Beschlussvorlage (Vorlage Stadt Frechen - Anlage zur Beschlussvorlage WP8-259/2012)

Beratungsunterlage und Beschlussvorschlag Der Bürgermeister FD,Abtl./ bet. Abtl.: 3.15/3.16/ 1.11/1.12 Vorlage Nr.: Beschlussfassung Rat Finanzielle Auswirkungen: am: keine 495/15/2012 23.10.2012 TOP: Finanzierung aus HSt. o. PSK: A5.2 öffentlich --- Betreff: Übertragung von Rats- und Ausschusssitzungen im Internet - Antrag der Fraktion Perspektive/JA! vom 25.07.2012 Beschlussvorschlag: Der Rat der Stadt Frechen nimmt die Ausführungen der Verwaltung hinsichtlich der rechtlichen und technischen Möglichkeiten der Übertragung von Rats- und Ausschusssitzungen im Internet zur Kenntnis. Ein eventueller Beschluss bleibt der Beratung vorbehalten. Begründung und Erläuterung: Mit dem dieser Vorlage beigefügten Schreiben vom 25.07.2012 bittet die Fraktion Perspektive/JA! die Verwaltung um Prüfung und Berichterstattung zur Option einer - ggf. zunächst pilotweisen Live-Übertragung von Rats- und Ausschusssitzungen über das Internet. Zur Begründung führt die Fraktion neben einer Steigerung der Transparenz der Arbeit des Rates vor allem auch die in der Gesellschaft zu beobachtende Politikverdrossenheit an und die Chance, dem - insbesondere bei jungen Menschen - durch eine Übertragung der Sitzungen entgegen wirken zu können. Die Verwaltung hat die Thematik daraufhin in den vergangenen Wochen sowohl aus kommunalrechtlicher, datenschutzrechtlicher als auch technischer Sicht umfassend geprüft und bewertet. In die Überlegungen wurden auch Erfahrungswerte aus Kommunen einbezogen, in denen die Thematik im Rat bereits behandelt wurde, die eine Live-Übertragung anbieten oder zumindest vorbereitende Beschlüsse hierzu gefasst haben (z.B. Bonn, Essen, Braunschweig). Ohne im Einzelnen den nachstehenden Ausführungen vorzugreifen, ist im Ergebnis festzustellen, dass eine Live-Übertragung unter Beachtung der Einhaltung datenschutzrechtlicher Vorschriften grundsätzlich möglich ist, sofern die Betroffenen in die Übertragung einwilligen. Diese Rechtsauffassung wird sowohl durch den Landesdatenschutzbeauftragten als auch den Städteund Gemeindebund NRW ausdrücklich bestätigt. Die Bewertung und abschließende Entscheidung über die grundsätzliche Übertragung bleibt unter Beachtung der individuellen Rechte der Ratsmitglieder im Einzelfall - letztlich dem Rat vorbehalten. Sofern der Rat sich für die Umsetzung einer künftigen Live-Übertragung ausspricht, wäre dies auch über eine entsprechende Regelung in der Geschäftsordnung festzuschreiben. 1. Bewertung aus kommunalverfassungsrechtlicher Sicht Die Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) schreibt in § 48 Abs. 2 Satz 1 die grundsätzliche Öffentlichkeit der Ratssitzungen in Ergänzung des Demokratieprinzips aus _______________________________________________________________________________________________ Vorlage-Nr. 495/15/2012 Seite 1 Artikel 20 Abs. 1 Grundgesetz vor. Der Grundsatz der Öffentlichkeit wird in § 8 Abs. 1 der Geschäftsordnung für den Rat und die Ausschüsse (GeschO) konkretisiert, wonach jeder das Recht hat, als Zuhörer an öffentlichen Sitzungen des Rates teilzunehmen, soweit dies die räumlichen Verhältnisse gestatten. Über § 58 Abs. 2 Satz 1 GO NRW und § 28 GeschO finden die Vorschriften auch Anwendung auf Sitzungen der Ausschüsse Der Grundsatz der „Sitzungsöffentlichkeit“ meint dabei aber lediglich die reine Zuhörerschaft vor Ort und den ungehinderten Zugang zu den Sitzungen sowie die Pflicht der Verwaltung, die Öffentlichkeit im Vorfeld über stattfindende Sitzungen zu informieren. Nicht erfasst ist hiervon die mediale Öffentlichkeit und Übertragung von Sitzungen via Bild und/oder Ton. Zur Frage, ob in öffentlicher Sitzung Bildaufzeichnungen erfolgen und gesendet werden dürfen, enthalten die Normen des Kommunalrechts keine Vorgaben. Eine Übertragung im Internet würde neben den Ratsmitgliedern mitunter auch weitere Personen (z.B. Beschäftigte der Verwaltung, sachkundige Bürger/-innen und Einwohner/-innen der Ausschüsse, Zuschauer/-innen) betreffen, weshalb hierfür eine Rechtsgrundlage erforderlich ist. Der Umgang mit personenbezogenen Daten ist in § 48 Abs. 3 GO NRW beschrieben, wonach diese offenbart werden dürfen, soweit nicht schützenswerte Interessen Einzelner oder Belange des öffentlichen Wohls überwiegen. Weitere Vorgaben enthält die GO NRW nicht. Insofern kann der Rat aufgrund seiner in § 47 Abs. 2 GO NRW festgeschriebenen Geschäftsordnungsautonomie Fragen des Sitzungsablaufs unter Beachtung der geltenden Gesetz in eigener Verantwortung regeln. Hierunter fällt auch die Entscheidung über eine Übertragung der Sitzungen im Internet, sofern dem gesetzlich nichts entgegen steht. In Betracht kommen bei der Bewertung vor allem die Vorschriften der Datenschutzgesetze, die unter Punkt 2 näher erläutert werden. Unbenommen der Regelung in der GeschO wäre durch den jeweiligen Vorsitzenden/ die jeweilige Vorsitzende zudem vor Beginn jeder Sitzung auf die Übertragung ausdrücklich hinzuweisen. Aus kommunalrechtlicher Sicht ist im Ergebnis festzustellen, dass eine Übertragung von Ratsund/oder Ausschusssitzungen im Internet grundsätzlich möglich wäre, sofern der Rat dies über eine entsprechende Regelung in der Geschäftsordnung festschreibt. Auch die vorgeschlagene „Pilotphase“ macht eine solche Regelung nicht entbehrlich. Zudem müsste der Rat sich darauf verständigen, ob die Übertragung der Sitzungen im Internet lediglich für Ratssitzungen gelten soll (so auch die übliche Praxis anderer Kommunen) oder analog auch für die Sitzungen der Ausschüsse. 2. Bewertung aus datenschutzrechtlicher Sicht Die Übertragung von Rats- und/oder Ausschusssitzungen über das Internet stellt eine Übermittlung personenbezogener Daten nach § 16 Abs. 1 des Gesetzes zum Schutz personenbezogener Daten für das Land Nordrhein-Westfalen (DSG NRW) dar, die den Anwendungsbereich des DSG eröffnet. Außerdem sind das Medienrecht, das Kunsturheberrecht und das Urheberrecht betroffen. Bei der rechtlichen Beurteilung sind der Grundsatz der Pressefreiheit, der Funktionsfähigkeit des Rates, das Hausrecht bzw. die Sitzungshoheit der/des Ratsvorsitzenden, datenschutzrechtliche Bestimmungen sowie der Schutz von Persönlichkeitsrechten der ehrenamtlichen Ratsmitglieder, der Beschäftigten der Verwaltung, sachkundiger Bürger/-innen und Einwohner/-innen sowie weiterer an den Sitzungen teilnehmender Personen gegenüberzustellen. Die Anfertigung von Bild- und Tonaufzeichnungen bedarf nicht nur eines Ratsbeschlusses, sondern gemäß § 4 Abs. 1 Buchstabe b) DSG NRW auch der Zustimmung der einzelnen Ratsmitglieder. Jedes Ratsmitglied kann der Aufnahme jederzeit - auch z.B. während eines Redebeitrages - ohne die Angabe von Gründen widersprechen mit der Folge, dass die Aufnahme unverzüglich zu beenden ist. _______________________________________________________________________________________________ Vorlage-Nr. 495/15/2012 Seite 2 2.1 Sitzungskultur Die Tatsache, dass die gesamte Sitzung weltweit live verfolgt werden kann, könnte Auswirkungen auf das Redeverhalten der Ratsmitglieder haben oder sogar ein Hemmnis für einzelne Mitglieder darstellen, sich überhaupt an Diskussionen zu beteiligen. Da die Ratsmitglieder „nur“ ehrenamtlich tätig sind und eben nicht Berufspolitiker, kann von ihnen nicht verlangt werden, sich der Weltöffentlichkeit zu stellen. Insofern werden subjektive Beeinträchtigungen einzelner Ratsmitglieder als mögliche Gefährdungen der Funktionsfähigkeit des Rates gesehen. Die Ausnahme des § 23 des Kunsturheberrechtsgesetzes (KUG), der die Voraussetzungen zur einwilligungsfreien Abbildung und Verbreitung von Bildern regelt, greift lediglich bei relativen oder absoluten Personen der Zeitgeschichte, nicht aber bei (ehrenamtlichen!) Kommunalpolitikern. Hier ist das öffentliche Interesse nicht höher einzustufen als das berechtigte Interesse der einzelnen Mandatsträger. Professionelles Auftreten in der Öffentlichkeit, insbesondere vor laufender Kamera, kann nicht erwartet werden. Eine Live-Übertragung könnte zudem als geeignete Präsentationsplattform für Aktionen und Demonstrationen während der Sitzungen genutzt werden. Ferner ist zu beachten, dass die Übertragung im Internet auch die Möglichkeit bietet, Mitschnitte anzufertigen, zu verfremden und dann wieder ins Internet zu stellen. Die Live-Übertragungen könnten sich also unterschiedlich auf die Sitzungskultur auswirken. Inwieweit dies zutrifft oder als Einschränkung der Funktionsfähigkeit des Rates gesehen wird, kann nur vom Rat selbst in eigener Zuständigkeit bewertet und entschieden werden. 2.2 Rechte weiterer Beteiligter Sachverständige, Berater/-innen, Beschäftigte der Verwaltung und weitere an den Sitzungen Beteiligte müssten ebenfalls nach § 4 Abs. 1 Buchstabe b) DSG NRW in die Verarbeitung und Übermittlung ihrer Daten einwilligen. Aufgrund ihrer besonderen Abhängigkeit in Form von Vertrags-, Beschäftigungs- oder Beamtenverhältnissen ist eine tatsächliche freiwillige, ohne subjektiv empfundenen Zwang, erteilte Einwilligung schwerlich anzunehmen. Nach Ansicht des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein vom 25.04.2012 entfällt aufgrund dieser Bedenken die Einwilligungsmöglichkeit für diesen Personenkreis mit der Folge, dass sie von der Aufnahme und Übertragung generell auszuschließen wären. 2.3 Rechte der Zuhörer/-innen Jede Privatperson hat nach § 22 KUG ein „Recht am eigenen Bild“. Anders als z.B. bei Prominenten ist vor einer Veröffentlichung von Bildern oder Aufnahmen ihre Erlaubnis einzuholen. Für die Übertragung von Bildern des Zuhörerbereichs bei Rats-/Ausschusssitzungen bedeutet dies, dass eine solche bei Verweigerung auch nur einer Person auszuschließen ist. Auch hier bestünde ansonsten aber für jede Zuhörerin/ jeden Zuhörer nachträglich die Möglichkeit, eine bereits erteilte Einwilligung - gleich aus welchen Gründen - nachträglich zu widerrufen. Zwar bestünde die Option, die Live-Übertragung vor den Ratssitzungen öffentlich anzukündigen. So hätte jede Zuhörerin/ jeder Zuhörer die Wahl, quasi freiwillig in dem Bewusstsein teilzunehmen, dass eventuell Bilder von ihr/ihm entstehen und übertragen werden. Sofern jemand dies nicht wünscht, wäre ihr/ihm jedoch durch diese „Einwilligungsbedingung“ als Voraussetzung für die Teilnahme der Zugang zur Sitzung verwehrt und damit der Öffentlichkeitsgrundsatz nicht mehr gegeben. Vor diesem Hintergrund empfiehlt der Landesdatenschutzbeauftragte den Zuhörerraum generell von Aufnahmen auszuschließen. _______________________________________________________________________________________________ Vorlage-Nr. 495/15/2012 Seite 3 2.4 Speicherung der übertragenen Daten Gemäß § 48 Abs. 1 Nr. 2 des Urheberrechtsgesetzes (UrhG) ist unter anderem die Vervielfältigung, Verbreitung und öffentliche Wiedergabe von Reden, die bei Sitzungen kommunaler Organe gehalten werden, zulässig. Unzulässig ist jedoch nach § 48 Abs. 2 UrhG die Vervielfältigung und Verbreitung dieser Reden in Form einer Sammlung. Diese Einschränkung beinhaltet nach der Stellungnahme des Landesbeauftragten für den Datenschutz vom 27.01.2011 auch das Verbot der Speicherung der übertragenen Daten mit der Konsequenz, dass diese Möglichkeit ausgeschlossen sein muss. Dies ist jedoch - auch bei einem Live-Stream - faktisch nicht zu gewährleisten und die Speicherung beispielsweise auf einem USB-Stick möglich. 2.5 Verhältnismäßigkeit Hinsichtlich der Art und Weise der Übertragung ist das Verhältnismäßigkeitsprinzip zu berücksichtigen. Eine Aufnahme der Sitzung darf nur in dem Umfang erfolgen, der zur Informationsübermittlung erforderlich ist. So könnten im Einzelfall beispielsweise Nahaufnahmen aus jeglicher Perspektive als nicht erforderlich angesehen und deshalb die Aufnahme auf den Bereich des Rednerpults beschränkt werden. Die Entscheidung der gewählten Kameraperspektive obliegt dem Rat unter Beachtung der Persönlichkeitsrechte aller Beteiligten. Seitens des Landesdatenschutzbeauftragten, des Städteund Gemeindebunds NRW und des Landtags wird empfohlen, die Aufnahme auf das Rednerpult zu beschränken. Eine Totalperspektive mit Auslassung der Beschäftigten und des Zuhörerraums wird ebenfalls als zulässig erachtet, sofern die örtlichen Gegebenheiten dies zulassen. Ein „Schwenk“ durch den Saal ist nach Auffassung der oben genannten Stellen nicht erlaubt. 2.6 Zusammenfassung Die Internetübertragung ist datenschutzrechtlich nicht zu beanstanden, sofern alle Beteiligten gemäß § 4 Abs. 1 DSG NRW freiwillig schriftlich in die Aufzeichnung und Übertragung eingewilligt haben. Ergänzend ist durch die Vorsitzende/ den Vorsitzenden vor jeder Sitzung auf die Übertragung hinzuweisen. Personen, die einer Übertragung nicht zustimmen, sind hiervon auszuschließen. Eine vorab erteilte Zustimmung kann auch während der Sitzung widerrufen werden mit der Folge, dass die Aufnahme zu unterbrechen ist. Der Zuhörerbereich darf nicht übertragen werden, auch nicht im Hintergrund. Zudem ist sicherzustellen, dass der nichtöffentliche Teil einer Sitzung von der Aufzeichnung und Übertragung ausgeschlossen ist. 3. Bewertung aus technischer Sicht sowie hinsichtlich zu erwartender Personalkosten Um diesem unbekannten und komplexen Thema aus hiesiger Sicht in einer ersten groben Einschätzung qualitativ gerecht zu werden, wurde u.a. die Firma DVS aus Frechen kontaktiert, da sie sich hauptsächlich mit dem Bereich Veranstaltungs-, Medien- und Konferenztechnik beschäftigt. Es wurde schnell ersichtlich, dass „billige“ Lösungen (per Webcam oder ohne Administration bzw. Steuerung des Datenverkehrs etc.) nicht in Betracht kommen, da sie insbesondere qualitativ unzureichend sind. Die Form der Präsentation einer Livestream-Übertragung ist mitentscheidend dafür, ob und wieweit Zuschauer/innen dieses neue Angebot annehmen. Es wird davon ausgegangen, dass eine mittlere Attraktivität der Übertragung aus Zuschauersicht angestrebt werden sollte (keine Schmalspurvariante) _______________________________________________________________________________________________ Vorlage-Nr. 495/15/2012 Seite 4 Bei einem Livestream ist das Zusammenspiel aller Komponenten von entscheidender Bedeutung, d.h. bei einer möglichen Umsetzung des Projektes sollte alles aus einer Hand geplant und dann ein komplettes System beschafft werden. Benötigt werden mindestens 2 Kameras, mehrere neue Mikrofone, Lichttechnik und Software zur Komprimierung der Daten (incl. Regiepult für Ein- und Ausblendungen von Namen und Personen oder notwendige Unterbrechungen, Nachbearbeitung bzw. Editierung etc.) und sämtliche Verkabelungen. Es wird davon ausgegangen, dass die vorhandene Beschallungs- und Lichtanlage im Ratssaal nicht geeignet ist. Für eine dauerhaft gut funktionierende Lösung werden Investitions- und Installationskosten von ca. 20.000 € beziffert. Genauere Angaben (incl. Konzept) können erst durch ein kostenpflichtiges Angebot gemacht werden. Darüber hinaus müssen die erstellten Mediendaten über die KDVZ im Internet zur Verfügung gestellt und ggf. aufbewahrt werden. Da dem Rechenzentrum keine Erfahrungswerte vorliegen, ist eine qualifizierte Beantwortung derzeit nicht möglich. Nach Definition der genauen technischen Voraussetzungen und Notwendigkeiten können Angebote eingeholt werden. Aufgrund nicht vorhandener Kapazitäten und fehlendem Know How müsste zusätzliches und ausgebildetes Personal für die technische Betreuung eingesetzt werden. Bei Einstufung im unteren Gehaltsgefüge ist mit mindestens 40.000 € p.a. zu rechnen (incl. Vertretung). Als mögliche Alternative käme eine Komplettvergabe der Film- und Übertragungsaufgaben an entsprechende Firmen in Betracht. Vorhergehen würde eine entsprechende Ausschreibung. Nach ersten Recherchen ist hierbei mit Kosten in Höhe von ca. 5.000 € je Sitzung zu rechnen. Die Stadt Passau (50.000 EW) streamt ihre Sitzungen seit einem Jahr ins Internet. Während des Probebetriebes lagen die Zuschauerzahlen durchschnittlich im mittleren zweistelligen Bereich. 4. Fazit Unbenommen der rechtlichen Zulässigkeit der Live-Übertragungen und einer dadurch erhöhten Transparenz der Arbeit des Rates ist aus Sicht der Verwaltung durch den Rat auch zu bewerten, ob die Übertragung das geeignete Instrument für die seitens der Fraktion Perspektive/JA! aufgezeigte Steigerung des öffentlichen Interesses an Kommunalpolitik ist, oder ob nicht vielmehr durch gezielte Öffentlichkeitsarbeit der Parteien und Wählergemeinschaften sowie persönlicher Ansprache auch junger Menschen ein nachhaltigerer Effekt auf das Interesse an kommunalpolitischer Arbeit zu erwarten wäre. Die grundsätzliche Entscheidung über eine künftige Live-Übertragung von Rats- und/oder Ausschusssitzungen sowie über die konkrete technische Umsetzung obliegt aber letztlich ausschließlich dem Rat im Rahmen seiner Geschäftsordnungsautonomie. _______________________________________________________________________________________________ Vorlage-Nr. 495/15/2012 Seite 5