Beschlussvorlage (Anlage zur Beschlussvorlage WP8-245/2011 1. Ergänzung)

Der Hauptgeschäftsführer Städte- und Gemeindebund NRW•Postfach 10 39 52•40030 Düsseldorf Schnellbrief 129/2011 An die Mitgliedsstädte und -gemeinden Postfach 10 39 52•40030 Düsseldorf Kaiserswerther Straße 199-201 40474 Düsseldorf Telefon 0211•4587-1 Telefax 0211•4587-211 E-Mail: info@kommunen-in-nrw.de pers. E-Mail: Claus.Hamacher@kommunen-in-nrw.de Internet: www.kommunen-in-nrw.de Aktenzeichen: IV/1 902-01/1 u. 904-15/1 wo/do Ansprechpartner: Beigeordneter Hamacher, Hauptreferent Wohland Durchwahl 0211•4587-220/255 19. August 2011 _ Eckpunkte für das Gemeindefinanzierungsgesetz 2012 und den Stärkungspakt Stadtfinanzen Sehr geehrte Damen und Herren Bürgermeisterinnen und Bürgermeister, Bezug nehmend auf die Schnellbriefe Nr. 99 v. 08.07.2011 und Nr. 102 v. 13.07.2011, mit denen wir über den Sachstand zum GFG 2012 und zum Stärkungspakt Stadtfinanzen berichtet hatten, möchten wir nachfolgend über jetzt vorliegende Eckpunkte für das GFG 2012 und für die Umsetzung des Stärkungspaktes Stadtfinanzen informieren. Innenminister Jäger hat heute Eckpunkte für das Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG) 2012 und für die Umsetzung des Stärkungspaktes Stadtfinanzen vorgestellt. Die Eckpunktepapiere sind dem Schnellbrief als Anlagen beigefügt. Anhand der Eckpunktepapiere wird das Ministerium für Inneres und Kommunales nun Referentenentwürfe erstellen, die dann Mitte September vom Kabinett beraten werden sollen. Eine erste Modellrechnung zum GFG 2012 ist für Anfang Oktober nach Vorliegen der Daten zu den Steuereinnahmen für die komplette Referenzperiode angekündigt. I. GFG 2012 1. Wesentliche Inhalte Bedarfsermittlung / Hauptansatz Bei der Bedarfsermittlung wird weiterhin – wie nicht anders zu erwarten – auf die Hauptansatzstaffel abgestellt. Allerdings wird regressionsanalytisch eine modifizierte Hauptansatzstaffel vorgesehen. Demografiefaktor Im GFG 2012 wird ein sog. Demografiefaktor entsprechend der Empfehlung des ifo-Gutachtens Berücksichtigung finden. Künftig soll die aktuelle Einwohnerzahl mit der durchschnittlichen Einwohnerzahl der letzten drei Jahre verglichen und bei der Berechnung des Hauptansatzes die jeweils höhere Einwohnerzahl angesetzt werden. Die Umverteilungswirkung des Demografiefaktors bezogen auf das GFG 2011 liegt bei 0,6 Mio. Euro zu Gunsten des kreisfreien Raums. S. 1 v. 6 S. 2 v. 6 Schüleransatz Beim Schüleransatz wird im GFG 2012 eine strukturelle Änderung vorgenommen. Es wird nicht mehr nach Schulformen gewichtet, sondern nur noch nach Ganztags- und Halbtagsschülern. Die Ganztagsschüler sollen mit 3,33 und die Halbtagsschüler mit 0,70 gewichtet werden. Begründet wird dies letztlich damit, dass die zur Ermittlung einer aktuellen Schüleransatzstaffel notwendigen Daten über die Aufwendungen einzelner Schulformen nach Auskunft von IT.NRW inzwischen nicht mehr valide ermittelbar sind. Die Ursache hierfür liege im Wesentlichen in den unterschiedlichen Organisationsformen der Aufgabenwahrnehmung in den einzelnen Kommunen. Soziallastenansatz Es bleibt als Indikator für den Soziallastenansatz bei der Zahl der SGB II-Bedarfsgemeinschaften. Im GFG 2012 wird der Gewichtungswert für die Bedarfsgemeinschaften auf 15,3 festgesetzt, so wie dies auch im Gesetzgebungsverfahren für das GFG 2011 bereits angekündigt war. Dies, obwohl der regressionsanalytische Gewichtungswert für die Bedarfsgemeinschaften aktuell 17,76 beträgt. Zentralitätsansatz Nach den Empfehlungen der ifo-Kommission und einer Berechnung auf aktueller Datenbasis wird der Zentralitätsansatz mit einer Gewichtung je sozialversicherungspflichtig Beschäftigter von 0,65 Normeinwohnern im GFG 2012 berücksichtigt. Daraus ergibt sich eine Umverteilung in Höhe von 23 Mio. Euro zu Gunsten des kreisangehörigen Raums. Die Hauptgewinner sind dabei die großen kreisangehörigen Städte. Flächenansatz Um den besonderen Belastungen von Flächengemeinden mit geringer Einwohnerzahl Rechnung zu tragen, wird der Flächenansatz im GFG 2012 eingeführt. Nach aktuellen Berechnungen wird im GFG 2012 der Gewichtungsfaktor 0,24 betragen. Dies ergibt eine Umverteilung in Höhe von rd. 31 Mio. Euro zu Gunsten des kreisangehörigen Raums. Ermittlung der normierten Einnahmekraft Im GFG 2012 finden keine Veränderungen der fiktiven Hebesätze gegenüber dem GFG 2011 statt. Von einer Einführung differenzierter Hebesätze, wie sie vom StGB NRW immer wieder eingefordert worden sind, wird abgesehen. Begründet wird dies mit verfassungsrechtlichen Bedenken und mit „enormen Umverteilungen im kreisangehörigen Raum zu Gunsten der größeren und zu Lasten der kleineren kreisangehörigen Gemeinden“. Sonderbedarfszuweisungen Die Sonderbedarfszuweisungen (Kurortehilfe, Abwassergebührenhilfe, Aufwendungshilfe für Gaststreitkräfte und für die landschaftliche Kulturpflege) werden im GFG 2012 erhalten. Die Empfehlung des ifo-Gutachters, die Sonderbedarfszuweisungen nach § 19 Abs. 2 Nr. 1 – 4 GFG abzuschaffen und die Beträge in die jeweiligen Teilschlüsselmassen zu überführen, wird im GFG 2012 nicht umgesetzt. Umverteilungsvolumen und Abmilderungshilfe Insgesamt ergibt sich bei der Berücksichtigung der Vorschläge für das GFG 2012 eine Umverteilungswirkung bezogen auf die Festsetzungen nach dem GFG 2011 von 100,3 Mio. Euro zu Gunsten des kreisfreien und zu Lasten des kreisangehörigen Raums. Um die Rückgänge bei den betroffenen Gemeinden auf ein verkraftbares Maß zu beschränken, werden die Umverteilungswirkungen im GFG 2012 einmalig durch eine gesonderte Hilfe abgemildert (Abmilderungshilfe). Hierfür stehen Mittel aus Resten und Rückflüssen der Steuerverbünde der vergangenen Jahre in Höhe von rd. 70 Mio. Euro zur Verfügung. Die Zuweisungen aus der Abmildungshilfe sollen dabei umlagewirksam sein. S. 3 v. 6 Investitionspauschalen Im GFG 2012 werden die Investitionspauschalen wie in den Gemeindefinanzierungsgesetzen der vergangenen Jahre fortgeführt. Für die Sonderpauschalen sollen – wie im Vorjahr – insgesamt 650 Mio. Euro zur Verfügung stehen. Davon werden 70 Mio. Euro für die Schulpauschale/Bildungspauschale im Landeshaushalt konsumtiv veranschlagt. Die Schulpauschale/Bildungspauschale soll mit 600 Mio. Euro und die Sportpauschale mit 50 Mio. Euro dotiert werden. Um die Handlungsspielräume der Kommunen zu erweitern und damit die kommunale Selbstverwaltung zu stärken, werden im GFG 2012 die Verwendungsmöglichkeiten ausgeweitet: Soweit die örtlichen Verhältnisse in der jeweiligen Gemeinde es erfordern, dürfen die Mittel der Sonderpauschalen auch für andere investive Zwecke verwendet werden. Tilgung der Verbindlichkeiten des Sondervermögens nach dem Zukunftsinvestitions- und Tilgungsfondsgesetz (Konjunkturpaket II) Beginnend mit dem Haushaltsjahr 2012 erfolgen zur Tilgung der Verbindlichkeiten nach dem Konjunkturpaket II jährlich Zuweisungen an das Sondervermögen nach Maßgabe des Haushaltsplans. Die Kommunen beteiligen sich nach Maßgabe des jährlichen GFG an der Tilgung der Verbindlichkeiten des Sondervermögens. Im GFG 2012 wird die Tilgungssumme gesondert ausgewiesen und pauschal bei den finanzkraftunabhängigen pauschalierten Zweckzuweisungen abgezogen. Die Tilgungssumme beläuft sich für das GFG 2012 auf rd. 42 Mio. Euro. 2. Erste Einschätzung der Geschäftsstelle Das Festhalten an der Einwohnerveredelung des Hauptansatzes bleibt ein Hauptkritikpunkt im horizontalen Finanzausgleich. Es ist methodisch verfehlt, von höheren tatsächlichen Ausgaben auf einen höheren Bedarf zu schließen. Nach den intensiven Diskussionen im Vorfeld der Erstellung des Eckpunktepapiers war aber nicht damit zu rechnen, dass die Einwohnerveredelung des Hauptansatzes ernsthaft in Frage gestellt würde. Der neu hinzukommende Demografiefaktor kann in Gemeinden mit rückläufiger Einwohnerzahl eine Abfederung der Auswirkungen im Finanzausgleich bewirken. Wir haben gegenüber dem Innenminister aber mehrfach deutlich gemacht, dass die Auswirkungen der Statistikanpassungen aufgrund der Ergebnisse des Zensus 2011 keine demografiebedingten Auswirkungen sind und daher nicht vom Demografiefaktor abgefedert werden dürfen. Sobald die Ergebnisse des Zensus 2011 vorliegen, wird zu überlegen sein, wie die Statistikbereinigung sich auf den Demografiefaktor auswirkt. Das Festhalten an dem Indikator für die Gewichtung des Soziallastenansatzes „Zahl der Bedarfsgemeinschaften“ ist äußerst kritisch zu würdigen. Der StGB NRW konnte aber erreichen, dass das Ministerium für Inneres und Kommunales für das GFG 2013 und die Folgejahre gutachterlich ermitteln lassen wird, ob es einen sachlich angemesseneren Indikator für die Bemessung des Soziallastenansatzes gibt. Ein weiterer Teilerfolg ist, dass zur Abmilderung der Wirkungen des Soziallastenansatzes der Gewichtungsfaktor im GFG 2012 auf 15,3 statt der regressionsanalytisch darstellbaren 17,76 festgesetzt wird. Positiv für den kreisangehörigen Raum ist die Berechnung des Zentralitätsansatzes auf aktueller Datenbasis mit einer Gewichtung je sozialversicherungspflichtig Beschäftigter von 0,65 Normeinwohnern. Ein nicht zu unterschätzender Erfolg für die Verbandsarbeit ist die Einführung eines Flächenansatzes im GFG 2012 mit einem Umverteilungsvolumen in Höhe von 31 Mio. Euro zu Gunsten des kreisangehörigen Raums. Der StGB NRW weist seit Jahren auf die besonderen Bedarfe der dünn besiedelten großen Flächenkommunen im Lande hin. Das Festhalten an einheitlichen fiktiven Realsteuerhebesätzen zur Ermittlung der Steuerkraft ist für den Städte- und Gemeindebund NRW auf Dauer nicht akzeptabel. Die einheitlichen fiktiven Hebesätze blenden die Tatsache aus, dass es ein deutlich unterschiedliches Hebesatzpotential in Nordrhein-Westfalen gibt. Diese unterschiedlichen Potentiale ausschöpfend, können vor allem kreisfreie Städte deutlich höhere Steuersätze festsetzen, was dazu führt, dass im kommunalen Fi- S. 4 v. 6 nanzausgleich vor allem im kreisfreien Bereich eine große Diskrepanz zwischen der tatsächlichen Steuerkraft und der fiktiven Steuerkraft besteht. In den Gesprächen zu dem Eckpunktepapier konnte Innenminister Jäger davon überzeugt werden, auch die Einführung gestaffelter fiktiver Realsteuerhebesätze für das GFG 2013 ff. gutachterlich prüfen zu lassen. Ein weiterer großer Erfolg ist die Einrichtung einer sog. Abmilderungshilfe zur Abfederung der Umverteilungswirkungen im GFG 2012. Ergibt sich insgesamt bei der Berücksichtigung der Vorschläge für das GFG 2012 eine Umverteilungswirkung bezogen auf die Festsetzungen nach dem GFG 2011 von 100,3 Mio. Euro zu Gunsten des kreisfreien und zu Lasten des kreisangehörigen Raums, wird durch die Abmilderungshilfe dieses Umverteilungsvolumen zu 70 % abgefedert. Diese Abmilderungshilfe wird allerdings nur einmalig gewährt. Schließlich hat sich unser Einsatz für den Erhalt der Sonderbedarfszuweisungen gelohnt. Wir haben in etlichen Schreiben und Gesprächen immer wieder die besonderen Bedarfe der Kurorte, der Stationierungsorte und der Kommunen mit besonders großer Belastung durch hohe Abwassergebühren dargestellt. Schließlich ist zu begrüßen, dass bei der Verwendung der Schul-/Bildungspauschale und der Sportpauschale den Kommunen weitere Handlungsspielräume zugestanden werden, indem die Mittel der Sonderpauschalen auch für andere investive Zwecke verwendet werden dürfen. 3. Weiterer Zeitplan Das Ministerium für Inneres und Kommunales wird auf Basis des Eckpunktepapiers einen Referentenentwurf erstellen, der voraussichtlich Mitte September im Kabinett beraten werden wird. Die Einbringung in den Landtag wird allerdings erst gemeinsam mit dem Landeshaushalt erfolgen. Wir konnten aber die Zusage des Ministeriums für Inneres und Kommunales erreichen, auf der Basis der Eckpunkte den Kommunen eine erste Proberechnung zur Verfügung zustellen. Diese soll erstellt werden nach Vorliegen der Steuereinnahmezahlen aus dem dritten Quartal 2011. Wir rechnen daher mit einer ersten Modellrechnung Mitte Oktober 2011. II. Eckpunkte für die Umsetzung des Stärkungspaktes Stadtfinanzen 1. Wesentliche Inhalte Das Land will mit dem Stärkungspakt den finanziell besonders belasteten Gemeinden Hilfe durch ein Gesetz zur Unterstützung der kommunalen Haushaltskonsolidierung anbieten. Die Finanzierung des Gesetzes soll erfolgen zum einen aus zusätzlichen Mitteln des Landes, zum anderen aus Komplementärmitteln der Kommunen. Das Land stellt als Landesanteil in den Jahren 2011 bis 2020 im Rahmen eines ersten Schritts jeweils 350 Mio. Euro zur Unterstützung der Haushaltskonsolidierung zur Verfügung. Zusätzlich werden im Rahmen einer zweiten Stufe aus der Finanzausgleichsmasse in den Jahren 2012 bis 2020 Mittel entnommen, und zwar im GFG 2012 65 Mio. Euro, im GFG 2013 115 Mio. Euro und ab dem GFG 2014 310 Mio. Euro. Diese Mittel orientieren sich an der Entlastung der Kommunen aus den verminderten Hartz IV-Sonderbedarfszuweisungen - SoBeZ - (in 2012 und 2013 für die Kommunen in NRW jeweils 65 Mio. Euro) und an dem erhöhten kommunalen Anteil an der Grunderwerbsteuer (Wirkung im GFG ab 2013 in Höhe von 50 Mio. Euro). Ferner soll zeitgleich mit der vollständigen Übernahme der Kosten der Grundsicherung durch den Bund ab dem Jahr 2014 eine Solidaritätsumlage bei den überdurchschnittlich finanzstarken – abundanten - Kommunen in Höhe von 195 Mio. EUR zur Verstärkung der Finanzausgleichsmasse erhoben werden. Empfängergemeinden Die Empfängergemeinden sollen in einem zweistufigen Verfahren in den Stärkungspakt einbezogen werden. S. 5 v. 6 In den Jahren 2011 bis 2015 unterstützt das Land mit zusätzlichen Landesmitteln (350 Mio. Euro) die Haushaltskonsolidierung in den Gemeinden, bei denen sich aus ihrem Haushaltsplan für das Jahr 2010 aufgrund der zu erwartenden Eigenkapitalentwicklung eine Überschuldung im Jahr 2010 oder in der mittelfristigen Finanzplanung ergibt. Für diese Gemeinden ist eine pflichtige Teilnahme vorgesehen. ln den Jahren 2012 bis 2016 werden im Rahmen einer zweiten Stufe die Komplementärmittel (310 Mio. Euro) für weitere Gemeinden als Konsolidierungshilfe zur Verfügung gestellt. Eine Teilnahme an diesem Programm setzt voraus, dass die Haushaltsdaten des Jahres 2010 eine Überschuldung nicht schon innerhalb der mittelfristigen Finanzplanung, sondern bis zum Jahr 2016 erwarten lassen. Der Antrag mit den erforderlichen Unterlagen ist bis zum 31.03.2012 bei der zuständigen Bezirksregierung zu stellen. Auf Antrag teilnehmende Gemeinden unterliegen ansonsten den gleichen Verpflichtungen wie die pflichtigen Empfängergemeinden. Pflichten der Empfängergemeinden Die pflichtigen Empfängergemeinden (1. Stufe) müssen bis zum 30.06.2012, die freiwilligen Empfängergemeinden (2. Stufe) bis zum 30.09.2012 der Bezirksregierung einen vom Rat beschlossenen Haushaltssanierungsplan zur Genehmigung vorlegen. Dieser Haushaltssanierungsplan kann nur genehmigt werden, wenn er einen Abbau des Fehlbetrags in jährlichen Schritten darstellt und der Haushaltsausgleich auf diese Weise bei den pflichtigen Empfängergemeinden spätestens im Jahr 2016 und bei freiwilligen Empfängergemeinden spätestens im Jahr 2017 erreicht wird. Die Einhaltung des Haushaltssanierungsplans wird – auch bei kreisangehörigen Kommunen - von den Bezirksregierungen laufend überwacht. Die Hauptverwaltungsbeamten sind verpflichtet, der Bezirksregierung jährlich - mit dem Haushaltsplan, spätestens zum 1. Dezember - im lfd. Haushaltsjahr zum 30. Juni und - zum 15. April des Folgejahres mit dem bestätigten Jahresabschluss jeweils einen Bericht zum Stand der Umsetzung vorzulegen. Werden die Sanierungsziele aus dem Sanierungsplan nicht erreicht, setzt die Bezirksregierung der Empfängergemeinde eine angemessene Frist, in deren Lauf die Maßnahmen zu treffen sind, die notwendig sind, um die Ziele des Haushaltssanierungsplans zu erreichen. Sofern die Gemeinde diese Maßnahmen in der Frist nicht ergreift, kann durch das Ministerium für Inneres und Kommunales ein Beauftragter nach § 124 GO bestellt werden, der an die Stelle des Rates tritt und alle finanzwirksam relevanten Beschlüsse fasst. Unterstützung durch die GPA Die Empfängergemeinden können sich bei der Erarbeitung und Umsetzung des Haushaltssanierungsplans durch die GPA unterstützen lassen. Zu diesem Zweck wird in der GPA eine Task Force aufgebaut. Die hierfür insgesamt zu veranschlagenden Mittel in Höhe von 5 Mio. Euro werden unmittelbar aus dem Konsolidierungspaket gezahlt. 2. Erste Einschätzung der Geschäftsstelle Das Ziel des Stärkungspaktes Stadtfinanzen ist richtig und unterstützenswert. Das Gutachten „Haushaltsausgleich und Schuldenabbau“ der Professoren Junkernheinrich und Lenk hat aufgezeigt, welche Entwicklung bei der kommunalen Verschuldung insbesondere mit Krediten zur Liquiditätssicherung zu erwarten ist ohne ein energisches und sofortiges Gegensteuern auch von Seiten des Landes. Erfolg kann der Stärkungspakt Stadtfinanzen allerdings nur haben, wenn er nachhaltig eine Konsolidierung aller Kommunalhaushalte erreicht. Nur so kann das strategische Ziel eines Stopps des Aufwuchses der Kassenkredite realisiert werden. Dies ist mit den zur Verfügung stehenden Finanzvolumina nur schwer möglich. Der vorgelegte Entwurf eines Stärkungspaktes ist aber ein Schritt in die richtige Richtung, auch wenn die angebotenen 350 Mio. Euro jährlich nicht ausreichen. Notwendig ist ein Gesamtkonzept, mit dem auch den Kommunen geholfen werden S. 6 v. 6 kann, bei denen die Überschuldung erst später einzutreten droht. Auch insoweit muss das Land den Kommunen eine finanzielle Perspektive zur Konsolidierung ihrer Haushalte bieten. Insoweit ist es inakzeptabel, dass sich das Land an der Finanzierung der zweiten Stufe nicht beteiligen will, sondern die alleinige Finanzierung der Stufe 2 durch kommunale Komplementärmittel vorsieht. Voraussetzung für eine kommunale Solidarleistung im Rahmen des Stärkungspaktes ist ein deutlicher Beitrag des Landes auch für die Stufe 2 (und eine evtl. erforderlich werdende Stufe 3), um die Nachhaltigkeit des Gesamtprojekts sicherzustellen. Aus Sicht des StGB NRW ist unerlässliche Voraussetzung für einen Stärkungspakt, dass die Kommunalaufsicht die Haushaltskonsolidierung objektiv und effektiv begleitet. Richtig ist nach unserer Einschätzung, dass die Bezirksregierungen für die Bearbeitung der Haushaltssanierungspläne zuständig sind. Von zentraler Bedeutung für den StGB NRW ist die Einbindung der Umlageverbände (Kreise und Landschaftsverbände) in die Haushaltskonsolidierung. Nur wenn sichergestellt ist, dass alle kommunalen Gebietskörperschaften in derselben Intensität ihre Haushalte auf Konsolidierungspotentiale überprüfen, kann die Haushaltskonsolidierung gelingen. Eine erste Einschätzung zum Eckpunktepapier Stärkungspakt Stadtfinanzen hat der StGB NRW auch in einer Pressemitteilung veröffentlicht. Die Gremien des Verbandes werden sich in naher Zukunft mit den Eckpunktepapieren und den zu erwartenden Gesetzentwürfen zum GFG 2012 und zum Stärkungspakt Stadtfinanzen befassen und das Gesetzgebungsverfahren dann entsprechend der Beschlussfassungen begleiten. Über die weitere Entwicklung werden wir wie gewohnt informieren. Mit freundlichen Grüßen gez. Dr. Bernd Jürgen Schneider Anlagen: Eckpunkte GFG 2012 Eckpunkte Stärkungspakt Stadtfinanzen