Mitteilungsvorlage (Anl. 4 - Stellungnahme StGB zur Kritik am Kostenfolgegutachten)

Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände NRW An den Vorsitzenden des Ausschusses für Schule und Weiterbildung Herrn Wolfgang Große Brömer MdL Landtag Nordrhein-Westfalen 40221 Düsseldorf den Vorsitzenden des Ausschusses für Kommunalpolitik Herrn Christian Dahm MdL Landtag Nordrhein-Westfalen 40221 Düsseldorf jeweils mit der Bitte um Weiterleitung an die Mitglieder und stellvertretenden Mitglieder der Ausschüsse sowie in Kopie an die Ministerin für Schule und Weiterbildung des Landes Nordrhein-Westfalen Stellv. Ministerpräsidentin Sylvia Löhrmann Völklinger Straße 49 40221 Düsseldorf Ansprechpartner: Prof. Dr. Angela Faber, Städtetag NRW Tel.-Durchwahl: 0221 3771-292 Fax-Durchwahl: 0221 3771-128 E-Mail: angela.faber@staedtetag.de Aktenzeichen: 40 26 62 N Dr. Kai Zentara, Landkreistag NRW Tel.-Durchwahl: 0211 300491-230 Fax-Durchwahl: 0211 300491-5200 E-Mail: zentara@lkt-nrw.de Aktenzeichen 40.10.43 Robin Wagener, StGB NRW Tel.-Durchwahl: 0211/4587-236 Fax-Durchwahl: 0211/4587-292 E-Mail: Robin.Wagener@kommunen-innrw.de Aktenzeichen: IV/2 209-1 StGB NRW Datum: 09. September 2013 Stellungnahme der kommunalen Spitzenverbände zu den Einschätzungen der Ministerin für Schule und Weiterbildung vom 05.09.2013 betreffend die Anhörung im Landtag am 05. und 06.06.2013 sowie das Gutachten „Mögliche kommunale Folgekosten der Umsetzung der Inklusion im Schulbereich in Nordrhein-Westfalen am Beispiel der Stadt Essen und des Kreises Borken (Vorlagen 16/1090 und 16/1091) Sehr geehrte Damen und Herren Abgeordnete, viele engagierte Verantwortungsträger in den Städten, Kreisen und Gemeinden in NRW setzen sich in ihrer täglichen kommunalpolitischen Arbeit für Menschen mit Behinderungen und eine gelingende, qualitätsvolle Inklusion im Schulwesen ein. Gleichzeitig sind die Kommunen in einer dramatisch angespannten Haushaltssituation. In der zutreffenden Wahrnehmung der Gefahr zunehmender Aufgabenübertragungen auf die unteren Ebenen durch Land und Bund hat der Landtag im Jahr 2004 ein striktes Konnexitätsprinzip in die Verfassung aufgenommen. Hierbei handelt es sich nicht um eine Anregung, deren Ausgestaltung im politischen Ermessen liegt, sondern um ein verbindliches Verfassungsgebot mit einem im Konnexitätsausführungsgesetz durch den Landtag festgelegten Verfahren. Ein solches Verfahren wurde trotz unmissverständlicher und eindringlicher Aufforderung durch die kommunalen Spitzenverbände bislang nicht durchgeführt. Tatsächlich angeboten hat die Landesregierung lediglich Gespräche, bei denen allerdings seitens der LandesregieStädtetag NRW Gereonstraße 18-32 50670 Köln Tel. 0221.3771.0 www.staedtetag-nrw.de Landkreistag NRW Kavalleriestraße 8 40213 Düsseldorf Tel. 0211.300491.0 www.lkt-nrw.de Städte- und Gemeindebund NRW Kaiserswerther Str. 199/201 40474 Düsseldorf Tel. 0211.4587.1 www.kommunen-in-nrw.de -2rung zwar die Ermittlung von Kosten in Aussicht gestellt, von vornherein aber der Anwendungsfall des Konnexitätsprinzips und damit die Möglichkeit einer Erstattung auf Basis des Art. 78 Landesverfassung ausgeschlossen wurde. Dies konnte die Landesregierung aber nicht von der nur ihr zukommenden Pflicht zur Erstellung einer Kostenfolgeabschätzung entbinden. Obwohl nach Art. 78 Abs. 3 Satz 2 der Landesverfassung und § 6 Abs. 1 KonnexAG die Zuständigkeit für die Erstellung einer Kostenfolgeabschätzung eindeutig bei der Landesregierung liegt, hat die Ministerin für Schule und Weiterbildung den kommunalen Spitzenverbänden vorgeworfen, selbst keine Zahlen zur erwarteten Mehrbelastung der Kommunen zu liefern. Um trotz dieser Weigerung der Landesregierung, die Vorgaben des KonnexAG zu beachten, zu einer konstruktiven Umsetzung der Inklusion im Schulgesetz zu kommen, haben die kommunalen Spitzenverbände ein Gutachten zu den erwarteten Folgekosten anhand des Beispiels zweier Kommunen in Auftrag gegeben und am 15. Juli 2013 vorgestellt (Gutachten von Dr. Alexandra Schwarz, Prof. Dr. Kerstin Schneider, Prof. Dr. Horst Weishaupt, Dr. Mareike Tarazona und Anna Makles). Am Donnerstag, den 05.09.2013, ca. acht Wochen später, hat die Schulministerin nun in einer Pressemitteilung und gegenüber dem Landtag (Vorlagen 16/1090 und 16/1091) deutliche Kritik an diesem Gutachten zu den kommunalen Folgekosten geäußert. Die wesentlichen Punkte dieser Kritik können wie folgt entkräftet werden: 1. Konnexität dem Grunde nach Die Ministerin hält dem Gutachten bereits entgegen, dass es nur auf erwartete finanzielle Folgen eingehe und sich nicht mit der Frage der Konnexität dem Grunde nach auseinandersetze. Hierzu ist anzumerken, dass bereits seit 2012 ein von Prof. Dr. Wolfram Höfling im Auftrag des Städtetages NRW erstelltes Gutachten vorliegt, das ausführlich die Konnexitätsrelevanz dem Grunde nach untersucht und im Ergebnis bejaht (vgl. auch die Ausführungen von Prof. Höfling in der Landtagsanhörung am 06.06.2013). Auf dieses Gutachten und dessen Ergebnisse wird auch auf S. 1 im Text und in der Fußnote 2 des Inklusionskostengutachtens deutlich sichtbar verwiesen. Die Untersuchung der Konnexität dem Grunde nach war schlichtweg nicht Gegenstand des Inklusionskostengutachtens. Die Behauptung, es handele sich bei der schulischen Inklusion weder um eine neue Aufgabe, noch um eine Veränderung einer bestehenden Aufgabe, steht im deutlichen Widerspruch zu früheren Aussagen der Schulministerin, wonach die Inklusion im Schulbereich einen Paradigmenwechsel darstelle (so z.B. in einer Rede vom 29.1.2011, nachzulesen unter http://sylvia-loehrmann.de/1066/inklusion-im-bildungsbereich). Auch der Begriffswandel von der Integration zur Inklusion verdeutlicht, dass es nicht mehr – wie bisher – darum geht, Menschen zur Teilhabe an einem Regelsystem zu befähigen, sondern dieses Regelsystem so einzurichten, dass es den Bedürfnissen aller Menschen – auch denen mit Behinderung – gerecht wird (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfes Drs. 16/2432, S. 44). Auch die Quote des gemeinsamen Lernens von nur 16,7 Prozent in der Primarstufe und in der Sekundarstufe I im Schuljahr 2010/2011 zeigt, dass das gemeinsame Lernen bisher die Ausnahme und nicht die Regel gewesen ist. 2. Zurechnung von Folgen gesetzgeberischen Handelns An verschiedenen Stellen wird in den Vorlagen an den Landtag sinngemäß behauptet, bestimmte Mehrkosten, die den Kommunen entstehen, seien dem Land nicht zurechenbar, weil sie vom Wahlverhalten der Eltern abhingen bzw. die Kommunen nicht als Schulträger, sondern als Jugendhilfe- bzw. Sozialhilfeträger aufgrund von Bundesrecht zuständig seien. Diese Rechtsauffassung des Landes widerspricht dem Konnexitätsprinzip grundlegend. Da- -3nach wird im Sinne einer conditio sine qua non jede Kostenfolge auf kommunaler Ebene, die eine Gesetzesänderung auslöst, dem Land zugerechnet, unabhängig davon, ob sie direkt oder indirekt (etwa durch das Wahlverhalten der Eltern) wirkt oder sich die einschlägige Anspruchsgrundlage in einem Bundesgesetz (z.B. Inklusionshelfer) befindet. Wenn der Landesgesetzgeber durch sein Tätigwerden dafür sorgt, dass die Fallzahlen der Ansprüche auf Eingliederungshilfe etc. steigen, hat er auch für den Ausgleich der Mehrkosten zu sorgen. 3. Zugrunde gelegte Inklusionsquote Bezüglich der angenommenen Inklusionsquoten unterstellt die Stellungnahme des Ministeriums dem Gutachten eine unrealistische Annahme und ein Missverständnis in der Interpretation der Gesetzesbegründung. Richtig ist, dass sich das Gutachten auf Kapitel D (Seite 2-4) des Gesetzesvorblatts bezieht. Falsch ist, dass sich in diesem Kapitel keine Angabe zu von der Landesregierung für die Zukunft angenommenen Inklusionsquoten findet. Der Abschnitt, auf den sich das Gutachten bezieht, lautet (relevante Stellen fett gesetzt): „Der jährliche Gesamtumfang des zusätzlichen Lehrerstellenbedarfs hängt ab vom Schulwahlverhalten der Eltern von Schülerinnen und Schüler mit Bedarf an sonderpädagogischer Unterstützung (Wahl der allgemeinen Schule oder der Förderschule) und von den im Anschluss noch im Einzelnen untergesetzlich festzulegenden Standards bei der Bemessung des zusätzlich zum allgemeinen Bedarf entstehenden sonderpädagogischen Stellenbedarfs. Diese sollen sich am Status quo orientieren. Unter dieser Voraussetzung und bei einer angenommenen Inklusionsquote von 70 % bei den Lern- und Entwicklungsstörungen und von 50 % bei den übrigen Förderschwerpunkten (zusammen etwa 65 %) ergibt sich bei schrittweiser Anrechnung von bisherigen Mehrbedarfstatbeständen im Bereich der sonderpädagogischen Förderung gegenüber dem Haushalt 2012 bis zum Jahr 2017 voraussichtlich ein Mehrbedarf von rund 1.800 Stellen (Berechnungsgrundlage: Amtliche Schuldaten 2011/12).“ (LTDrs. 16/2432, S. 3) Ein Bezug zwischen der Entwicklung der Inklusionsquote und dem Schuljahr 2025/26 wird an keiner Stelle der LTDrs. 16/2432 hergestellt (weder im Vorspann zu dem oben zitierten Abschnitt, noch danach). Damit werden für das Schuljahr 2016/17 Inklusionsquoten simuliert, die den Vorstellungen der Landesregierung entsprechen und daher als realistisch zu bezeichnen sind. Dies gilt im Übrigen auch hinsichtlich der Fortschreibung der Inklusionsquoten bis zum Schuljahr 2019/20. 4. Annahmen zur erforderlichen Ausstattung und Ausgestaltung Die dem Gutachten zugrunde liegenden Annahmen zur erforderlichen Ausstattung bezeichnet das MSW als unrealistisch und führt aus, dass sie „nicht mit den Planungen der Landesregierung in Einklang“ stünden (Vorlage 16/1090, S. 3). Die Landesregierung hat im Bestreben, die Wirkungen des Konnexitätsprinzips zu umgehen, auf die Nennung der eigenen Planungen und Vorstellungen zu einer qualitätsvollen Inklusion im Gesetz verzichtet. In Folge dessen müssen im Gutachten entsprechende fachwissenschaftlich untermauerte Annahmen zu diesen Standards getroffen werden, deren Konsequenzen simuliert und bewertet werden. Diese werden sämtlich in Kapitel 3 des Gutachtens begründet und durch Quellen belegt. Die Einhaltung der Grundsätze wissenschaftlichen Arbeitens ist nicht als „Spekulieren“ zu bezeichnen. -4Um dem erwartbaren Vorwurf zu entgehen, dabei nur die für die Kinder und Jugendlichen wünschenswerte, aber für das Land teuerste Ausgestaltung darzustellen, wurden drei Varianten dem Gutachten zugrunde gelegt. Wenn das Ministerium diese nun für unrealistisch hält, wäre dies genau der richtige Anknüpfungspunkt gewesen, in einen Austausch über die notwendigen Voraussetzungen für qualitätsvolle Inklusion einzutreten und die eigenen Vorstellungen darzustellen. Offenbar bestehen hierzu ja bereits Überlegungen im Ministerium, sonst könnten die Annahmen der Gutachter ja nicht „den Planungen der Landesregierung“ widersprechen. Die im Gutachten vorgestellte Methodik kann auch dafür verwendet werden, eine für die Kommunen kostenneutrale Umsetzung der Inklusion und die hieraus resultierenden Konsequenzen hinsichtlich der Standards und Beschulungssituation auf einzelschulischer Ebene abzuschätzen. Aus dem Gutachten lässt sich jedoch bereits ableiten, dass die dann aus der intendierten Zunahme der Inklusion resultierende Situation weder gesellschaftlich noch pädagogisch tragbar wäre. Ein solches Szenario könnten jedenfalls die Kommunen und die Kommunalen Spitzenverbände nicht verantworten. 5. Berücksichtigung bereits bestehender Ausbauzustände Schlicht falsch ist die Unterstellung der Landesregierung, das Gutachten würde ohne Betrachtung von realistischen Bedarfen und bereits bestehenden Ausbauzuständen jede Schule mit dem gleichen Ausbaubedarf bewerten. Das Gutachten verfolgt im Hinblick auf die räumlichen und weiteren Ausstattungsbedarfe das Ziel, an den allgemeinen Schulen vorhandene Ressourcen zunächst vollständig auszuschöpfen; bereits vorhandene Ausstattungen (auch im Hinblick auf die Barrierefreiheit) werden dabei berücksichtigt. Entscheidend für die Identifikation von Investitionsbedarfen sind dabei die spezifischen sächlichen und räumlichen Bedarfe in Abhängigkeit von den bei den Schülern vorliegenden Förderbedarfen. Ein zusätzlicher Raumbedarf entsteht so an einer konkreten Schule nur dann, wenn zukünftig erstmalig oder zusätzlich Schüler mit dem spezifischen Förderbedarf aufgenommen werden und die benötigten Räume nicht vorhanden sind oder vorhandene Räume nicht ausreichen. Weiterhin geht das Gutachten davon aus, dass ungenutzte Räume zu Klassen-, Differenzierungs-, Ruhe- oder Therapieräumen umgebaut werden können, ohne dies bautechnisch geprüft zu haben. Insofern wird auch an dieser Stelle deutlich, dass im Gutachten die grundsätzliche Strategie einer vorsichtigen, konservativen Kostenabschätzung verfolgt wurde. Die Landesregierung ist der Auffassung, dass für die Unterrichtung von Schülern mit Lernund Entwicklungsstörungen im Vergleich zur Unterrichtung von Schülern ohne Förderbedarf keine Maßnahmen im Hinblick auf die innere und äußere Differenzierung und die hieraus resultierende sächliche, räumliche und personelle Ausstattung der Lerngruppen und Unterrichtsräume notwendig sind. Diese Ansicht deckt sich in keiner Weise mit jener von Fachwissenschaftlern. Im Übrigen ergeben sich die kommunalen Mehrkosten nicht nur durch förderbedarfsspezifische Maßnahmen, sondern resultieren auch aus der Zunahme der Schüler an allgemeinen Schulen, die sich insgesamt aus der Zunahme der Inklusion ergibt (Einrichtung und Errichtung zusätzlicher Klassenräume sowie Zunahme an Assistenzpersonal an allgemeinen Schulen im Vergleich zu Förderschulen). 6. Berichtspflicht in Art. 4 des Gesetzentwurfs Auch wenn sich die entsprechende Aussage der Landesregierung nicht direkt auf das Gutachten bezieht, so muss schließlich für das weitere Beratungsverfahren noch der Hinweis gegeben werden, dass entgegen der Aussage der Landesregierung auf S. 4 der Vorlage 16/1090 sich die Berichtspflicht in Art. 4 des Gesetzentwurfs in der derzeitigen Fassung kei- -5neswegs auf die finanziellen Auswirkungen für die kommunalen Schulträger bezieht. Im Gesetzentwurf werden zwar einige zu untersuchende Punkte genannt, nicht jedoch die finanziellen Auswirkungen des Gesetzes. Diese werden erst in der Gesetzesbegründung erwähnt. Am vergangenen Freitag, den 06.06.2013 hat Ministerin Löhrmann die Hauptgeschäftsführer der drei kommunalen Spitzenverbände angerufen. Die kommunalen Spitzenverbände begrüßen, dass die Ministerin insoweit auf sie zugegangen ist. Sie nehmen die in den Telefongesprächen von Ministerin Löhrmann angesprochene Veränderung des Gesetzestextes in Richtung einer erweiterten Berichtspflicht und der beabsichtigten Bildung einer gemeinsamen Arbeitsgruppe zur Ermittlung der Kosten zur Kenntnis. Dies würde allerdings nicht die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes heilen. Die Entscheidung über den Kostenausgleich ist zusammen mit dem Gesetzesbeschluss zu treffen. Eine Vertagung des Kostenausgleichs auf eine Entscheidung durch einen zukünftigen Landtag im Jahr 2019 erfüllt keinesfalls die verfassungsrechtlichen Vorgaben. Unabhängig von der rechtlichen Würdigung würde ein solches Vorgehen auch dazu führen, die Kommunen in der entscheidenden Anfangsphase in Unsicherheit zu lassen. Dies würde die Umsetzung der schulischen Inklusion deutlich gefährden. Hierzu haben wir auch in den schriftlichen Unterlagen zur Anhörung ausführlich Stellung genommen. Von einem Entgegenkommen in Richtung der Kommunen seitens der Landesregierung kann derzeit leider nicht gesprochen werden. Wir bitten Sie, diese Stellungnahme für die weiteren Ausschuss- und Plenarberatungen zu berücksichtigten. Mit freundlichen Grüßen Dr. Stephan Articus Geschäftsführendes Vorstandsmitglied des Städtetages Nordrhein-Westfalen Dr. Martin Klein Hauptgeschäftsführer des Landkreistages Nordrhein-Westfalen Dr. Bernd Jürgen Schneider Hauptgeschäftsführer des Städte- und Gemeindebundes Nordrhein-Westfalen