Beschlussvorlage (Anlage zur Beschlussvorlage WP8-210/2012)

TOP 6 „Leitbild und Haushaltskonsolidierung“ der Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses am 30.10.2012 (WP8-210/2012) Fortschreibung der „Beschreibung der Ursachen der Fehlentwicklung“ (Änderungen sind grau hinterlegt) Beschreibung der Ursachen der entstandenen Fehlentwicklung Für die „Fehlentwicklung“ des städtischen Haushaltes ist natürlich eine Vielzahl von Ursachen verantwortlich, die allerdings nur teilweise auf stadteigene Entscheidungen zurückzuführen sind. 1. Ein Hauptgrund ist sicherlich die unzureichende Finanzausstattung aller Kommunen. Hinzu kommen konjunkturelle Schieflagen, die andauernde Finanzkrise und die fehlende Umsetzung des Konnexitätsprinzips auf Bundes- und Landesebene. Die anderen öffentlichen Haushalten (Land, Landschaftsverband, Kreis) hatten dagegen deutlich höhere Einnahmesteigerungen zu verzeichnen. Die Summe der Steuererträge und Schlüsselzuweisungen der Stadt Bedburg stiegen im Zeitraum von 2005 bis 2012 um 20,67% (3,9 Mio. €). Im gleichen Zeitraum stiegen die Steuereinnahmen des Landes lt. den vorliegenden Informationen um über 24% (8,4 Mrd. €). Die Entwicklungen beim Landschaftsverband und beim Kreis werden derzeit analysiert. Die GPA stellte bei der Prüfung der Finanzen fest, dass die Stadt Bedburg - gemessen an den allgemeinen Deckungsmitteln – über eine nur durchschnittliche Ertragskraft verfügt (Seite 39 GPA-Bericht Finanzen). Auf der Seite 68 des GPA-Berichtes weist sie darauf hin, dass die Ertragskraft nicht ausreicht, um die von der Stadt erbrachten Leistungen zu finanzieren. Auf Seite 23 des o.g. Berichtes weist die GPA auf die sich verschlechternde Selbstfinanzierungsquote der Stadt Bedburg hin. Ein Schuldenabbau ist lt. GPA nur möglich, wenn diese Selbstfinanzierungskraft sich deutlich verbessert und die Stadt insbesondere auf freiwillige Investitionen verzichtet. 2. (Bisher Punkt 6) Ein weiterer Faktor für die schlechte Haushaltslage sind die schlechter werdenden Rahmenbedingungen des kommunalen Finanzausgleichs bei Kommunen kleinerer und mittlerer Größe. Hierzu hat der Städte- und Gemeindebund in seiner Zeitschrift „Städte- und Gemeinderat“ (Ausgabe 09/2012) ausgeführt: „Mit dem Gemeindefinanzierungsgesetz 2011 wurde eine Grunddatenanpassung durchgeführt, die zu erheblichen Verwerfungen bei den Schlüsselzuweisungen geführt hat. Insbesondere die stärkere Gewichtung des Soziallastenansatzes und das alleinige Abstellen auf den Parameter „Anzahl der SGB II-Bedarfsgemeinschaften“ hat dazu geführt, dass vor allem Städte mit einer großen Zahl von Bedarfsgemeinschaften mehr Schlüsselzuweisungen als in den Vorjahren bekommen haben. Hingegen haben viele kleine Kommunen im ländlichen Raum mit niedriger Arbeitslosenquote deutlich an Schlüsselzuweisungen eingebüßt. Die Bevorzugung der großen kreisfreien Städte in mehreren zentralen Entscheidungsfeldern des Finanzausgleichs – vor allem bei der Einwohnerveredelung und beim Festhalten an einheitlichen fiktiven Realsteuerhebesätzen – führt zu einer schwindenden Akzeptanz des Finanzausgleichssystems in der kommunalen Familie.“ Die GPA stellt hierzu fest, dass die Stadt Bedburg vom kommunalen Finanzausgleich abhängig ist. Eine von der konjunkturellen Entwicklung negativ beeinflusste Ver1 bundmasse des Finanzausgleichs stellt ein Risiko für den städtischen Haushalt dar (Seite 41 GPA-Bericht Finanzen). Die GPA hätte ergänzen sollen, dass auch die Änderung der Struktur des Gemeindefinanzierungsgesetzes (GFG) ein erhebliches Risiko für den städtischen Haushalt darstellt. Am 28.09.2012 hatten die kommunalen Spitzenverbände sowie Herr Prof. Dr. Ingolf Deubel im Ausschuss für Kommunalpolitik des Landes die Gelegenheit der Stellungnahme zum noch zu beschließenden Gemeindefinanzierungsgesetzes 2012. Hier wurden zum wiederholten Male die Schwächen und Ungerechtigkeiten insbesondere vom Vertreter des Städte- und Gemeindebundes und Herrn Prof. Deubel aber auch vom Vertreter des Landkreistages dargelegt. Die erneute Stellungnahme des NWSTGB ist als Anlage beigefügt. Der Scherpunkt der Stellungnahme wird dabei auf die fehlende interkommunale Verteilungsgerechtigkeit im kommunalen Finanzausgleich gelegt. Nachstehende Grafik verdeutlicht die Fehlentwicklung: Vergleich der Schlüsselzuweisungen in € je Einwohner 500 € 450 € 473,42 400 € 350 € 317,72 300 € 271,55 280,93 250 € 200 € 150 € 100 € 50 € 0€ Kreisfreie Städte kreisangehörige Kommunen 2000 2012 Während die durchschnittlichen Schlüsselzuweisungen je Einwohner seit 2000 im kreisfreien Raum um 49,01% anstiegen waren es im kreisangehörigen Raum nur 3,45%. Für diese Entwicklung sind insbesondere folgende Parameter maßgebend: Veredelung der Einwohnerzahlen einheitliche fiktive Hebesätze Das System der Einwohnerveredelung favorisiert einwohnerstarke Städte durch die Anerkennung realer Ausgaben als Bedarf, während bei der Berechnung der Steuerkraft erhebliche Einnahmevorteile der größeren Städte durch die Wirkung einheitlicher fiktiver Realsteuerhebesätze „weggerechnet“ werden. Dies führt dazu, dass die für einen Einwohner im kreisfreien Bereich und im kreisangehörigen Bereich zur Verfügung stehenden Ressourcen immer weiter auseinanderklaffen. Über den kommunalen Finanzausgleich erfolgt eine sich verstärkende Umverteilung von Mitteln in den kreisfreien Bereich, die dort verausgabt und nach der Logik des Verteilungssystems wiederum als Indikatoren für einen höheren Bedarf gewertet werden (Quelle: Schnellbrief NWSTGB Nr. 13/2012). Dem kreisfreien Raum bleiben aufgrund der Bemessung der Steuerkraft nach einheitlichen fiktiven Hebesätzen ein „Einnahmevorteil“ von rd. 500 Mio. € pro Jahr. Diese Mittel, die bei der Steuerkraft nicht berücksichtigt werden, werden aber dennoch verausgabt und führen so – nach einer zeitlichen Verzögerung – wieder zur Anerkennung eines noch höheren Bedarfs (Quelle: Schnellbrief 138/2012 des NWSTGB). 2 Zum Soziallastenansatz führt der NWSTGB wie folgt aus: Der soziale Aufwand in den Kommunen wird vor allem geprägt durch vier große Aufwandsblöcke, nämlich zum einen die Kosten der Unterkunft für die Langzeitarbeitslosen, die Eingliederungsleistung für Behinderte, die Grundsicherung für Erwerbsunfähige und die Jugendhilfe. Insofern ist festzuhalten, dass der Aufwand für Leistungen nach dem SGB II nur einen Teilbereich der sozialen Aufwendungen insgesamt ausmacht. Das Abstellen auf einen einzelnen Indikator trägt dieser komplexen Zusammesetzung der sozialen Lasten keine Rechnung und birgt überdies die Gefahr von Fehlanreizen. Diese Gefahr wird immer größer, je höher der Soziallastenansatz gewichtet wird. Deshalb muss nach Einschätzung des Städte- und Gemeindebundes NRW ergänzend zu der Zahl der Bedarfsgemeinschaften auf weitere Parameter zurückgegriffen werden, um den Sozialaufwand möglichst zielgenau abbilden zu können. Prof. Dr. Deubel führt auf die Frage eines Abgeordneten nach der angemessenen Höhe des Faktors des Soziallastenansatzes am 28.09. aus, dass dieser bei einer iterativen Ermittlung bei 6,9 (statt momentan 15,3) liegt. Darüber hinaus wird die unterschiedliche Gewichtung der Schülerzahlen in Ganz- und Halbtagsschulen (Faktor 3,33 zu 0,7) stark kritisiert. Prof. Dr. Deubel spricht sogar von „Unfug“, „Ahnungslosigkeit“ und „Willkür“ bei der Festlegung der vorgenannten Werte. Er führt aus, dass das Verhältnis der Kosten zwischen einer Ganztags- und einer Halbtagsschule bei 1,6 bis 1,8 liegt, aber nicht bei 5. Eine Beseitigung dieser „Schieflage“ würde erheblich zur Entspannung der städtischen Haushaltslage beitragen. Die nachstehende Tabelle soll dazu beitragen, die Relationen der strukturellen Veränderungen im kommunalen Finanzausgleich zu erkennen. 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Mittelwert 2005-2011 2012 (Plan) 2013 (Plan) in Euro in Euro in Euro in Euro in Euro in Euro in Euro in Euro in Euro in Euro Steuern Grundsteuer A 164.488 Grundsteuer B Gewerbesteuer Vergnügungssteuer Hundesteuer Einkommensteuer Umsatzsteuer 203.142 205.926 199.051 208.898 194.365 202.891 196.966 200.000 205.000 2.850.456 3.275.607 3.470.082 3.412.468 3.055.317 13.028.751 7.956.715 5.878.066 3.384.747 3.536.670 3.418.683 3.335.530 3.845.000 3.893.000 6.983.882 14.117.761 5.409.388 8.061.411 5.280.000 5.000.000 121.935 84.624 180.668 114.066 159.659 231.344 196.958 155.608 200.000 240.000 136.582 155.291 157.790 159.642 163.889 165.408 165.294 157.699 225.000 230.000 6.373.552 7.340.602 8.117.754 8.948.467 8.442.562 7.977.688 8.675.856 7.982.354 9.476.000 10.070.000 504.359 529.542 591.375 611.146 577.508 587.461 620.061 574.493 592.000 616.000 Komp. Familienlastenausgl. Summe Steuern Schlüsselzuweisungen 614.501 694.767 767.469 786.987 903.464 1.016.227 950.961 819.197 1.000.000 1.090.000 13.821.191 25.312.325 21.447.779 20.109.893 20.824.608 27.826.924 19.640.092 21.225.101 20.818.000 21.344.000 4.922.687 7.236.906 8.413.577 2.006.716 8.105.158 7.670.186 5.715.187 6.295.774 1.800.000 5.209.000 Gesamtsumme 18.743.878 32.549.231 29.861.356 22.116.609 28.929.766 35.497.110 25.355.279 26.958.904 22.618.000 26.553.000 Die Senkung der Schlüsselzuweisungen in 2011 resultiert einerseits aus der ersten Strukturveränderung im GFG (erste Änderung der Gewichtung des Soziallastenansatzes) und zum anderen aus überdurchschnittlich hohem Gewerbesteueraufkommen im Jahr 2010. Das hohe Steueraufkommen im Jahr 2010 wirkt sich auch noch auf die Höhe der Schlüsselzuweisungen des Jahres 2012 aus. Darüber hinaus wirken sich die im GFG 2012 geänderten Parameter (Gewichtung Soziallastenausgleich, Schüleransatz) negativ aus, so dass die Stadt Bedburg lediglich durch einen einmaligen „Härteausgleich“ noch Schlüsselzuweisungen in Höhe von rd. 1,8 Mio. € erhält. 3 Der lt. erster Proberechnung ermittelte Betrag für das Haushaltsjahr 2013 zeigt deutlich die Auswirkungen der Strukturänderungen im GFG zulasten der Stadt Bedburg. Während die Steuereinnahmen in 2013 fast exakt der durchschnittlichen Steuerkraft der Jahre 2005 bis 2011 entsprechen, sinken die Schlüsselzuweisungen deutlich. Hat die Stadt Bedburg im Durchschnitt bis 2011 noch einen Betrag von 6,3 Mio. € erhalten, sind es im Haushaltsjahr 2013 lediglich noch 5,2 Mio. €. Auch wenn die nachfolgende Berechnung nicht repräsentativ ist, so zeigt sie doch die Ausmaße der strukturellen Veränderungen, die den kreisangehörigen Raum und damit auch die Stadt Bedburg massiv belasten. Wäre die Stadt Bedburg kreisfrei, würde sie Schlüsselzuweisungen in Höhe von 11,6 Mio. € (473,42 € * 24.608 Einwohner) bekommen. Bezogen auf den in der vorstehenden Tabelle angegebenen Durchschnittswert ist das ein Unterschiedsbetrag in Höhe von 5,3 Mio. €. 3. Ein weiterer wichtiger Grund ist sicherlich in der Historie der Stadt Bedburg zu suchen. Aufgrund der über Jahrzehnte das Stadtbild prägenden Tagebaue, waren Maßnahmen zur nachhaltigen Stadtentwicklung nur sehr eingeschränkt umsetzbar (z.B. fehlende Flächen zur Ausweisung von Gewerbe- und Industriegebieten). Darüber hinaus wurden einige Bedburger Betriebe geschlossen. Hier galt es teilweise, die Brachflächen zu erwerben, zu erschließen bzw. bei der Vermarktung behilflich zu sein. In den Gebieten an der Bahnstraße (ehem. Zuckerfabrik) und an der AdolfSilverberg-Straße (Crown-Bender) konnten mittlerweile neue Betriebe angesiedelt werden bzw. Teilflächen der Wohnbebauung zugeführt werden. Diese Umsetzungen kosteten Zeit für die Entwicklung und Geld (Zwischenfinanzierung). Durch die Erschließung des Industriegebietes Mühlenerft und durch die sich dort ansiedelnden Firmen konnten nur die Schließungen von größeren Betrieben in der Vergangenheit teilweise kompensiert werden. Zum einen geht es hier um zusätzliche Gewerbesteuererträge, zum anderen aber auch um die Bereitstellung von Arbeitsplätzen, die auch wiederum weitere Steuereinnahmen (indirekt) auslösen. 4. U.a. durch die zuvor beschriebene Problematik hat sich Bedburg zu einer stark ausgeprägten Auspendlerkommune, mit zurzeit – im Vergleich zu anderen NRW Kommunen – wenigen Arbeitsplätzen vor Ort entwickelt. Die Anzahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten am Wohnort beträgt zum 30.06.2011 insgesamt 8.097 Personen. Seit 2005 hat dieser Wert kontinuierlich um 6,8% (= 513 Personen) zugenommen. Die Ursachen für diese Entwicklung sind vielfältig und differenziert zu betrachten. Die Zunahme der Unternehmensansiedlungen in Bedburg und in der näheren Umgebung spielt sicherlich eine Hauptrolle. Am Arbeitsort Bedburg arbeiteten am 30.06.2011 insgesamt 3.030 sozialversicherungspflichtig Beschäftigte. Dies sind 162 Beschäftigte mehr als noch in 2005. Der überwiegende Teil der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten ist in den Wirtschaftszweigen „Handel, Gastgewerbe, Verkehr und Lagerei“ sowie „Sonstige Dienstleistungen“ tätig. Lediglich 18,6% sind im produzierenden Gewerbe tätig. Bei vergleichbaren Kommunen in NRW beträgt dieser Anteil 38%. Es ist daher unabdingbar, zusätzliche – möglichst arbeitsplatzintensive Betriebe für Bedburg zu gewinnen. Dies setzt u.a. die Bereitstellung von entsprechenden Flächen voraus (vgl. GPA-Bericht S 23, 39, 41, 68). An der Entwicklung der Gewerbesteuer ist erkennbar, dass sich die in der Vergangenheit herrschende „Monostruktur“ durch die Ansiedlung von Unternehmen nur langsam ändert. Auch die Parameter zur Berechnung des Anteils an der Einkommensteuer verbessern sich stetig. Maßgeblich hierfür sind alle am Wohnort Bedburg einkommensteuerpflichtigen Personen (also auch die Auspendler). Daher ist zwingend notwendig, weitere Unternehmensansiedlungen (mit Blick auf das Arbeitsplatzniveau) anzustreben, um Bedburg als Wirtschaftsstandort zu verbessern. 4 Ebenso wichtig ist aber, die Attraktivität Bedburgs als Wohnstandort einzuhalten, um die Einwohnerzahl zumindest konstant zu halten. 5. Die Stadt Bedburg ist aufgrund ihrer Wirtschaftsstruktur und ihrer Lage im erweiterten Umland großer Wirtschaftszentren stark abhängig von deren Erreichbarkeit. Bei nur geringer Arbeitsplatzzentralität ist es für Bedburg unabdingbar, die Erreichbarkeit der benachbarten Wirtschaftszentren zu sichern bzw. zu verbessern, um als Wohnstandort attraktiv zu bleiben. Dies belegt die relativ hohe Auspendlerquote von 73,7%. Daher ist zwingend das ÖPNV-Angebot von und nach Bedburg deutlich zu verbessern. Die S-Bahn-Anbindung an die umliegenden Großstädte ist für die wirtschaftliche Entwicklung Bedburgs unverzichtbar. 6. Die Bertelsmann-Stiftung hat die Stadt Bedburg zwischenzeitlich in den Demografietyp 4 eingestuft. Dieser Typ, in den 518 Kommunen bundesweit eingestuft wurden, wird wie folgt charakterisiert: kleinere Städte und Gemeinden im erweiterten Umland großer und mittelgroßer Städte stabile Einwohnerentwicklung und vergleichsweise junge Bevölkerung hohe Kaufkraft und geringe Einkommensarmut geringe Bedeutung als Arbeitsort gute Finanzsituation der öffentlichen Haushalte Für Bedburg treffen diese Merkmale aber nur bedingt zu. Bei vielen Merkmalen liegt die Stadt Bedburg unter dem Clusterdurchschnitt. Bedburg Bevölkerungsentwicklung 2001-2008 Anzahl Hochqualifizierte am Wohnort Anzahl Hochqualifizierte am Arbeitsort Anzahl der Einpersonenhaushalte Höhe der Kaufkraft (durchschnittliches Einkommen eines Haushaltes) SGB-II-Quote Anteil der Unter-18-järigen Anteil der 65-75-jährigen Einwohnerdichte -0,7% 8,0% 3,8% 28,8% 47.226 € 8,5% 17,0% 13,8% 325 Clusterdurchschnitt + 2,2% 8,9% 5,1% 32,8% 47.705 € 4,3% 19,1% 14,2% 330 7. Insbesondere die seit Einführung von NKF getätigten Investitionen – als Beispiel sind hier die Sanierung des Schulzentrums, der Bau des Sport- und Wellnessbades, die Erweiterung der Turnhalle der Grundschule Kaster, die Begegnungsstätte in Kirchtroisdorf und die beiden Kunstrasenplätze genannt – erhöhen die Attraktivität Bedburgs. Mit der Erhöhung der Attraktivität bzw. mit der Erhöhung von Standards entwickeln sich allerdings auch die Unterhaltungs- bzw. die Finanzierungskosten. Dies ist an den Entwicklungen der Abschreibungsaufwendungen, der Kapitalaufwendungen und teilweise auch an den Unterhaltungsaufwendungen zu erkennen. 8. Alle getroffenen oder nicht getroffenen Entscheidungen hinsichtlich der „Rathausfrage“ belasten mehr oder weniger den städtischen Haushalt. Dies sind beispielsweise: a. Ankauf des Gebäudes Lindenstraße 4 als zentralisierter Rathausstandort und der spätere Beschluss, das Gebäude nicht als Rathaus zu nutzen. Eine gewerbliche Nutzung der Flächen schlug bisher fehl. b. Fehlende Beschlüsse über den Rathausstandort c. Weiterbetrieb und Unterhaltung der Verwaltungsgebäude Bedburg und Kaster 5 d. Herrichtung des ehemaligen „Gründerzentrums“ zum dritten Verwaltungsstandort aufgrund der Übernahmen der Aufgaben einer mittleren kreisangehörigen Stadt 9. Die Stadt Bedburg ist eine Flächengemeinde. U.a. deshalb aber auch aus historisch gewachsenen Ortsstrukturen, werden in den einzelnen Ortsteilen gleiche Einrichtungen vorgehalten; z.B.: a. b. c. d. Veranstaltungs- bzw. Bürgerhäuser, Begegnungsstätten Grundschulen Sportanlagen Feuerwehrgerätehäuser bzw. Löschzüge (einschl. Fahrzeuge) 10. Einführung des Neuen Kommunalen Finanzwesen (NKF) zum 01.01.2005 Die nordrhein-westfälischen Kommunen sind gesetzlich verpflichtet, das Finanzwesen nach kaufmännischen Grundsätzen abzubilden. Der Personal- und Sachaufwand durch die Einführung von NKF ist gegenüber der kameralen Rechnungslegung deutlich gestiegen. Zusätzlich und ehrlicherweise sind die Abschreibungen zu erwirtschaften. 6