Beschlussvorlage (Klage gegen die Gemeindefinanzierungsgesetze (GFG) 2012 und 2013)

Zu TOP:__________ Drucksache: WP8101/2013 Fachbereich I - Personal, Organisation und Finanzen Sitzungsteil Az.: öffentlich Beratungsfolge: Haupt- und Finanzausschuss Sitzungstermin: Abstimmungsergebnis: 18.06.2013 Betreff: Klageverfahren und Verfassungsbeschwerde gegen die Gemeindefinanzierungsgesetze (GFG) 2012 und 2013 Beschlussvorschlag: Der Haupt- und Finanzausschuss stimmt einer Beteiligung der Stadt Bedburg an dem Klageverfahren und der Verfassungsbeschwerde gegen die Gemeindefinanzierungsgesetze (GFG) 2012 und 2013 zu. STADT BEDBURG Sitzungsvorlage Seite: 2 Begründung: Das Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG) 2013 wurde am 21.03.2013 durch den Landtag verabschiedet. Mit Bescheid vom 22. April 2013 – eingegangen am 25. April 2013 – ist der Stadt Bedburg durch die Bezirksregierung Köln der entsprechende Zuweisungsbescheid zugestellt worden. Die verteilbare Finanzausgleichsmasse ist gegenüber 2012 um etwa 2,79 % auf rund 8,656 Milliarden Euro gestiegen. Diese Steigerung ist, wie bereits in den Vorjahren, allein dem anwachsenden Steueraufkommen geschuldet, der Verbundsatz liegt nach wie vor bei 23 %. Mit den Gemeindefinanzierungsgesetzen (GFG) 2011 und 2012 wurden wesentliche Parameter verändert. Die Parameter im GFG 2013 decken sich mit den Parametern des Gemeindefinanzierungsgesetzes 2012. Sodann belasten die „veränderten“ Parameter im überwiegenden Teil die kreisangehörigen Städte und Gemeinden. Dies zeigt auch die Grafik aus dem Schreiben des Städte- und Gemeindebundes NRW vom 21. Dezember 2012 an den Landtag NRW (Stellungnahme GFG 2013): Die Schlüsselzuweisungen pro Kopf sind im kreisfreien Bereich gegenüber dem kreisangehörigen Bereich wesentlich stärker gestiegen. Beschlussvorlage WP8-101/2013 Seite 2 STADT BEDBURG Seite: 3 Sitzungsvorlage In den Gemeindefinanzierungsgesetzen (GFG) 2010, 2011, 2012 und 2013 galten bzw. gelten folgende Parameter: 1. Hauptansatz Veränderung % 2010 Staffelklasse (Einwohner) 2011 Staffelklasse (Einwohner) 2012 Staffelklasse (Einwohner) 2013 Staffelklasse (Einwohner) 100 25.000 25.000 25.000 25.000 0,00 0,00% 103 37.500 38.500 37.000 37.000 -500,00 -1,33% 106 52.500 54.500 51.500 51.500 -1.000,00 -1,90% -2,84% Hauptansatz 2010-2013 absolut prozentual 109 70.500 73.500 68.500 68.500 -2.000,00 112 90.500 95.000 88.000 88.000 -2.500,00 -2,76% 115 113.500 120.000 110.000 110.000 -3.500,00 -3,08% 118 139.000 147.000 134.000 134.000 -5.000,00 -3,60% 121 167.000 177.500 160.500 160.500 -6.500,00 -3,89% -4,05% 124 197.500 210.500 189.500 189.500 -8.000,00 127 230.500 246.500 221.000 221.000 -9.500,00 -4,12% 130 266.000 285.000 255.000 255.000 -11.000,00 -4,14% 133 304.500 326.500 291.000 291.000 -13.500,00 -4,43% 136 345.000 371.000 329.500 329.500 -15.500,00 -4,49% -4,63% 139 388.500 418.500 370.500 370.500 -18.000,00 142 434.500 468.500 414.000 414.000 -20.500,00 -4,72% 145 482.500 521.000 460.000 460.000 -22.500,00 -4,66% 148 533.500 577.000 508.000 508.000 -25.500,00 -4,78% -4,86% 151 587.000 635.500 558.500 558.500 -28.500,00 154 634.000 mehr als 635.500 611.500 611.500 -22.500,00 -3,55% 157 mehr als 634.000 -22.500,00 -3,55% mehr als 611.500 mehr als 611.500 Im Verfahren der so genannten Einwohnerwertung wird der Einwohner, abhängig von der absoluten Einwohnerzahl in einer Gemeinde, unterschiedlich gewichtet. Der durch die Hauptansatzstaffel festgelegte Vervielfältiger für die Einwohnerwertung liegt derzeit für alle Gemeinden des Landes mit einer Einwohnerzahl unter 25.000 bei 100% und erreicht für die größte Gemeinde einen Wert von 157%. Dies bedeutet, dass ein Einwohner der Stadt Köln derzeit mit einem 1,57mal höheren Gewicht in den Hauptansatz eingeht, als beispielsweise ein Einwohner der Stadt Bedburg. An der Aufstellung der Hauptansätze 2010 bis 2013 zeigt sich die „Umverteilung“ besonders in den Hauptansätzen 118ff hin zu den kreisfreien und großen kreisangehörigen Großstädten. Die absolute bzw. auch prozentuale Veränderung der Einwohnerzahlen ist in den höheren Hauptansätzen wesentlich höher als in den niedrigeren Hauptansätzen berücksichtigt. Beschlussvorlage WP8-101/2013 Seite 3 STADT BEDBURG Sitzungsvorlage Seite: 4 2. Demografiefaktor Der Demografiefaktor wurde im GFG 2012 aufgrund der Empfehlung der ifo-Kommission (ifo-Gutachten) eingeführt. Dieser Faktor berücksichtigt den Einwohnerrückgang. Die aktuelle Einwohnerzahl soll mit der durchschnittlichen Einwohnerzahl der letzten 3 Jahre verglichen und bei der Berechnung des Hauptansatzes die jeweils höhere Einwohnerzahl angesetzt werden. Verzeichnet eine Gemeinde rückläufige Einwohnerzahlen, so machen sich die Folgen des Einwohnerrückgangs nur sukzessive und in abgeschwächter Form bemerkbar. Allen voran die im Ruhrgebiet liegenden kreisfreien Städte mit Bevölkerungs- und Einwohnerrückgang profitieren zu Lasten der kreisangehörigen Städte und Gemeinden von dieser Regelung. 3. Schüleransatz Der Schüleransatz war bis zum GFG 2011 ein gewichteter Ansatz. Die Zahl der Schüler wurde nach Schulform gewichtet: Schüler der Grundschulen Hauptschulen Realschulen Gymnasien Gesamtschulen Berufskollegs Förderschulen mit 96 % 119 % 88 % 96 % 146 % 54 % 346 % Vor Anwendung dieses Prozentsatzes wurde die Zahl nicht integrativ beschulter Schüler und Schülerinnen aller Schulformen, die in Ganztagsform beschult werden, mit 1,5 vervielfältigt, die integrativ beschulten Schüler und Schülerinnen, die in Halbtagsform beschult werden, wurden mit 3,0 vervielfältigt, die integrativ beschulten Schüler und Schülerinnen, die in Ganztagsform beschult werden, wurden mit 5,1 vervielfältigt. Der in den Gesamtansatz (Summe der Haupt- und Nebenansätze) einfließende Schüleransatz betrug 88 % des so ermittelten Wertes. Der Schüleransatz wird seit dem GFG 2012 nur noch nach Ganztagsschüler (3,33) und Halbtagsschüler (0,70) gewichtet. Eine Benachteiligung der kreisangehörigen Städte und Gemeinden kann hier nicht unterstellt werden. 4. Soziallastenansatz Mit dem Soziallastenansatz soll den Belastungen der Gemeinden im sozialen Bereich, die über den Hauptansatz nicht ausreichend erfasst werden, Rechnung getragen werden. Beschlussvorlage WP8-101/2013 Seite 4 STADT BEDBURG Sitzungsvorlage Seite: 5 Der Indikator für den Soziallastenansatz ist seit dem GFG 2008 die Zahl der SGB IIBedarfsgemeinschaften. In den Jahren zuvor war es die Zahl der Dauerarbeitslosen. Der Vervielfältigungsfaktor der tatsächlichen Zahl der Bedarfsgemeinschaften wurde damals auf 3,9 v.H. festgelegt, damit sollte der Anteil des Soziallastenansatzes am Gesamtansatz konstant gehalten werden. Die Ausgaben bzw. Aufwendungen der Kommunen für soziale Leistungen sind seit 1999 erheblich gestiegen. Dahingehend stieg auf der Basis einer Regressionsanalyse die Gewichtung des Indikators „Zahl der Bedarfsgemeinschaften“ erheblich an. Danach sollte infolge gestiegener Soziallasten die Zahl der Bedarfsgemeinschaften bei der Ermittlung des fiktiven Bedarfs jeder Kommune nicht mehr mit dem Faktor 15,3 gewichtet werden. Hierdurch ergaben sich erhebliche Umverteilungswirkungen bei den Schlüsselzuweisungen. Um diese Umverteilungswirkungen zu begrenzen, wurde für das GFG 2011 der Gewichtungsfaktor des Soziallastenansatzes abweichend vom Ergebnis der Regressionsanalyse mit einem Mittelwert von 9,6 (3,9 + ((15,3 - 3,9) / 2)) festgesetzt. Seit dem GFG 2012 gilt ein Soziallastenansatz von 15,3 v.H. 5. Zentralitätsansatz Der Zentralitätsansatz wurde mit der Evaluierung des Gemeindefinanzierungsgesetzes nicht verändert. Hier wird jeder sozialversicherungspflichtige Beschäftige mit dem Gewichtungsfaktor 0,15 vervielfältigt. 6. Flächenansatz Prof. Dr. Ingo Deubel hat in der Sitzung des Ausschusses für Kommunalpolitik am 18. Januar 2013 hierzu eine entsprechende Stellungnahme abgeben. Die Sozietät WolterHoppenberg arbeitet im Rahmen des Klageverfahrens und der Verfassungsbeschwerden gegen die Gemeindefinanzierungsgesetze (GFG) 2011, 2012 und 2013 mit Prof. Dr. Ingo Deubel zusammen. Aufgrund einer fehlerhaften Berechnung des Flächenansatzes der GFG 2012 und 2013 entgehen der Stadt Bedburg laut Berechnung aus dem entsprechenden Gutachten vom 16. Januar 2013 in 2012 rd. 307 T€ und in 2013 rd. 324 T€. Im Gutachten von Prof. Dr. Ingo Deubel vom 16. Januar 2013 wurde das Problem wie folgt geschildert: „Bei der Berechnung des Flächenansatzes nach den Modellrechnungen zum GFG 2013 (aber auch bereits bei der im Dezember 2012 vollzogenen Umsetzung des GFG 2012) ist vom MIK offensichtlich die eindeutige Vorgabe des Gesetzes nicht beachtet worden. Anstatt des im Gesetz festgelegten Landesdurchschnitts der Fläche pro Einwohner (Entsprechend dem Wortlaut des Regierungsentwurfs zum GFG 2013: 0,1911 ha/Einwohner), ist der ungewichtete Durchschnitt der Fläche pro Einwohner der 396 Gemeinden (Modellrechnung zum Entwurf des GFG 2013: 0,4257 ha/Einwohner) als Maßstab verwendet worden.“ In der entsprechenden Anhörung im Ausschuss für Kommunalpolitik am 18. Januar 2013 wurde von Prof. Dr. Ingo Deubel folgende Stellungnahme abgegeben: Beschlussvorlage WP8-101/2013 Seite 5 STADT BEDBURG Sitzungsvorlage Seite: 6 „Zum Flächenansatz. Darum geht es in dem Papier, das ich in den letzten Tagen nachgeliefert habe. Ich war auch erstaunt, dass die Interpretation des Landesdurchschnitts so erfolgt, wie sie umgesetzt worden ist. Das Gesetz ist in Ordnung und beruft sich zum Beispiel auf Rheinland-Pfalz oder auf ifo-Gutachten, und ifo beruft sich wiederum auf Rheinland-Pfalz. Das ist alles konsistent. Der Landesdurchschnitt liegt bei 523 Einwohnern pro Quadratkilometer. Gerechnet wird aber mit 235 Einwohnern pro Quadratkilometer, weil man den Landesdurchschnitt etwas kurios herleitet. Ich weiß auch, woher es kommt. Das kommt aus der Regressionsanalyse und aus der Normierung der Regressionsanalyse. Nur, da haben wieder Leute gearbeitet, die in ihrem Leben noch nie Ökonometrie gemacht und dabei wieder zwei Dinge miteinander verwechselt haben, nämlich die Normierung, die so stattfinden musste, um den Soziallastenansatz und den Schüleransatz zu normieren. Dabei haben sie gedacht, dass sie bei der Umsetzung des Gesetzes den Durchschnittswert pro Einwohner aus der Regressionsanalyse nehmen müssen. Das ist schlicht falsch. So, jetzt gibt es Möglichkeiten. Entweder lassen Sie das Gesetz so. Dann haben Sie es in diesem Jahr mit ziemlich vielen Klagen zu tun. Denn jede Gemeinde, die über dem tatsächlichen Durchschnitt liegt, wird gegen das Gesetz klagen, wenn es unverändert bleibt und wieder falsch umgesetzt wird. Oder Sie setzen es richtig um; das wäre die zweite Möglichkeit. Die dritte Möglichkeit wäre: Wenn Sie sagen, dass Sie nicht möchten, dass ganz viele Gemeinden den Flächenansatz bekommen, wenn Sie also den bisherigen Grenzwert behalten möchten, dann müssen Sie das im Gesetz klarstellen. Dann muss im Gesetz beispielsweise stehen: Gemeinden, die mehr als 0,4 ha pro Einwohner Fläche haben, bekommen den Flächenansatz. – Das kann man machen. Dann würde sich in der Verteilung gegenüber dem, was 2012 umgesetzt worden ist, nichts ändern. Sie können es aber nicht so ins Gesetz hineinschreiben und anschließend anders umsetzen. Dann kriegen Sie richtig Spaß. Und wenn das Oberverwaltungsgericht dann eines Tages entschieden haben wird, werden Sie eine Menge zurückzahlen müssen. Das sollten Sie sich gut überlegen. – Vielen Dank.“ Der Flächenansatz wurde durch die Landesregierung bzw. den Landtag NRW im Gesetzgebungsverfahren nicht mehr geändert. Die Sozietät Wolter-Hoppenberg unterstützt die nordrhein-westfälischen Städte und Gemeinden im Rahmen der Klagen und der Verfassungsbeschwerden gegen die Gemeindefinanzierungsgesetze 2011, 2012 und 2013. Dort heißt es u.a.: „Da das GFG keine wesentlichen Neuerungen gegenüber dem Vorjahr enthält, muss konsequenterweise auch das GFG 2013 im Wege einer Verfassungsbeschwerde auf den Prüfstand gestellt werden. Die Kritikpunkte sind mit denen gegen das GFG 2012 und auch bereits gegen das GFG 2011 identisch und werden durch die neuesten Ergebnisse des vom Land selbst in Auftrag gegebenen Gutachtens des Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstituts an der Universität zu Köln (FiFo) teilweise bestätigt. Von Prof. Deubel gutachterlich belegt und vom FiFo aktuell bestätigt ist unter anderem, dass der gewählte Soziallastenansatz zu einer Übernivellierung führt, also Kommunen über den Gemeindefinanzausgleich mehr Geld für eine Bedarfsgemeinschaft erhalten, als jene an Kosten verursacht. Auch die im GFG vorgesehene Spreizung des Schüleransatzes wurde Beschlussvorlage WP8-101/2013 Seite 6 STADT BEDBURG Seite: 7 Sitzungsvorlage in den Gutachten als unplausibel kritisiert. Das Gemeindefinanzierungsgesetz etabliert also ein System, das einerseits die Gesamtheit der Kommunen unterfinanziert, andererseits jedoch bestimmte Bedarfe überkompensiert. Auch die bereits zum GFG 2011 und GFG 2012 gutachterlich herausgearbeiteten systemischen Fehler wurden mit dem GFG 2013 nicht abgestellt und führen im Ergebnis zu einer massiven Umverteilung der Finanzausgleichsmasse zu Lasten des kreisangehörigen und insbesondere ländlichen Raums.“ Die Verfassungsbeschwerde gegen das GFG 2013 ist binnen eines Jahres, gerechnet ab dem Zeitpunkt der Verkündung des GFG zu erheben. Nach derzeitigem Plan soll die Verfassungsbeschwerde gegen das GFG 2013 zeitgleich mit der noch in Erarbeitung befindlichen Verfassungsbeschwerde gegen das GFG 2012 eingelegt werden. Die entsprechenden finanzwissenschaftlichen und ökonometrischen Begutachtungen laufen und werden voraussichtlich im Juni 2013 abgeschlossen sein. Noch vor den nordrheinwestfälischen Sommerferien sollen die Verfassungsbeschwerden beim Verfassungsgerichtshof eingereicht werden. Dabei liegen Wolter-Hoppenberg für die Verfassungsbeschwerde gegen das GFG 2012 bereits heute 60 Vollmachten vor. Gegen das GFG 2011 lag die Zahl der Beschwerdeführer noch bei (nur) 46 Kommunen. Vergleichbare Verfassungsbeschwerden legen zudem weitere 14 Kommunen aus dem Kreis Borken ein. Bis Ende Juni 2013 müsste eine entsprechende Vollmacht GFG 2013 (Anlage) abgegeben werden. Ein Beitritt zur Verfassungsbeschwerde gegen das GFG 2012 ist bis Ende Juni 2013 ebenfalls noch möglich. Die Kosten der rechtlichen und finanzwissenschaftlichen Begleitung der Verfassungsbeschwerden GFG 2012 und GFG 2013 sollen laut Wolter-Hoppenberg möglichst durch neu hinzukommende / erstmalig Verfassungsbeschwerde erhebende Kommunen getragen werden. Dem Solidargedanken Rechnung tragend, sollen diese Kommunen den gleichen Kostendeckungsbeitrag übernehmen, wie die bereits seit dem Verfahren GFG 2011 beteiligten Kommunen (bislang jeweils 6.200 Euro zzgl. MwSt. also rd. 7.400 Euro (brutto)). Laut der vorliegenden Vergütungsvereinbarung würden Maximalkosten je Verfassungsbeschwerde in Höhe von 10.000 Euro (zzgl. MwSt.) also insgesamt rd. 12.000 Euro (brutto) entstehen. Die entsprechenden Mittel für die Klagen und Verfassungsbeschwerden gegen die Gemeindefinanzierungsgesetze (GFG) 2012 und 2013 in Höhe von rd. 15.000 Euro (maximal rd. 24.000 Euro) sollen im Rahmen von unterjährigen Budgeteinsparungen aufgebracht werden. Wolter-Hoppenberg empfiehlt gleichzeitig eine Klage gegen den entsprechenden Zuweisungsbescheid 2013 vor dem zuständigen Verwaltungsgericht. Mit Schreiben vom 15. Mai 2013 (Anlage) wurde bereits Klage am Verwaltungsgericht Köln gegen den Zuwendungsbescheid vom 22. April 2013 erhoben. Folgende Kommunen beteiligen sich bereits Verfassungsbeschwerde gegen das GFG 2012: Beschlussvorlage WP8-101/2013 am Klageverfahren und an der Seite 7 STADT BEDBURG Sitzungsvorlage Seite: 8 Entsprechende Zahlen und Daten für das Klageverfahren und die Verfassungsbeschwerde gegen das GFG 2013 sind noch nicht vorhanden. Beschlussvorlage WP8-101/2013 Seite 8 STADT BEDBURG Sitzungsvorlage Seite: 9 Mögliche Auswirkungen im Zusammenhang mit dem demografischen Wandel: Finanzielle Auswirkungen: Nein Ja X Bei gesamthaushaltsrechtlicher Relevanz im laufenden oder in späteren Haushaltsjahren Mitzeichnung oder Stellungnahme des Kämmerers*: ----------------------------------Götz ----------------------------------Eßer Sachbearbeiter Fachbereichsleiter ------------------Eß Fachbereich ----------------------------------Baum ----------------------------------Koerdt Stadtkämmerer Bürgermeister Beschlussvorlage WP8-101/2013 Seite 9