZ 1984, 430. 7 Vgl. z.B. Hildebrandt in Hofmann/Gerke/Hildebrandt, a.a.O, Rdnr. 399 m.w.N. 4 2 Die Ermessensausübung kann nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts intendiert sein, wenn sich aus dem Gesetz oder dem gesetzlichen Kontext entnehmen lässt, wie das Ergebnis der Ermessensausübung im Regelfall ausfallen muss. Im vorliegenden Fall gibt bei isolierter Betrachtung der Wortlaut des § 46 Satz 2 GO NRW hierzu zunächst keine inhaltlichen Vorgaben hinsichtlich der weiteren durch Hauptsatzung ausschließbaren Ausschüssen. Es wird allerdings durch die Verwendung der Begriffe „können weitere Ausschüsse…ausgenommen werden“ deutlich, dass der Gesetzgeber den satzungsrechtlichen Ausschluss als Ausnahmeregelung („ausgenommen“) ansieht. Der Wortlaut deutet also darauf hin, dass das Satzungsermessen vom Gesetzgeber dergestalt gelenkt („intendiert“) ist, dass der Ausschluss weiterer Ausschussvorsitzender von der grundsätzlich zu gewährenden zusätzlichen Aufwandsentschädigung nur in atypischen Fallgestaltungen in Betracht kommt. Der Wortlautauslegung kommt allerdings keine Ausschließlichkeit zu; vielmehr sind die anderen Auslegungskriterien parallel zu prüfen. 2.2 Auslegung nach der Systematik des Gesetzes Bei der Ermittlung des für die pflichtgemäße Ermessensausübung maßgeblichen Gesetzeszweckes ist auch der systematische Zusammenhang der Norm zu bedenken. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die gesetzlichen Regelungen in einem inhaltlichen Gesamtzusammenhang stehen und nicht isoliert voneinander betrachtet werden können. 8 Dies gilt insbesondere dann, wenn sich innerhalb einer Einzelregelung einzelne aufeinander bezogene Unterregelungen wiederfinden. Wie bereits bei der Wortlautauslegung angedeutet spiegeln die gesetzlichen Formulierungen des § 46 Satz 1 Nr. 2 GO NRW einerseits (Vorsitzende von Ausschüssen des Rates mit Ausnahme des Wahlprüfungsausschusses erhalten eine zusätzliche Aufwandsentschädigung) und Satz 2 der gleichen Norm andererseits („In der Hauptsatzung können weitere Ausschüsse … ausgenommen werden“) ein Regel- Ausnahmeverhältnis wider. Danach sind grundsätzlich alle Ausschüsse bis auf den Wahlprüfungsausschuss in die Gewährung der zusätzlichen Aufwandsentschädigung bereits vom Gesetzgeber einbezogen. Weitere Ausnahmen sind durch Hauptsatzung zwar rechtlich möglich, aber dies nur unter pflichtgemäßer Ermessensausübung, bei der der rechtfertigungsbedürftige Ausnahmecharakter eines weiteren Ausschlusses bereits vom Wortlaut und der Gesetzessystematik zu berücksichtigen ist. Die Kontextanalyse zeigt sogar, dass der Ausschluss weiterer Ausschüsse vom Gesetzgeber als zweifach gestaffelte Ausnahmeregelung vom Regelfall der grundsätzlichen Gewährung der zusätzlichen Aufwandsentschädigung an Ausschussvorsitzende zu verstehen ist. Der Gesetzgeber statuiert in § 46 Satz 1 Nr. 2 GO NRW den Grundsatz, dass „Vorsitzende von Ausschüssen des Rates…“ eine zusätzliche Aufwandsentschädigung erhalten. Von diesem Regelfall lässt der Gesetzgeber unter ausdrücklicher Verwendung des Begriffs „Ausnahme“ eine Ausnahme zu in Gestalt des Wahlprüfungsausschusses. Der satzungsrechtliche Ausschluss „weiterer Ausschüsse“ stellt sich demnach als eine weitere – gewissermaßen doppelte - Ausnahmeregelung. Vor dem rechtsmethodischen Hintergrund, dass Ausnahmeregelungen grundsätzlich eng auszulegen sind 9, sprechen Wortlaut und Systematik der Norm für ein restriktives Verständnis der hauptsatzungsrechtlichen Befugnis zum Ausschluss weiterer Ausschüsse von der Gewährung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung an ihre Vorsitzenden. 8 Vgl. etwa Einmahl, Juristische Methodik, a.a.O., S. 25. Vgl. zum Grundsatz der restriktiven Auslegung von Ausnahmevorschriften etwa VG Münster, Urteil vom 06.03.2009 – 1 K 2121/08, juris, Rn. 28; Bätge, Kommunalrecht NRW, 4. Auflage 2016, Rdnr. 143. 9 3 2.3 Normzweck und Entstehungsgeschichte Wie bereits dargestellt hat der hauptsatzungsgebende Rat bei seiner pflichtgemäßen Ermessensausübung entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung zu handeln und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Der Normzweck der Gewährung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung für Vorsitzende von Ausschüssen mit Ausnahme des Wahlprüfungsausschusses in Kombination mit der eingeräumten Ermöglichung des Ausschluss weiterer Ausschüsse kann aus den Materialien des Gesetzgebungsverfahrens ermittelt werden. Da das Gesetzgebungsverfahren gerade erst im Herbst 2016 in der laufenden Wahlperiode abgeschlossen worden ist, kann zudem davon ausgegangen werden, dass die Erkenntnisse aus der gesetzlichen Entstehungsgeschichte nicht nur den Willen des historischen Gesetzgebers, sondern auch den des aktuellen Gesetzgebers widerspiegeln. Der Landtag verfolgt das Ziel einer Verbesserung der Rahmenbedingungen für das kommunale Ehrenamt schon länger. In seiner Sitzung am 11. Juli 2013 hatte er deshalb beschlossen, innerhalb des Ausschusses für Kommunalpolitik eine Arbeitsgruppe zur Verbesserung der Rahmenbedingungen des kommunalen Ehrenamtes einzurichten. Diese als „Ehrenamtskommission“ bezeichnete Arbeitsgruppe hat ihre Arbeitsergebnisse in Handlungsempfehlungen zusammengefasst, die am 16. Juni 2015 von ihr beschlossen und am 28. August 2015 in einem Bericht dem Ausschuss für Kommunalpolitik vorgestellt wurden. 10 Gesetzgeberischer Bedarf wurde danach vor allem bei der Verbesserung der unmittelbaren Rahmenbedingungen für kommunale Mandatsträger gesehen. Die Ehrenamtskommission sprach insbesondere folgende Empfehlung aus: „Für die Ausschussvorsitzenden in den Räten, Kreistagen und Landschaftsverbandsversammlungen soll eine zusätzliche einfache Aufwandsentschädigung eingeführt werden“. 11 Zur Begründung wurde angeführt, dass die Komplexität und der Umfang bei den von den ehrenamtlichen Mandatsträgern und Mandatsträgerinnen zu bewältigenden Aufgaben im Vergleich zu früheren Zeiten deutlich zugenommen habe. Dies gelte insbesondere für Ausschussvorsitzende. Der Landtag hat daraufhin am 1. Oktober 2015 den Beschluss gefasst, die von der „Ehrenamtskommission“ in ihrem Abschlussbericht empfohlenen Gesetzesänderungen zur Verbesserung der Rahmenbedingungen kommunaler Mandatsträger zügig auf den Weg zu bringen. In der Begründung des Entwurfes des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung vom 1. Juli 2016 wurde ausdrücklich auf den Beschluss der Ehrenamtskommission und den Landtagsbeschluss vom 1. Oktober 2015 Bezug genommen und der Gesetzentwurf sogar als Umsetzung dieses Beschlusses angesehen. 12 In der konkreten Begründung zu der Einführung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung für Ausschussvorsitzende 13 wird angeführt, dass mit Blick auf den erheblichen zeitlichen Aufwand, der für die Vorbereitung und Leitung der Sitzungen geleistet werden müsse, die Arbeitsgruppe „Rahmenbedingungen für das kommunale Ehrenamt weiter verbessern“ es für sachgerecht und geboten halte, auch Vorsitzenden von Ratsausschüssen eine zusätzliche 10 Vgl. hierzu die Ausführungen im Entwurf des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung, LTDrs. 16/12363, S. 1-2 und im Antrag der Fraktionen der SPD, CDU, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP, Rahmenbedingungen für das kommunale Ehrenamt weiter verbessern, LT-Drs. 16/9791. 11 Bericht der Ehrenamtskommission zum Ergebnis der Beratungen der Arbeitsgruppe des Ausschusses für Kommunalpolitik „Rahmenbedingungen für das kommunale Ehrenamt weiter verbessern“ vom 26.08.2015, S. 25. 12 Vgl. hierzu die Ausführungen im Entwurf des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung, LTDrs. 16/12363, S. 1-2. 13 Entwurf des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung, LT-Drs. 16/12363, S. 59. 4 Aufwandsentschädigung zu gewähren. Allerdings sei die Anzahl der Sitzungen der verschiedenen Ausschüsse in einer Wahlperiode und damit einhergehend die zeitliche Belastung der Ausschussvorsitzenden unterschiedlich. Deshalb würden Vorsitzende von Wahlprüfungsausschüssen keine zusätzliche Aufwandsentschädigung erhalten. Keine zusätzliche Aufwandsentschädigung erhalten auch Hauptverwaltungsbeamte, die den Vorsitz in einem Ausschuss führen, denn § 46 GO NRW knüpfe an § 45 GO NRW an, der ausschließlich die Entschädigung der ehrenamtlichen Ratsmitglieder regele. Dies gelte etwa für den Vorsitz im Hauptausschuss nach § 57 Abs. 3 Satz 1 GO NRW und den Vorsitz im Wahlausschuss nach § 2 Abs. 3 Satz 1 KWahlG NRW. Durch § 46 Satz 2 GO NRW werde es den Gemeinden zudem freigestellt, in der Hauptsatzung weitere Ausschüsse von der Gewährung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung auszunehmen. In der Begründung zu der entsprechenden Regelung des § 16 Landschaftsverbandsordnung NRW wurde unter Art. 3 Nummer 7 14 für den Ausschluss einzelner Ausschüsse festgehalten: „Durch Satzung können hiervon einzelne Ausschüsse ausgenommen werden, sofern mit Blick auf eine nur geringe zeitliche Belastung der Ausschussvorsitzenden die Gewährung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung nicht geboten erscheint.“ Ausdrücklich wird hierzu auf die „Ausführung zu Artikel Nummer 5“, also auf die für die Ausschussvorsitzenden auf Gemeindeebene geltende Passage verwiesen, so dass sowohl bei den Landschaftsverbänden wie auch bei Gemeinden von einer analogen Zweckrichtung der Normen auszugehen ist. Die unterschiedliche Formulierung, dass bei den Gemeinden „weitere“ Ausschüsse von der zusätzlichen Aufwandsentschädigung ausgeschlossen sind, während für die Landschaftsverbände und beim Regionalverband Ruhr das Adjektiv „weitere“ fehlt, ist ausschließlich damit zu erklären, dass es bei letzteren keinen Ausschuss gibt, der wie bei den Gemeinden (Wahlprüfungsausschuss) bereits gesetzlich ausgeschlossen ist. Der Gesetzgeber hat den bei Gemeinden und Kreisen nach § 40 Abs. 1 KWahlG NRW als einzelnen Pflichtausschuss einzurichtenden Wahlprüfungsausschuss im Hinblick auf seine (vergleichsweise geringe) „Anzahl von Sitzungen“ und damit einhergehend (vergleichsweise geringen) „zeitliche Belastung [des] Ausschussvorsitzenden“ ausdrücklich ausgeschlossen. 15 Aufgrund des Normzweckes hat er hingegen davon Abstand genommen, eine ganze Gruppe von Ausschüssen gesetzlich auszuschließen (z.B. „Pflichtausschüsse“ oder „freiwillige Ausschüsse“), sondern hat aufgrund seiner besonderer Umstände (geringe Sitzungshäufigkeit nur ein- bis zweimal in der Wahlperiode) mit dem Wahlprüfungsausschuss nur einen besonderen einzelnen Ausschuss gesetzlich ausgenommen. Der durch Hauptsatzung ermöglichte Ausschluss „weitere[r]“ Ausschüsse deutet damit darauf hin, dass es sich auch hierbei um einzelne Ausschüsse handeln muss, da dem Adjektiv „weitere“ sprachlich die Bedeutung eines Fortsetzungszusammenhanges innewohnt 16 und die Ausnahmeregelung in § 46 Satz 2 GO NRW mit dem Begriff „weitere“ an die gesetzliche Ausnahme des einzelnen Wahlprüfungsausschusses in § 46 Satz 1 Nr. 2 GO NRW unmittelbar anknüpft. Wie beschrieben konnte der Gesetzgeber für die Landschaftsverbände hingegen den Begriff „weitere“ – mangels gesetzlichen Ausschlusses eines einzelnen Ausschusses - nicht verwenden und musste deshalb die Ausschlussbeschränkung ausdrücklich auf „einzelne“ Ausschüsse präzisieren. Hinsichtlich der rechtlichen Voraussetzungen für weitere (bei Gemeinden und Kreisen) bzw. erstmalige (bei den Landschaftsverbänden und dem Regionalverband Ruhr) Ausschlüsse durch Satzung legt die Gesetzesbegründung aufgrund der gleichen Zweckrichtung und der 14 Entwurf des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung, LT-Drs. 16/12363, S. 67. Entwurf des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung, LT-Drs. 16/12363, S. 59. 16 Vgl. Bedeutungsübersicht in Duden, Wörterbuch (http://www.duden.de/rechtschreibung/weitere; abgerufen am 17.02.2017) „sich als Fortsetzung ergebend“. 15 5 aufeinander bezogenen Verweisung ein identisches Verständnis nahe. Der Normzweck, der in der gesetzlichen Entstehungsgeschichte deutlich wird, bestärkt daher die Auslegung nach dem Wortlaut und dem systematischen Gesetzeszusammenhang. Nach diesem Verständnis ist die Regelung des § 46 Satz 1 Nr. 2 GO NRW als Grundsatznorm und Regelfall zu verstehen. Sie dient dazu, den erheblichen zeitlichen Aufwand, der für die Vorbereitung und Leitung der Ausschusssitzungen geleistet werden muss, mit einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung zu versehen, um die Rahmenbedingungen für die besondere ehrenamtliche Funktion eines Ausschussvorsitzenden zu verbessern. Nur ausnahmsweise kann der Rat im Rahmen pflichtgemäßer Ermessenausübung nach § 46 Satz 2 GO NRW durch Hauptsatzung hiervon weitere Ausschüsse ausnehmen, sofern mit Blick auf eine nur geringe zeitliche Belastung der Ausschussvorsitzenden die Gewährung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung nicht geboten erscheint. Eine solche Rechtfertigung für eine satzungsrechtliche Ausnahmeregelung kann nach dem Normzweck insbesondere dann vorliegen, wenn der auszunehmende Ausschuss mit Blick auf seine geringe Tagungshäufigkeit und der damit verbundenen zeitlich nur geringen Belastung des Ausschussvorsitzenden dem gesetzlich ausgeschlossenen Wahlprüfungsausschuss vergleichbar ist. Das Auslegungsergebnis schließt eine Rechtfertigung aber auch in solchen Fällen nicht aus, in denen der auszunehmende Ausschuss zwar häufiger tagt als der Wahlprüfungsausschuss, aber im Vergleich zu den übrigen Ausschüssen immer noch eine geringere Sitzungshäufigkeit mit sich bringt und die Anzahl der Sitzungen auf eine nur geringe zeitliche Belastung der Ausschussvorsitzenden schließen lässt, die die Gewährung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung nicht geboten erscheinen lässt. Es ist dabei nicht zwingend erforderlich, dass der auszunehmende Ausschuss eine gleich geringe Sitzungshäufigkeit wie der Wahlprüfungsausschuss hat. Wenn dies der Gesetzgeber gefordert hätte, dann hätte er einen solchen Ausschuss vergleichbar dem Wahlprüfungsausschuss selbst ausschließen bzw. diese Anforderung im Rahmen des § 46 Satz 2 GO NRW normieren sollen. 3. Zwischenergebnis und Entscheidungskriterien Ermessensausübung nach § 46 Satz 2 GO NRW Die Auslegung nach Wortlaut, systematischen Entstehungsgeschichte und Normzweck hat ergeben, dass - - - für eine Zusammenhang, pflichtgemäße gesetzlicher die grundsätzliche Einräumung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung für Vorsitzende von Ratsausschüssen mit Ausnahme des Wahlprüfungsausschusses der gesetzliche Regelfall ist, Hauptverwaltungsbeamte, die den Vorsitz in einem Ausschuss führen, keine zusätzliche Aufwandsentschädigung erhalten können, die Einräumung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung nach der gesetzgeberischen Intention sich im Übrigen auf alle Ausschüsse bezieht, die der Rat gebildet hat und bei denen ein Ratsmitglied Ausschussvorsitzender ist, die Herausnahme weiterer Ausschüsse in der Hauptsatzung nur im Rahmen pflichtgemäßer Ermessensausübung möglich ist, bei der pflichtgemäßen Ermessensausübung der Ausnahmecharakter der Herausnahme weiterer Ausschüsse zu berücksichtigen ist. eine Rechtfertigung für eine satzungsrechtliche Ausnahmeregelung dann vorliegen kann, wenn der auszunehmende Ausschuss mit Blick auf seine geringe 6 - Tagungshäufigkeit und der damit verbundenen zeitlich nur geringen Belastung des Ausschussvorsitzenden dem bereits gesetzlich ausgeschlossenen Wahlprüfungsausschuss entspricht, eine Rechtfertigung auch dann vorliegen kann, wenn der auszunehmende Ausschuss zwar häufiger tagt als der Wahlprüfungsausschuss, aber im Vergleich zu den übrigen Ausschüssen immer noch eine geringere Sitzungshäufigkeit mit sich bringt und die Anzahl der Sitzungen auf eine nur geringe zeitliche Belastung der Ausschussvorsitzenden schließen lässt, die die Gewährung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung nicht geboten erscheinen lässt. Legt man dieses Normverständnis bei der Ausübung pflichtgemäßen Ermessens zugrunde, so ist zunächst auf die übliche Sitzungsfrequenz des bereits vom Gesetzgeber ausgeschlossenen Wahlprüfungsausschusses abzustellen. Dieser hat als gesetzlicher Pflichtausschuss nach § 40 Abs. 1 KWahlG NRW die Aufgabe, nach den Kommunalwahlen (Rats-, Bürgermeister- und ggf. Bezirksvertretungswahlen) und der Integrationswahl unverzüglich über die Einsprüche sowie über die Gültigkeit der einzelnen Wahlen zu beschließen. Geht man vom Regelfall der verbundenen Kommunalwahlen aus, so folgt daraus, dass der Wahlprüfungsausschuss im Regelfall nur ein- oder zweimal in der Wahlperiode tagt. Bei Ausschüssen mit einer ähnlich geringen Sitzungsdichte, die insbesondere nicht einmal jährlich tagen, wäre es deshalb nicht ermessensfehlerhaft, von einer im Vergleich zu anderen Ausschüssen geringen Belastung des Ausschussvorsitzenden auszugehen, die die Gewährung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung nicht als geboten erscheinen lässt. Da die Kommunen mit Ausnahme der Pflichtausschüsse frei darin sind, ob und welche Ausschüsse sie bilden, kann nicht generell bestimmt werden, ob auch andere Ausschüsse eine ähnlich geringe Tagungshäufigkeit aufweisen. Hierbei kann auf Erfahrungswerte der laufenden Wahlperiode zurückgegriffen werden. Maßgeblich für den Ausschluss weiterer Ausschüsse ist die örtlich zu klärende Fragen, ob der auszunehmende Ausschuss im Vergleich zu den übrigen Ausschüssen immer noch eine geringere Sitzungshäufigkeit mit sich bringt und die Anzahl der Sitzungen auf eine nur geringe zeitliche Belastung der Ausschussvorsitzenden schließen lässt, die die Gewährung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung nicht geboten erscheinen lässt. Hierbei kann auf den gesetzlich bzw. durch Ortsrecht (Hauptsatzung bzw. Zuständigkeitsordnung) festgelegten Aufgabenkatalog sowie auf den laufenden und die vergangenen Sitzungspläne des Ausschusses abgestellt werden. Pauschale Aussagen über den Ausschluss bestimmter Ausschüsse über die bereits gesetzlich herausgenommenen Ausschüsse (Wahlprüfungsausschuss, Wahlausschuss, Hauptausschuss und etwaige weitere Ausschüsse, bei denen der Hauptverwaltungsbeamte Vorsitzender ist) können hierzu nicht ohne die örtlichen Gegebenheiten der Ausschusspraxis (Aufgabenkatalog und Sitzungsfrequenz) gemacht werden. So kann es beispielsweise sein, dass der Rechnungsprüfungsausschuss in der einen Gemeinde im Wesentlichen für die Pflichtaufgaben nach § 103 Abs. 1 GO NRW eingesetzt wird; in anderen Gemeinden der Rat zusätzliche weitere Aufgaben im Sinne des § 103 Abs. 3 GO NRW auf ihn übertragen hat und in der weiteren Gemeinde der Kreis Aufgabengebiete der örtlichen Rechnungsprüfung nach § 102 Abs. 2 GO NRW übernommen hat. Je nach örtlicher Fallkonstellation wird sich auch unter Berücksichtigung der Größe und des Status der Gemeinde (vgl. auch § 4 GO NRW) eine unterschiedliche Aufgabendichte und Sitzungsfrequenz eines solches Ausschusses ergeben. Ausgehend von den für die Gemeinde maßgeblichen gesetzlichen und ortsrechtlichen Verhältnissen ist daher eine individuelle Prüfung des herauszunehmenden Ausschusses erforderlich. 7 Aufgrund des dargestellten gesetzlichen Regel - Ausnahmeverhältnisses, welches auch dem gesetzgeberischen Normzweck entspricht, wären allerdings Regelungen in der Hauptsatzung ermessensfehlerhaft, die den Ausschluss von Ausschüssen zum Regelfall deklarieren oder gar pauschal alle Ausschüsse von der Gewährung der Aufwandsentschädigung ausnehmen würden. Ein solches Vorgehen würde dem Zweck der Regelungen der § 46 Satz 2 und Satz 1 Nr. 2 GO NRW widersprechen und die gesetzlichen Grenzen der pflichtgemäßen Ermessensausübung verlassen. Der Rat darf nur entsprechend dem Zweck der Ermächtigung handeln und nicht andere Ziele verfolgen, die nicht vom Zweck des Gesetzes erfasst sind. Macht er dies trotzdem, so ist sein Handeln rechtswidrig; es läge ein Ermessensfehlgebrauch vor. Deshalb wäre es zum Beispiel ermessensfehlerhaft und rechtswidrig, wenn der Rat aus haushaltswirtschaftlichen Gründen auch solche Ausschüsse von der zusätzlichen Aufwandsentschädigung ausnehmen würde, die aufgrund ihrer Sitzungshäufigkeit nicht auf eine nur geringe zeitliche Belastung der Ausschussvorsitzenden schließen lassen, so dass die Gewährung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung geboten erscheint. Normzweck der Änderungen des § 46 GO NRW ist gerade keine Haushaltsersparnis, sondern umgekehrt eine finanzielle Verbesserung der Rahmenbedingungen für solche Ratsmitglieder, die die besonderen Belastungen der Funktion eines Ausschussvorsitzenden zu tragen haben. Der erhebliche zeitliche Aufwand, der für die Vorbereitung und Leitung der Ausschusssitzungen geleistet werden muss, soll mit einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung honoriert werden, um die Rahmenbedingungen für diese besondere ehrenamtliche Funktion eines Ausschussvorsitzenden zu verbessern. Dieser gesetzliche Normzweck darf auf örtlicher Ebene nicht negiert, ausgehöhlt oder in das Gegenteil verkehrt werden, in dem das gesetzliche Regel-, Ausnahmeverhältnis außer Kraft gesetzt würde. 8 4. Ergebnis und Zusammenfassung Die Auslegung nach Wortlaut, systematischen Entstehungsgeschichte und Normzweck hat ergeben, dass - - Zusammenhang, gesetzlicher die grundsätzliche Einräumung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung für Vorsitzende von Ratsausschüssen mit Ausnahme des Wahlprüfungsausschusses der gesetzliche Regelfall und bei der pflichtgemäßen Ermessensausübung der Ausnahmecharakter der Herausnahme weiterer Ausschüsse zu berücksichtigen ist. eine Rechtfertigung für eine satzungsrechtliche Ausnahmeregelung dann vorliegen kann, wenn der auszunehmende einzelne Ausschuss o mit Blick auf seine geringe Tagungshäufigkeit und der damit verbundenen zeitlich nur geringen Belastung des Ausschussvorsitzenden dem bereits gesetzlich ausgeschlossenen Wahlprüfungsausschuss entspricht oder o zwar häufiger tagt als der Wahlprüfungsausschuss, aber im Vergleich zu den übrigen Ausschüssen immer noch eine geringere Sitzungshäufigkeit mit sich bringt und die Anzahl der Sitzungen auf eine nur geringe zeitliche Belastung der Ausschussvorsitzenden schließen lässt, die die Gewährung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung nicht geboten erscheinen lässt. Bei der pflichtgemäßen Ermessensausübung über den Ausschluss weiterer Ausschüsse von der zusätzlichen Aufwandsentschädigung ihrer Vorsitzenden müssen im Einzelfall insbesondere folgende Kriterien Berücksichtigung finden: - - der gesetzlich bzw. durch Ortsrecht (Hauptsatzung bzw. Zuständigkeitsordnung) festgelegte Aufgabenkatalog sowie die Erfahrungen zur Sitzungshäufigkeit der Ausschüsse nach Maßgabe der laufenden und der vergangenen Sitzungspläne; aufgrund des gesetzlichen Regel – Ausnahmeverhältnisses von § 46 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 GO NRW wären Regelungen in der Hauptsatzung ermessensfehlerhaft, die den Ausschluss von Ausschüssen zum Regelfall deklarieren oder gar pauschal alle Ausschüsse von der Gewährung der Aufwandsentschädigung ausnehmen würden. 9