Mitteilungsvorlage (Anl. 3 - Bewertung des Kostenfolgegutachtens durch Landesregierung)

Ministerium für Schule und Weiterbildung des Landes Nordrhein-Westfalen Ministerium für Schule und Weiterbildung NRW, 40190 Düsseldorf So. September 2013 Seite 1 von 18 An den Vorsitzenden des Ausschusses für Kommunalpolitik im nord rhein-westfälischen Landtag Herrn Christian Dahm MdL Platz des Landtages 1 40221 Düsseldort LANDTAG NORDRHEiN-\NESTFAlEN 16. WAHLPERiODE V Fil 16/10 0 Aktenzeichen: 221-2.02.02.02 - 114929/13 bei Antwort bitte angeben Auskunft erteilt: Frau Rausch Telefon 0211 5867-3240 Telefax 0211 5867-3668 esther.rausch@msw.nrw.de Kommunale Folgekosten der schulischen Inklusion in NordrheinWestfalen Antrag der Fraktion der FDP vom 16.07.2013 für die Sitzung am 13.09.2013 Sehr geehrter Herr Vorsitzender, -'!.lfc.,- · r (lJafl...., mit Schreiben vom 16.07.2013 hat Herr Abgeordneter Kai Abruszat für die Ausschusssitzung am 13.09.2013 im Namen der FDPLandtagsfraktion um eine schriftlichen Stellungnahme zu dem am 15.07.2013 von den kommunalen Spitzenverbänden vorgestellten Gutachten "Mögliche kommunale Folgekosten der Umsetzung der Inklusion im Schulbereich in Nordrhein-Westfalen am Beispiel der Stadt Essen und des Kreises Borken" gebeten. Den Bericht der Landesregierung übersende ich hiermit in 60facher Ausfertigung mit der Bitte, ihn den Mitgliedern des Ausschusses zur Verfügung zu stellen. Mit freundlichen Grüßen Anschrift: Völklinger Straße 49 40221 Düsseldorf l,) Telefon 0211 5867-40 Telefax 0211 5867-3220 poststelle@msw.nrw.de www.schulministerium.nrw.de Jtr Sylvia Iföhrmann Öffentliche Verkehrsmittel: Anlage: 60 Exemplare des Berichts 60 Exemplare meines Schreibens an den Vorsitzenden des Ausschusses für Schule und Weiterbildung S-Bahnen S 8, S 11, S 28 (Völklinger Straße) Rheinbahn Linien 704, 709 (Georg-Schulhoff-Platz) Düsseldorf,. September 2013 Bericht der landesregierung zur Sitzung des Ausschusses für Kommunalpolitik am 13.09.2013 Antrag der Fraktion der FDP vom 16.07.2013 TOP 4 Erstes Gesetz zur Umsetzung der VN-Behindertenrechtskonvention in den Schulen (9. Schulrechtsänderungsgesetz) Gesetzentwurf der Landesregierung Drucksache 16/2432 in Verbindung mit Inklusion: Landesregierung muss (Rechts-)Unsicherheit beenden und endlich Gesetzentwurf vorlegen! Antrag der Fraktion der CDU Drucksache 16/1907 Entschließungsantrag der Fraktion der FDP Drucksache 16/1956 A. Antworten auf die Fragen 1. Wie bewertet die landesregierung das Gutachten der kommunalen Spitzenverbände insgesamt? Das Gutachten vermittelt keine grundlegenden neuen Erkenntnisse für künftige Entscheidungen der Landesregierung. Es liefert kein zutreffendes Bild kommunaler Folgekosten der Inklusion. Gegenstand des Gutachtens ist es, "die Konsequenzen des 9. Schulrechtsänderungsgesetzes für das auf kommunaler Ebene vorzuhaltende Bildungsangebot im Schulbereich zu untersuchen und die sich hieraus möglicherweise ergebende, zusätzliche finanzielle Belastung der Städte, Gemeinden und Kreise abzuschätzen." Es geht "nur (um) die Quantifizierung der zusätzlichen finanziellen Lasten" (Gutachten Seite 1). Der Gesetzentwurf der Landesregierung ist jedoch daran zu messen, ob das Land verpflichtet ist, den Gemeinden und Kreisen einen Belastungsausgleich nach § 1 Absatz 1 KonnexAG zu leisten. Eine Verpflichtung zum Belastungsausgleich bestünde nur, wenn das Gesetz die Ursache einer wesentlichen Belastung der Gemeinden und Kreise wäre. Seite 2 von 18 Das ist aber nicht der Fall, wie sich aus der Begründung zum Gesetzentwurt ergibt (l T -Drs. 16/2432, Seiten 4 ff.). Das Gutachten unterstellt aber einen solchen Kausalzusammenhang ("Konsequenzen des 9. Schulrechtsänderungsgesetzes"). Die im Gutachten genannten und angeblich erforderlichen kommunalen Investitionen bis 2019 sowie die behaupteten laufenden Kosten beruhen auf einer Inklusionsquote, die nach Einschätzung der Landesregierung bis dahin nicht erreicht werden kann (siehe hierzu auch B. c)). Zudem arbeitet das Gutachten mit Annahmen, Standards und Spekulationen, die weder ausdrücklich noch mittelbar auf den Gesetzentwurf zurückgeführt werden können. Dies gilt namentlich für die so genannte Reformvariante und für die Erweiterte Reformvariante bei der Klassenbildung. Die dort gesetzten Annahmen sind unrealistisch. Sie stehen nicht mit den Planungen der landesregierung in Einklang. Gleiches gilt für die Anforderungen, die das Gutachten an die Ausstattung von Schulgebäuden stellt. im Ergebnis wird der Eindruck erweckt, schulische Inklusion sei mit einem finanziellen Aufwand verbunden, den derzeit weder die Kommunen noch das land aufbringen könnten. 2. Welche Kostenfolgen wird die schulische Inklusion vor dem Hintergrund des vorliegenden Gutachtens auf kommunaler Ebene in Summe nach sich ziehen (bitte getrennt nach Investitionskosten und laufenden Kosten)? 3. Welche Kostenfolgen wird die schulische Inklusion vor dem Hintergrund des vorliegenden Gutachtens in den einzelnen Kommunen nach sich ziehen (bitte kommunalscharfe Angaben, getrennt nach Investitionskosten und Folgekosten)? Diese Fragen lassen sich vor dem Hintergrund des Gutachtens weder für die Kommunen insgesamt noch für einzelne Kommunen beantworten. Jedenfalls führt das 9. Schulrechtsänderungsgesetz nach dem derzeitigen Erkenntnisstand zu keinen solchen Kosten, die das Land den Kommunen erstatten muss: Es überträgt den Kommunen bei der Inklusion keine neue Aufgabe. In Nordrhein-Westfalen besteht eine langjährige, auch rechtlich verankerte Tradition Gemeinsamen Lernens von Schülerinnen und Schülern mit und ohne Behinderung. Außerdem garantieren die Zustimmungsvorbehalte - sowohl zur Einrichtung des Gemeinsamen Lernens als auch bei der Aufnahme von Schülerinnen und Schülern in jedem Einzelfall - seit jeher und unverändert, dass die Gemeinden und Kreise keine Leistungen erbringen müssen, die für sie mit einem unvertretbaren Aufwand verbunden sind. Seite 3 von 18 4. Welche Konsequenzen wird die Landesregierung aus dem vorliegenden Gutachten kommunalen Spitzenverbände ziehen? Nach Auffassung der Landesregierung gibt das vorgelegte Gutachten keinen Anlass zu Änderungen des Gesetzentwurfes. Im Übrigen weist die Landesregierung darauf hin, dass Artikel 4 ihres Gesetzentwurfs eine Evaluierung vorsieht. Diese soll sich auch darauf erstrecken, ob und gegebenenfalls welche finanziellen Auswirkungen für die Kommunen als Schulträger im Zusammenhang mit der Veränderung des regionalen Schulangebotsdurch das 9. Schulrechtsänderungsgesetz entstanden sind (siehe dazu die Gesetzesbegründung, LT-Drs. 16/2432, S. 63 f.). 5. Gesteht die Landesregierung die Konnexitätsrelevanz der schulischen Inklusion grundsätzlich ein Ua oder nein)? Nach Überzeugung der Landesregierung begründet das 9. Schulrechtsänderungsgesetz nach derzeitigem Erkenntnisstand keine Ausgleichs- . pflicht des Landes gegenüber den Gemeinden und Gemeindeverbänden im Sinne des KonnexAG. 6. Inwieweit stellt das vorliegende Gutachten einen weiteren Beleg für die Notwendigkeit dar, in Nordrhein-Westfalen eine grundlegende und detaillierte Ermittlung der kommunalen Finanzbedarfe durchzuführen? Das Gutachten stellt aus Sicht der Landesregierung keinen solchen Beleg dar. 7. Wie bewertet die Landesregierung die Folgekosten der schulischen Inklusion hinsichtlich notwendiger Anpassungen des kommunalen Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen? Die Landesregierung hat sich dazu in ihrem Gesetzentwurf wie folgt geäußert und hält daran fest: Sollte es durch die inklusive Beschufung zu wesentlichen Veränderungen bei den Lasten der Schulträger untereinander kommen, wäre zu prüfen, inwieweit diese im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs über das Gemeindefinanzierungsgesetz berücksichtigt werden können. Anhand der del7eit maßgeblichen Daten lässt sich jedoch keine Signifikanz von Schüferinnen und Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf auf die Entwicklung des Zuschussbedarfs feststellen. Allerdings kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich in den kommenden Jahren aufgrund der dann geltenden Datengrundlagen andere Erkenntnisse ergeben (L T-Drs. 16/2432; Seite 7). Seite 4 von 18 B. Gesamtbewertung des Gutachtens 1. Ziel und Aufbau des Gutachtens (Seiten 1 bis 3) a) Ziel des Gutachtens ist es, "die Konsequenzen des 9. Schulrechtsänderungsgesetzes für das auf kommunaler Ebene vorzuhaltende Bildungsangebot im Schulbereich zu untersuchen und die sich daraus möglicherweise ergebende, zusätzliche finanzielle Belastung der Städte, Gemeinden und Kreise abzuschätzen" (Seite 1). Weiter heißt es dort, die rechtliche Bewertung der neuen oder veränderten Schulträgeraufgaben und der hieraus resultierenden finanziellen Belastungen sei nicht Gegenstand des Gutachtens, sondern ausdrücklich nur die Quantifizierung der zusätzlichen finanziellen Lasten. Die rechtliche Bewertung ist aber entscheidend für die Quantifizierung möglicher Folgekosten. Ein Belastungsausgleich ist nach § 1 Absatz 1 des KonnexAG nur zu leisten, wenn die Übertragung neuer oder die Veränderung bestehender und übertragbarer Aufgaben durch Gesetz oder Rechtsverordnung zu einer wesentlichen Belastung der davon betroffenen Gemeinden und Gemeindeverbände führt. Es muss also ein Kausalzusammenhang zwischen dem Gesetz und den finanziellen Folgen bestehen. Das aber ist gerade nicht der Fall (so auch Prof. K.-A. Schwarz: "Gutachten zur Konnexitätsrelevanz einer Umsetzung der VN-BRK in nord rhein-westfälisches Landesrecht" - veröffentlicht unter http://www.schulministerium.nrw.de/BPlinklusion Gemeinsames Ler nen/Gutachten Prof Kyrill Schwarz.pdf sowie K. Schwarz im NWVBI. 2013, S. 81 ff. (S. 87)). b) In dem Gutachten soll am Beispiel der Stadt Essen und des Kreises Borken dargestellt werden, welche kommunalen Ausgaben sich "bei Umsetzung des Entwurfs für das 9. Schulrechtsänderungsgesetz durch Veränderungen in der sächlichen, räumlichen und personellen Ausstattung der Schulen ergeben können" (Seite 2). Im Weiteren geht das Gutachten aber auf Kosten und Kostenblöcke ein, die nicht Gegenstand des Gesetzentwurfs sind. c) Zu den Berechnungsgrundlagen des Gutachtens gehören "Zielwerte für die Inklusionsquoten". Hierzu heißt es auf Seite 2, nach dem Gesetzentwurf sollten bis 2016/2017 rund 65 % aller Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf an allgemeinen Schulen unterrichtet werden. Das Gutachten bezieht sich hierbei auf Kapitel D (Seite 2 ff.) des Gesetzesvorblatts. Dieses enthält aber keine solchen Zielwerte. Darüber hinaus sind die Gutachterinnen und der Gutachter einem Missverständnis erlegen, indem sie annehmen, die Landesregierung erwarte bereits 2017 eine Inklusionsquote von 70 % bei den Lernund Entwicklungsstörungen und von 50 % bei den übrigen Förder- Seite 5 von 18 schwerpunkten (zusammen etwa 65 %). Bei den im Gesetzentwurf unter Abschnitt "D Kosten" auf Seite 3, 2. Absatz, genannten Prozentangaben handelt es sich um eine Prognose der Entwicklung der Inklusionsquote bis zum voraussichtlichen Endausbau im Schuljahr 2025/26. Dies ergibt sich schon aus dem im Gesetzesvorblatt dargestellten Gesamtzusammenhang. Der Charakter der Prognose wird mit dem Einleitungssatz des zweiten Absatzes im Gesetzentwurf, Seite 3, deutlich, in dem die Parameter genannt werden, von denen der Stellenbedarf in der Zukunft abhängt. Diese im Gesetzentwurf genannten Quoten können innerhalb weniger Jahre nicht erreicht werden. Vielmehr geht es hierbei um eine Generationenaufgabe. Das hat die Landesregierung bei zahlreichen Gelegenheiten öffentlich erklärt. Nach dem Gesetzentwurf der Landesregierung wird der Endausbau nicht vor dem Schuljahr 2025/2026 möglich sein. Nach Einschätzung der Landesregierung kann - sofern der EIternwille sich entsprechend darstellt - bis 2017 eine inklusionsquote von etwa 50 % erreicht werden. Die Landesregierung hat dies wiederholt öffentlich erklärt (siehe z. B. die Presseinformation des Ministeriums für Schule und Weiterbildung vom 19.03.2013 zur Einbringung des Gesetzentwu rfs). Auf der Grundlage der unrealistisch hohen Inklusionsquote kommt das Gutachten zu einem durch die Inklusion hervorgerufenen Anstieg der Schülerzahl der allgemeinen Schulen von mßhr als 40.000. Die Landesregierung rechnet hingegen von 2013 bis 2019 mit einem Anstieg der Schülerzahl um 25.600. 2. Einleitung (Seiten 5 bis 12) a) Unter "Problemstellung" liefert das Gutachten einen kurzen historischen Abriss, der nicht frei von Wertungen ist ("unbefriedigende Situation", Seite 5). Auf Seite 6 heißt es, für die Umsetzung der jetzt geplanten Reform gebe es insofern keine Vorbilder, weil die Integration einzelner Schüler in eine gegebene Schulstruktur keine so weitgreifende Reform sei wie die geplante Umstrukturierung zu einer inklusiven Schule. Die Landesregierung teilt diese Bewertung nicht. Bereits seit Inkrafttreten des Schulgesetzes (2005) ist die allgemeine Schule ein gleichberechtigter Ort der sonderpädagogischen Förderung. Die Schulstruktur, d.h. hier das Nebeneinander von allgemeiner Schule und Förderschule, bleibt durch den Gesetzentwurf unverändert. Zur Rechtsentwicklung siehe im Übrigen unten 3. a). Auch geht es nicht um die Integration einzelner Schülerinnen und Schüler. Die Einzelintegration ist gegenüber anderen Formen eher nachrangig. Daher hat das Ministerium im Jahr 2005 bei Seite 6 von 18 zieldifferentem LerneIl in der Sekundarstufe I die integrative Lerngruppe als Regelfali eingeführt (BASS 13-41 Nr. 3). Das Gutachten lässt unberücksichtigt, dass in den letzten Jahren bereits auf der Grundlage des geltenden Rechts die Integrationsquote aufgrund des Elternwillens kontinuierlich angestiegen ist und sich auch unabhängig von der Gesetzesänderung weiter erhöhen würde. Angebote des Gemeinsamen Lernens im Schuljahr 2012/2013 ergeben sich aus der nachfolgenden Übersicht; dabei handelt es sich um Angebote, an denen mindestens eine Schülerin oder ein Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf (Einzelintegration) unterrichtet wird, aber auch um Schulen, die mehrere entsprechende Schülerinnen und Schüler (z. B. in Integrativen Lerngruppen) unterrichten: @l} <11 III 9 @ e 9 53 % der Grundschulen 65 % der Hauptschulen 38 % der Realschulen 90 % der Sekundarschulen 100 % der Gemeinschaftsschulen 70 % der Gesamtschulen 21 % der Gymnasien. Vom Schuljahr 2009/2010 bis zum Schuljahr 2012/2013 hat sich die Inklusionsquote an den allgemeinen öffentlichen Schulen von 14,8 % auf 25,6 % erhöht. Dies entspricht einem Zuwachs von rund 12.000 Schülerinnen und Schülern mit Bedarf an sonderpädagogischer Unterstützung an diesen Schulen. Im Schuljahr 2013/2014 dürfte dieinklusionsquote auf rd. 30 % ansteigen. b) Unter "Schulorganisatorische Implikationen des Gesetzentwuns" äußert sich das Gutachten zu der geplanten Neufassung der Verordnung über die Mindestgrößen der Förderschulen und der Schulen für Kranke (Seite 7). Diese Rechtsverordnung soll zwar in einem zeitlichen Zusammenhang mit dem 9. Schulrechtsänderungsgesetz erlassen werden. Es besteht aber kein rechtlicher Zusammenhang zwischen der Verordnung und der Schulgesetznovelle: Wie alle anderen Schulen müssen auch Förderschulen eine Schülerzahl haben, die einen geordneten Schulbetrieb gewährleistet. Die Mindestgrößen einer großen Zahl von Förderschulen, vor allem von Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt Lernen, wird schon seit Jahren entgegen dem geltenden Recht (Sechste Verordnung zur Ausführung des Schulverwaltungsgesetzes vom 17.10.1978) unterschritten. Der Landesrechnungshof hat dies im vergangenen Jahr in einem Prüfbericht kritisiert. c) Unter "Konnexitätsrelevante Implikationen des Gesetzentwurfs" (Seiten 7 bis 9) referiert das Gutachten aus dem Gesetzentwun Seite 7 von 18 der Landesregierung sowie aus dem Gutachten der Professoren Klemm und Preuss-Lausitz zur Umsetzung der VNBehindertenrechtskonvention aus dem Jahr 2011. Nicht belegt wird die Behauptung auf Seite 8, das Land habe wenig unternommen, zur Aufklärung offener Fragen beizutragen. Das Gegenteil ist der Fall: Trotz der unterschiedlichen Auffassungen der Landesregierung einerseits und der Kommunalen Spitzenverbände andererseits zur Frage der Konnexität hatte das Kabinett mit Beschluss vom 18. September 2012 im Sinne eines kommunalfreundlichen Vorgehens entschieden, das Konsultationsverfahren nach §§ 1 Absatz 2 und 7 Absatz 1 Konnexitätsausführungsgesetz durchzuführen. Dieses Verfahren wurde am 19. September 2012 eingeleitet. Die Landesregierung war - unter Inkaufnahme der Verzögerung des Gesetzentwurfs - bereit, mit den Kommunalen Spitzenverbänden in einer Arbeitsgruppe Aufgabenblöcke und etwaige Kostenfolgen gemeinsam zu analysieren. Dieses Angebot haben die Kommunalen Spitzenverbände unter Hinweis darauf nicht angenommen, dass dies voraussetze, dass die Landesregierung zunächst die grundsätzliche Konnexitätsrelevanz des 9. Schulrechtsänderungsgesetzes anerkenne. d) Als "Stand der Forschung" (Seiten 9 bis 12) nennt das Gutachten Empfehlungen des Deutschen Bildungsrats aus dem Jahr 1973, Modellrechnungen für die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft in Hessen (1991) sowie weitere empirische Arbeiten namentlich von Professor Preuss-Lausitz. insgesamt gäben die bisherigen Studien Hinweise darauf, dass sich die Ausgabenbelastungen der Schulträger durch die Änderung der sonderpädagogischen Förderungen veränderten, ohne diese im Detail spezifizieren zu können. 3. Entwicklung und Stand der Integration von Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf in Nordrhein-Westfaien (Seiten 13 bis 33) a) Auch dieses Kapitel trennt nicht zwischen der Präsentation von Zahlen zur sonderpädagogischen Förderung und einseitigen, angreifbaren Bewertungen, darunter der, Nordrhein-Westfalen gehöre nicht zu den Bundesländern, die in den letzten 15 Jahren eine integrative Unterrichtung von Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf besonders vorangetrieben hätten (Seite 14). Schon aufgrund des Gesetzes zur Weiterentwicklung der sonderpädagogischen Förderung (1995) wurden Formen zieldifferenten Lernens in der Sekundarstufe i erprobt. Diese Schulversuche wurden 2005 in die Organisationsform der Integrativen Lerngruppe überführt. Ebenso diente der Schuiversuch zum Seite 8 von 18 Ausbau von Förderschulen zu Kompetenzzentren (ab 2008) der sonderpädagogischen Förderung in allgemeinen Schulen. b) Das Gutachten behauptet, die Angebotssituation sonderpädagogischer Förderung in allgemeinen Schulen lasse sich nur unzureichend erfassen (Seite 16). Leider geht es hierbei nicht auf das umfassende Informationsangebot in der Kartographie des Gemeinsamen Lernens ein (http://www.inklusionskarte.nrw.de/). c) Zu den Förderschulen mit dem Förderschwerpunkt "Hören und Kommunikation" sowie mit dem Förderschwerpunkt "Sehen" heißt es, dieses Angebot sei auf wenige der insgesamt 53 Kreise und kreisfreien Städte konzentriert (Seite 18). Bei diesen Schulen in der Trägerschaft der Landschaftsverbände geht es aber nicht um Angebote für das Kreisgebiet, sondern um überregionale Versorgung im Gebiet des Landschaftsverbands. d) Das Gutachten äußert sich kritisch zu den Regelungen über die Schuleingangsphase in der ursprünglichen Fassung des Schulgesetzes (Seite 28). Es übersieht, dass die dortigen Vorgaben im Jahr 2006 durch das 2. Schulrechtsänderungsgesetz geändert worden sind. Im Übrigen ist die Organisation der Schuleingangsphase kein Gegenstand des 9. Schu!rechtsänderungsgesetzes. e) Die Abschätzung der schulorganisatorischen Konsequenzen folgt den oben unter 1. c) bereits widerlegten Grundannahmen zur künftigen Inklusionsquote (Seite 28 ff.). 4. Methodisches Vorgehen zur Abschätzung der kommunalen Folgekosten (Seiten 35 bis 74) a) Im Gutachten werden die schulorganisatorischen Konsequenzen mit Hilfe einer Status Quo-Prognose geschätzt. Grundlage ist die Fortschreibung des Zustandes im Schuljahr 2012/2013 bis zum Schuljahr 2019/2020. Berechnet wird sie sowohl für Schülerinnen und Schüler mit und ohne Förderbedarf an allgemeinen Schulen als auch für die Schülerinnen und Schüler an Förderschulen. Für das Schuljahr 2019/2020 bildet sie die Situation an den Schulen ab, die zu erwarten wäre, wenn das 9. Schulrechtsänderungsgesetz nicht in Kraft treten würde und die Inklusionsquoten unverändert blieben (Seite 37 f.). Schon dieses methodische Vorgehen kann die Landesregierung nicht teilen. Es unterstellt, dass jeder künftige Anstieg der Inklusionsquote auf dem 9. Schulrechtsänderungsgesetz beruht. Dabei wird nicht berücksichtigt, dass die Integrationsquote auch ohne das 9. Schulrechtsänderungsgesetz in den letzten Jahren deutlich gesiiegen ist und in Zukunft weiter steigen würde. Schon heute haben die Eltern aufgrund des Benachteiligungsverbots Seite 9 von 18 des Artikels 3 Absatz 3 Satz 2 Grundgesetz 1 grundsätzlich einen Anspruch auf Aufnahme ihres behinderten Kindes in eine allgemeine Schule. Das wird unter Hinweis auf die Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 8. Oktober 1997 (BVerfGE 96, 288) in der Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung erläutert (Seite 53 f.). b) Der Prognose im Gutachten liegt eine Inklusionsquote im Bereich der Lern- und Entwicklungsstörungen von 70 % bis 80 % bis zum Schuljahr 2019/2020 zugrunde, in den übrigen Förderschwerpunkten von 40 % bis 50 %. Siehe dazu oben unter 1. c). c) Das Gutachten stellt fest, dass beim Anstieg der Inklusionsquote die Schülerzahl in den allgemeinen Schulen zunimmt, in den Förderschulen abnimmt (Seite 40). Dies werde zu zusätzlichen Klassen an den allgemeinen Schulen führen. Diese pauschale Annahme teilt die Landesregierung nicht. Bezogen auf die Gesamtschülerzahl handelt es sich beim Anstieg der Inklusionsquote um einen geringen Zuwachs bei den allgemeinen Schulen im Rahmen der üblichen Schwankungen der Schülerzahlen: Das Gutachten stellt selbst fest, 2017 komme im Landesdurchschnitt ein Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf an der allgemeinen Schule auf 22 bis 23 Schüler ohne einen solchen Bedarf, im Durchschnitt also etwa ein Schüler pro Klasse (Seite 29). Bei insgesamt rückläufigen Schülerzahlen können diese zusätzlichen Schülerinnen und Schüler oftmals sogar dazu beitragen, dass regelkonforme Klassen gebildet werden können. Ferner haben die Schulträger aufgrund der bestehenden Regelungen zur Klassenbildung genügend Spielräume, für eine ausgewogene Klassenbildung auch unter Berücksichtigung eines inklusionsbedingten Anstiegs der Schülerzahlen an den allgemeinen Schulen zu sorgen. Insbesondere im Bereich der Grundschulen haben die Gemeinden aufgrund der durch das 8. Schulrechtsänderungsgesetz im Jahr 2012 novellierten § 46 Absatz 3 SchulG und § 83 Absatz 1 SchulG weitreichende Handlungsspielräume bei der Klassenbildung und der Standortfrage. In der Sekundarstufe I gibt es im Rahmen der bestehenden Bandbreiten hinreichende Möglichkeiten, die Klassenbildung zu steuern, zumal in der Realschule und in der Hauptschule der Klassenfrequenzrichtwert den in der Verordnung zur Ausführung des § 93 Absatz 2 Schulgesetz festgeschriebenen Wert zum Teil deutlich unterschreitet. Damit bestehen Spielräume, auch größere Klassen zu bilden, damit der in der Verordnung festgesetzte Richtwert landesweit künftig wieder erreicht werden kann. 1 "Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden." Seite 10 von 18 Zudem ist es methodisch nicht sachgerecht, die Anzahl der künftigen Klassen auf der Basis der tatsächlichen durchschnittlichen Klassenfrequenzen zu ermitteln, indem die von den Gutachtern prognostizierte Schülerzahl durch diesen Wert geteilt wird (Seiten 29 bis 33). Die Folge wäre, dass künftig in der Primarstufe und der Sekundarstufe I keine Klasse größer als dieser Durchschnittswert sein dürfte und somit die bestehenden Spielräume bei der Klassenbildung nicht mehr genutzt werden könnten. d) Das Gutachten stellt auf den Seiten 41 bis 44 Berechnungsvarianten (Basisvariante, Retormvariante, Erweiterte Retormvariante) für die künftige Klassenbildung im Zuge der Inklusion vor. Der Basisvariante liegt laut Gutachten die Verordnung zur Ausführung des § 93 Absatz 2 Schulgesetz zugrunde. Die zweite und die dritte Variante beruhen auf unrealistisch niedrigeren Klassenbildungsgrößen, die weder aus dem Gesetzentwurf noch aus der Begründung abgeleitet werden können. Sie stehen auch nicht mit den Planungen der Landesregierung in Einklang, weil sie nicht finanzierbar wären. Auf diese Berechnungen ist daher in diesem Bericht nicht weiter einzugehen. e) Als Kostenarten nennt das Gutachten (Seiten 49 ff.) aa) Lehr- und Lernmittel bb) Schülerbeförderung cc) Barrierefreiheit dd) Angemessene Raumausstattung ee) Zusätzlicher Raumbedarf ff) Ganztagsbereich gg) Schulpsychoiogen und Schulsozialarbeiter hh) Kosten des Sozialhilfeträgers und des Jugendamts aa) Bei den Lehrmitteln wird die Praxis einiger Kommunen vorgestellt, den Schulen Mittel in unterschiedlicher Höhe zuzuweisen (Seite 49 f.). Zu den Lernmitteln wird festgestellt, dass sich bei Verschiebungen von Schülern zwischen Förderschulen und allgemeinen Schulen keine Veränderungen in der Ausgabenhöhe ergeben, dass aber beim Besuch der Schule eines anderen öffentlichen Schulträgers Kosten auf diesen verlagert werden. bb) Zur Schülerbeförderung heißt es, die Auswirkungen der Inklusion könnten nur grob abgeschätzt werden, weil den Gutachtern notwendige Informationen fehlten (Seite 53). cc) Barrierefreiheit erstreckt sich nach Meinung der Gutachter auf mehr als den Zugang für Rollstuhlfahrer. Schüler mit Seile 11 von 18 Lern- und Entwicklungsstörungen benötigten kaum spezielle bauliche Vorkehrungen, während diese bei den anderen Förderschwerpunkten unabdingbar seien (Seite 53 ff.). dd) Die Schulausstattung barrierefreier Schulen könne sich dabei an den Kriterien der Landschaftsverbände orientieren. Für den grundsätzlichen Raumbedarf (z. B. Raumgrößen) könnten Maßstäbe aus dem früheren Runderlass über Raumprogramme gewonnen werden (Seite 54 ff.). Die baulichen Anforderungen werden im Einzelnen unter Angabe von Kosten benannt (Seite 55 f.). ee) Mit angemessener Raumausstattung (Seiten 56 ff.) sind Differenzierungsräume, Bewegungsräume, Rückzugsräume, lehrküchen/Hauswirtschaftsräumel und WerklTechnikräume gemeint. Zusätzlicher Raumbedarf entstehe, wenn eine Schule nicht entsprechend ausgestattet sei (Seite 59 f.). ff) Da Förderschulen in aller Rege! Ganztagsschulen seien, entstünden beim Ausbau der Inklusion Kosten für den Ganztagsbereich an allgemeinen Schulen, soweit diese noch nicht dafür ausgestattet seien (Seiten 60 ff.). Hierzu stellt die Landesregierung fest, dass von den Förderschulen in Trägerschaft der Gemeinden und Kreise allein Förderschulen mit den Förderschwerpunkten Geistige Entwicklung in der Regel als Ganztagsschulen geführt werden. gg) Schulsozialarbeiter, für die das Gutachten die überwiegende Ausgabenlast bei den Kommunen sieht, und Schulpsychologen (geteilte Finanzierung durch Kommunen und Land) sind nach Meinung der Gutachter in inklusiven Schulen unverzichtbar (Seite 64 f.). Das Gutachten nennt die Kosten solcher Stellen (45.000 Euro und 60.000 Euro). hh) Für Integrationshelfer (Seiten 65 bis 69) nennt das Gutachten wegen fehlender Daten für die lern- und Entwicklungsstörungen, Sehen sowie Hören und Kommunikation keinen Mehrbedarf für deren Einsatz in allgemeinen Schulen gegenüber dem Einsatz in Förderschulen. Für die Förderschwerpunkte Körperliche und motorische Entwicklung sowie Geistige Entwicklung setzt das Gutachten jährlich 11.000 Euro pro Integrationshelfer an. Zu dem Kostenblock "Schulsozialarbeiter und Schulpsychologen" verweise ich auf die Ausführungen unter 5 i). Zu den übrigen Kostenblöcken hat sich die Landesregierung in ihrer beigefügten Stellungnahme gegenüber dem Ausschuss für Schule und Weiterbildung geäußert; darauf wird verwiesen. Seite 12 von 18 5. Ergebnisse für die Stadt Essen (Seiten 75 bis 121) a) Für die Stadt Essen stellt das Gutachten fest, dass im vergangenen Schuljahr 3.690 der insgesamt 45.672 Schülerinnen und Schüler der Primarstufe und der Sekundarstufe I einen sonderpädagogischen Förderbedari hatten. An Förderschulen wurden davon 2.976 Schülerinnen und Schüler unterrichtet (Tabelle Seite 76). Gemeinsamer Unterricht fand an 69 der 130 allgemeinen Schulen statt. Die Integrationsquote war 19 % (Seite 75 f.). b) Für das Schuljahr 2019/2020 prognostiziert das Gutachten eine im Vergleich zu heute fast unveränderte Schülerzahl (Seite 84 f.). c) Den Modellrechnungen für das Schuljahr 2019/2020 liegt eine Integrationsquote von 70 % bis 80 % bei den Lem- und Entwicklungsstörungen und von 40 % bis 50 % bei den übrigen Förderschwerpunkten zugrunde (Seite 86). Dies führt nach den Berechnungen des Gutachtens in den Grundschulen zu einem Anstieg der Schülerzahlen um 208 von 18.548 auf 18.756 gegenüber dem Schuljahr 2012/2013 (Tabelle 23, Seite 87). Dafür seien in der "Basisvariante" in den Grundschulen elf zusätzliche Klassen eriorderlich (765 Klassen statt 754 Klassen, Tabelle 25, Seite 89). Für die weiteriührenden Schulen ermittelt das Gutachten in der "Basisvariante" 47 zusätzliche Klassen (649 statt 602 Klassen, Tabelle 33, Seite 97). Wie bereits oben unter 1. c) ausgeführt, ist diese Prognose unrealistisch. Die Folge ist, dass auch alle hieraus abgeleiteten quantitativen Angaben unrichtig sind. Zur Klassenbiidung infolge des Anstiegs von Schülerzahlen an allgemeinen Schulen siehe im Übrigen oben unter 4. c). d) Das Gutachten geht auf mögliche schulorganisatorische Konsequenzen für die Förderschulen in Essen ein, wenn die Integrationsquote ansteigt. Nach der Tabelle 39 (Seite 103) fällt die Schülerzahl von 2.369 im Schuljahr 2012/13 auf 927 im Schuljahr 2019/20. Die Tabelle 14 auf Seite 76 hingegen weist aus, dass an Förderschulen im Schuljahr 2012/13 sogar 2.976 Schülerinnen und Schüler unterrichtet wurden; der Grund für diese Diskrepanz ist nicht ersichtlich. Die Zahl der durch die erheblich verringerte Schülerzahl einzusparenden Klassen und Schulgebäude nennt das Gutachten nicht. e) Beim Investitionsbedari unterscheidet das Gutachten zwischen Klassenräumen und Differenzierungsräumen. Für die Grundschulen wird festgestellt, dass für die elf zusätzlichen Räume kein Investitionsbedarf bestehe, da die betreffenden Grundschulen über ausreichend Unterrichtsräume verfügten. Bei Seite 13 von 18 den weiterführenden Schulen müssten an sechs Realschulen insgesamt neun Klassenräume angebaut werden, in einer Gesamtschule fehlten zwei Räume (Seite 105). Das Gutachten spricht von "notwendigen Differenzierungsräumenu (Seite 104). Bis zu zehn Schüler könnten einen solchen Raum gemeinsam nutzen. In 83 Schulen müssten 138 Räume umgebaut und an 31 Schulen 94 Räume neu gebaut werden (Seite 105). An Schulen mit zieldifferentem Unterricht seien entsprechende Fachräume einzurichten (Seite 110), an Schulen mit Schülern der Förderschwerpunkten Geistige Entwicklung sowie Körperliche und motorische Entwicklung Therapie- und Pflegeräume. Das Gutachten nimmt hier pädagogische Wertungen vor. Es geht nicht darauf ein, dass eine ausgeprägte Lern- und Unterrichtskultur in und mit heterogenen Lerngruppen schon längst ein Unterrichtsprinzip ist, das in den allgemeinen Schulen verfolgt wird. Außerdem ist je nach Art und Ausprägung der Behinderung sehr unterschiedlicher Förder- lind Unterstützungsbedarf vor Ort zu leisten. Schülerinnen und Schüler mit komplexen Behinderungen benötigen z.B. ein von den Schülerinnen und Schülern mit Lernund Entwicklungsstörungen sehr unterschiedliches Raum- und Unterstützungsangebot. So ist für Schülerinnen und Schüler mit Lern- und Entwicklungsstörungen, die ca. 70 % der Schülerinnen und Schüier mit sonderpädagogischem Förderbedarf ausmachen, in der Regel ein Raumangebot mit zusätzlichen Unterrichtsarrangements für Kleingruppenunicht zwingend. Es gehört zum Auftrag der allgemeinen Schulen, durch individuelle Förderung und innere Differenzierung die Lernausgangslagen der Schülerinnen und Schüler zu berücksichtigen und deren Kompetenzen zu fördern. Dass innovative Schulbauten die pädagogische Arbeit in heterogenen Lerngruppen positiv beeinflussen können, ist pädagogisch nachvollziehbar, aber nicht zwingend und auch nicht durch Inklusion bedingt oder ausschließlich für inklusive Settings hilfreich. Bei Schülerinnen und Schülern mit komplexen Behinderungen ist der sächliche Unterstützungsbedarf individuell zu prüfen, wie z.8. bei hohem persönlichen Assistenzbedarf im medizinischen Bereich. Die Anhörung im Landtag am 6. Juni 2013 hat gezeigt, dass Inklusion in einzelnen Kostenblöcken bei den Schulträgern zu weniger Kosten führen kann: Das Gutachten geht auf die möglichen Entlastungseffekte für die Kommunen nur oberflächlich ein. Es können frei werdende Förderschulgebäude oder Teile davon Seite 14 von 18 der kommunalen Infrastruktur und dort einer anderen Nutzung zugeführt werden. Ferner weist die landesregierung darauf hin, dass das Gutachten bei den Differenzierungsräumen die "pädagogisch wünschenswerte Variante" in Kombination mit der "erweiterten Reformvariante zur Klassenbildung" berücksichtigt hat (Seite 58). Auch dies ist unrealistisch. f) An 58 Schulen seien Umbauten zur Herstellung von Barrierefreiheit erforderlich. Das Gutachten nennt dafür einen Investitionsbedarf (Seite 110 f.). Dies lässt die Ermöglichung von Schwerpunktschulen gemäß § 20 Absatz 6 des Gesetzentwurfs zum 9. Schu Irechtsänderu ngsgesetz unberücksichtigt. Es ist davon auszugehen, dass vorhandene Schulen mit Angeboten gemeinsamen lernens im Grundsatz bereits angemessen ausgestattet sind, weil die Einrichtung dieser Angebote nach geltendem Recht eine entsprechende sächliche Ausstattung der Schule voraussetzt. Zudem setzt das 9. Schulrechtsänderungsgesetz gerade keine Standards für die Ausstattung von Schulen, was aber Voraussetzung für jeden konnexitätsrechtlichen Anspruch der Kommunen wäre. Selbst der Erlass des Ministeriums "Grundsätze für die Aufstellung von Raumprogrammen für allgemeinbildende Schulen und Förderschulen" aus dem Jahr 1995 lief auf Wunsch der Kommunalen Spitzenverbände zum 31. Dezember 2011 aus. Bereits nach geltendem Baurecht müssen Schulen in NordrheinWestfalen in den dem allgemeinen Besucherverkehr dienenden Teilen den Anforderungen des § 55 der Bauordnung für das land Nordrhein-Westfalen entsprechen und barrierefrei erreichbar und nutzbar sein. Zu diesen dem allgemeinen Besucherverkehr dienenden Bereichen gehören beispielsweise das Sekretariat, die Aula, das Lehrerzimmer, aber auch Klassenräume, die für Pflegschaftsversammlungen, besondere Aktionen im Rahmen von Schulfesten oder Besuchen von Partnerschulen o.ä. zur Verfügung stehen. Die baurechtlichen Anforderungen sind nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik umzusetzen (DIN 18040 - Barrierefreies Bauen -). Auf Seite 111 heißt es, im Hinblick auf den barrierefreien Zugang für Schüler mit Förderbedarf im Bereich Körperliche und motorische Entwicklung müssten an 34 Grundschulen Rampen installiert werden. Aus der Prognose für das Jahr 2019 (Seite 84 Tabelle 17) ergibt sich, dass künftig mit 30 Kindern mit einem solchen Unterstützungsbedarf zu rechnen ist. Es ist daher abwegig, für diese Schülerzahl die Ausstattung einer so hohen Zahl von Schulen vorzusehen. Seite 15 von 18 Die Ausführungen der Gutachterinnen und des Gutachters stehen exemplarisch für deren Ansatz, fast jede Schule barrierefrei einzurichten. erwarten ist, dass Schülerinnen und Schüler mit komplexen sonderpädagogischen Unterstützungsbedarfen in Schwerpunktschulen unterrichtet werden, wie sie der Gesetzentwurf der Landesregierung vorsieht. Diese können am besten den personellen und sächlichen Anforderungen gerecht werden, die für eine qualitativ hochwertige Wahrnehmung des schulischen Bildungsauftrags notwendig sind. Mögliche Entlastungen durch Umnutzung bisheriger Förderschulen als allgemeine Schulen erörtert das Gutachten hier nicht. g) Das Gutachten nennt einen Investitionsbedarf für Lehr- und Lernmittel bei den Förderschwerpunkten Sehen, Hören, Körperliche und motorische Entwicklung (Seite 112 f). Bei den Lernmitteln kommt das Gutachten zu keinen durch die Inklusion bedingten Mehrkosten. Unter Lehrmitteln werden unter anderem spezielle Medien und wohl auch individuell erforderliche Hilfsmittel verstanden, wie sie von der Krankenversicherung zu tragen sind. Die für Schülerinnen und Schüler mit dem Förderschwerpunkt Sehen behaupteten Kosten von 5.000 Euro pro Schülerin oder Schüler sind eine pauschale, im Gutachten nicht begründete Setzung. Die Zahl eier Schülerinnen und Schüler mit dem Förderschwerpunkt Sehen ist so niedrig, dass sich weder eine verlässliche Prognose der Schülerzahl noch eine davon abgeleitete Kostenermittlung ableiten lassen. Bezogen auf die Gesamtzahl der Schülerinnen und Schüler fällt sie nicht ins Gewicht. h) Für die Ganztagsbetreuung wird ebenfalls ein Mehrbedarf prognostiziert, ohne dass nachvollziehbar ist, auf welchen Annahmen die Schätzung beruht (Seiten 113 bis 115). Hinzuweisen ist darauf, dass der Entwurf des 9. Schulrechtsänderungsgesetzes keine Regelungen zur Ganztagsbetreuung vorsieht. Wie bereits oben unter 4 e) ff) festgestellt, werden von den Förderschulen in Trägerschaft der Gemeinden und Kreise allein Förderschulen mit den Förderschwerpunkten Geistige Entwicklung in der Regel als Ganztagsschulen geführt. Es ist daher methodisch unzulässig, die Ganztagsbetreuung für sämtliche Förderschwerpunkte auszuweisen. i) Das Gutachten sieht einen zusätzlichen Bedarf an Schulpsychologen und Schulsozialarbeitern (Seite 116). Recherchen bei den Kommunen hätten ergeben, dass die Einbindung dieses Personals für unabdingbar erachtet werde (Seite 64). Das Land ist zuständig für das lehrende Personal. Schulträger können als freiwillige Leistung nicht lehrendes Personal einset- Seite 16 von 18 zen, zum Beispiel Schulsozialarbeiterinnen und Schulsozialarbeiter oder auch pflegendes oder therapeutisches Personal. Sowohl das Land als auch die Kommunen beschäftigen Schulpsychologinnen und Schulpsychologen. Dies gilt für alle Schulformen und ist somit nicht inklusionsspezifisch. Die Landesregierung teilt nicht die Einschätzung von Kommunen, dass je inklusiver Schule ein Schulpsychologe oder eine Schulpsychologin zur Verfügung gestellt werden sollte. Dies ist auch nicht Gegenstand des Gesetzentwurfs. j) Bei der Schüierbeförderung werden nach dem Urteil der Gutachter die Kosten der Stadt Essen als Schulträger sinken (Seite 116 f.). k) Das Gutachten nennt Mehrkosten für Integrationshilfen bei den Förderschwerpunkten Geistige Entwicklung sowie Körperliche und motorische Entwicklung (Seite 117 f.). Diese sind jedoch keine Schulkosten im Sinne des Schulgesetzes; siehe dazu Kapitel F der Allgemeinen Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung. 6. Ergebnisse für den Kreis Borken (Seiten 123 bis 151) a) Bei der Analyse für den Kreis Borken folgt das Gutachten dem Vorgehen im Fall der Stadt Essen. Es beschränkt sich aber weitgehend auf den Grundschulbereich, weil sich das Schulangebot in der Sekundarstufe I im Kreis Borken in den kommenden Jahren stark verändern wird. b) Für den Kreis Borken stellt das Gutachten fest, dass im vergangenen Schuljahr 903 der insgesamt 15.846 Schülerinnen und Schüler der Primarstufe einen sonderpädagogischen Förderbedarf hatten. An Förderschulen werden davon 557 Schülerinnen und Schüler unterrichtet. Gemeinsamer Unterricht findet an 54 der 64 Grundschulen statt (Seite 124). Die Integrationsquote ist 40,71 % (Seite 126). c) Für das Schuljahr 2019/2020 prognostiziert das Gutachten einen Rückgang der Schülerzahl in der Primarstufe auf rd. 13.400 (Seite 130). Dieser wird nach den Berechnungen des Gutachtens nicht durch den Anstieg der Integrationsquote ausgeglichen. Vor diesem Hintergrund kommt das Gutachten zu dem Ergebnis, dass bei der "Basisvariante" keine zusätzlichen Klassenräume erforderlich sind (Seite 133 und Tabelle 60). d) Das Gutachten spricht von "benötigten Differenzierungsräumen" (Seite 140) für bis zu zehn Schüler pro Raum. in 29 Schulen müssten 35 Räume umgebaut und an 12 Schulen 16 Räume neu gebaut werden (Seite 105). An Schulen, die Schüler mit Förderbedarf Geistige Entwicklung und/oder Schüler mit Förderbedarf Seite 17 von 18 Körperliche und motorische Entwicklung aufnähmen, seien Therapie- und Pflegeräume einzurichten (Seite 143). Hierzu wird auf die Ausführungen dieser Stellungnahme unter 5. e) verwiesen. e) Auch die weiteren, bereits für die Stadt Essen ermittelten Kostenblöcke kehren in der Analyse für den Kreis Borken wieder. Bei den Schülerfahrkosten ergibt sich nach der Berechnung des Gutachtens für die 17 Gemeinden ein Mehraufwand von insgesamt 13.045 Euro. Er beruht im Wesentlichen darauf, dass die Kostenträgerschaft von den Trägern der Förderschulen (Kreis, Landschaftsverband, andere kreisangehörige Gemeinde) auf die kreisangehörigen Gemeinden übergeht, sobald die Schülerinnen und Schüler mit Bedarf an sonderpädagogischer Unterstützung allgemeine Schulen am Wohnort statt auswärtige Förderschulen besuchen. Die geringfügig steigenden Kosten der kreisangehörigen Gemeinden gehen also mit weniger Kosten der Kreises und des Landschaftsverbands einher; diese Gebietskörperschaften werden wiederum durch Umlagen der Gemeinden finanziert. Seite 18 von 18