Daten
Kommune
Bedburg
Größe
406 kB
Datum
14.02.2012
Erstellt
25.01.12, 18:01
Aktualisiert
03.02.12, 18:01
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Der Hauptgeschäftsführer
Städte- und Gemeindebund NRW•Postfach 10 39 52•40030 Düsseldorf
Herrn
Eckhard Uhlenberg MdL
Präsident des Landtages NRW
Postfach 10 11 43
40002 Düsseldorf
Per E-Mail: anhoerung@landtag.nrw.de
Postfach 10 39 52•40030 Düsseldorf
Kaiserswerther Straße 199-201
40474 Düsseldorf
Telefon 0211•4587-1
Telefax 0211•4587-211
E-Mail: info@kommunen-in-nrw.de
pers. E-Mail: Claus.Hamacher@kommunen-in-nrw.de
Internet: www.kommunen-in-nrw.de
Aktenzeichen: IV/1 902-01/1 ha/wo/do
Ansprechpartner: Beigeordneter Hamacher,
Hauptreferent Wohland
Durchwahl 0211•4587-220/-255
18. Januar 2012
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Gesetz zur Regelung der Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden
und Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 2012 (Gemeindefinanzierungsgesetz 2012- GFG
2012); Gesetzentwurf der Landesregierung, Drucksache 15/3402
in Verbindung mit
Gesetz zur Errichtung eines Fonds des Landes Nordrhein-Westfalen zur Umsetzung des Gesetzes zur Unterstützung der kommunalen Haushaltskonsolidierung im Rahmen des Stärkungspakts Stadtfinanzen (Stärkungspaktfondsgesetz); Gesetzentwurf der Landesregierung, Drucksache 15/3427
Öffentliche Anhörung des Ausschusses für Kommunalpolitik am 27. Januar 2012
Ihr Schreiben vom 22.12.2011 - Geschäftszeichen: I.1/A11-V.12
Sehr geehrter Herr Präsident,
wir bedanken uns für die Einladung zu der Anhörung des Ausschusses für Kommunalpolitik
am 27.01.2012 zu dem Gemeindefinanzierungsgesetz 2012 (Gesetzentwurf der Landesregierung, Drucksache 15/3402) in Verbindung mit dem Stärkungspaktfondsgesetz (Gesetzentwurf der Landesregierung, Drucksache 15/3427). Zu den Gesetzentwürfen und dem uns
übermittelten Fragenkatalog nehmen wir gerne wie folgt Stellung:
I. Allgemeine Vorbemerkungen:
Vertikaler Finanzausgleich
Das Volumen des GFG 2012 liegt rd. 500 Mio. Euro über dem des GFG 2011. Das bedeutet, dass eine Finanzausgleichsmasse von gut 8,4 Mrd. Euro zur Verfügung steht. An den
Strukturen zur Ermittlung der Finanzausgleichsmasse soll nichts verändert werden. Insbesondere bleibt es bei der Wiedereinbeziehung des 4/7-Anteils am Grunderwerbsteueraufkommen und an der im Jahr 2010 im Nachtrag zum GFG beschlossenen Entfrachtung. Diese letzteren Maßnahmen haben zu einer besseren Dotierung des kommunalen
Finanzausgleichs geführt und sind von daher uneingeschränkt zu begrüßen. Im Übrigen
beruht der Rekordstand alleine auf der Verbundsystematik, was bedeutet, dass bei nachlassender Konjunktur auch wieder Rückgänge der Verbundmasse zu verkraften sind.
S. 1 v. 13
S. 2 v. 13
Eigentlich befinden wir uns derzeit konjunkturell in einer Phase, die zur Erwirtschaftung
von Überschüssen und zum Abbau der Verschuldung genutzt werden müsste. Davon
sind wir allerdings weit entfernt. Es ist festzuhalten, dass die zur Verfügung gestellten
Mittel noch immer nicht ausreichen, um die Kommunen insgesamt in die Lage zu versetzen, die ihnen übertragenen Aufgaben ohne Aufnahme neuer Schulden zu erfüllen. Dies
mag vor dem Hintergrund des jüngsten Urteils des Verfassungsgerichtshofs NRW vom
19. Juli 2011 verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sein. Gleichwohl bleibt es richtig, dass die vom Land formulierte Zielsetzung ausgeglichener kommunaler Haushalte
völlig unrealistisch ist, solange die auch vom Verfassungsgerichtshof nicht infrage gestellte strukturelle Unterfinanzierung andauert. Wenn wirklich hinsichtlich der Entwicklung der Liquiditätskredite der Kommunen eine Trendumkehr erfolgen soll, dann ist es
unumgänglich, vorhandene Ressourcen auf dieses Ziel zu konzentrieren, gleichzeitig kostenträchtige Aufgaben zurückzuführen und so im Ergebnis eine aufgabenadäquate Finanzausstattung für die Städte und Gemeinden zu gewährleisten.
Diesem Anspruch wird auch der Gesetzentwurf für das GFG 2012 nicht gerecht.
Begleitend zu den jährlichen Gemeindefinanzierungsgesetzen fordern wir eine Garantie
einer finanziellen Mindestfinanzausstattung für die Städte und Gemeinden in der Landesverfassung. In der Stellungnahme der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände zur Einführung einer Schuldenbremse in der Landesverfassung vom
09.12.2011 (LT-Drs. 15/1068) haben wir hierzu einen Formulierungsvorschlag zur Änderung des Art. 79 der Landesverfassung unterbreitet. Ohne einen solchen verfassungsrechtlich normierten Anspruch der Kommunen auf eine finanzielle Mindestausstattung
sehen wir die kommunalen Finanzausgleiche der nächsten Jahre vor dem Hintergrund
der spätestens ab 2020 greifenden Schuldenbremse für das Land erheblichen Gefahren
ausgesetzt. Auch die in der Anhörung zu Wort gekommenen anderen Sachverständigen
haben zum großen Teil dieses kommunale Anliegen nachvollzogen oder unterstützt.
Horizontaler Finanzausgleich
Bei der Bedarfsermittlung wird weiterhin auf die Hauptansatzstaffel abgestellt, die sich
als Ergebnis der Regressionsanalyse leicht modifiziert darstellt.
Das Festhalten an der Einwohnerveredelung des Hauptansatzes ist ein Hauptkritikpunkt
im horizontalen Finanzausgleich. Es ist und bleibt denklogisch problematisch, unreflektiert von höheren tatsächlichen Ausgaben auf einen höheren Bedarf zu schließen. Auch
Prof Dr. Ingolf Deubel hat in seiner finanzwissenschaftlichen Untersuchung zu den
Strukturen des kommunalen Finanzausgleichs in NRW noch einmal ausführlich die Gefahr eines Zirkelschlusses belegt, die es notwendig macht, die Einhaltung der Anwendungsbedingungen der Regressionsanalyse kritisch zu hinterfragen (Mehr Gerechtigkeit
im kommunalen Finanzausgleich? – Das GFG 2011 und die Eckdaten zum GFG 2012, Bad
Kreuznach 2011, S. 72 ff.).
Der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen sieht zwar das Prinzip der
Einwohnerveredelung als von dem weiten Ermessensspielraum des Gesetzgebers gedeckt an. Es muss aber festgehalten werden, dass hier seit vielen Jahren der Gesetzgeber
sein Ermessen in einer Weise ausübt, die einwohnerstarke Städte zu Lasten der kleineren
Städte und Gemeinden bevorzugt.
Dies wäre eventuell noch hinzunehmen, wenn es sich beim Hauptansatz um ein Element
eines insgesamt stimmigen Finanzausgleichssystems handeln würde. Aufgrund der
durchgängigen systemischen Bevorzugung einwohnerstarker Kommunen auch bei Berücksichtigung der Steuerkraft (vgl. die Ausführungen weiter unten) verstärken sich die
für den kreisangehörigen Raum nachteiligen Ermessensentscheidungen wechselseitig,
so dass insgesamt die Balance des Systems verloren gegangen ist (vgl. unten Antworten
zu Fragen A 1- 4).
S. 3 v. 13
Wir begrüßen die Einführung eines von uns lange geforderten Flächenansatzes im GFG
2012. Der StGB NRW weist seit Jahren auf die besonderen Bedarfe der dünn besiedelten
großen Flächenkommunen im Lande hin. Dem auch vom ifo-Institut bestätigten empirischen Zusammenhang zwischen Fläche und Bedarf wird nunmehr endlich Rechnung getragen. Da die Fläche kein von den Städten und Gemeinden beeinflussbarer Faktor ist,
kann dieser Ansatz auch nicht mit Fehlanreizen für einen Flächenverbrauch einhergehen,
wie dies in den vergangenen Monaten verschiedentlich behauptet worden ist.
Ebenfalls begrüßen wir die Beibehaltung der Sonderbedarfszuweisungen für die Kurorte,
die Gemeinden mit besonders hohen Abwassergebühren und für die Stationierungsgemeinden der Gaststreitkräfte. Wir hatten in verschiedenen Schreiben auch gegenüber
den Fraktionen des Landtags die besonderen Bedarfssituationen dargestellt, die mit den
Schlüsselzuweisungen nicht aufgefangen werden können.
II. Zu dem Fragenkatalog:
A. Gesetz zur Regelung der Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 2012 (Gemeindefinanzierungsgesetz
2012 – GFG 2012)
1.
Wie bewerten Sie den vorliegenden Gesetzentwurf zum GFG 2012?
Zur Gesamtbewertung verweisen wir auf die Ausführungen unter Ziffer I.
2.
Gewährleistet das Gesetz interkommunale Verteilungsgerechtigkeit?
Aus Sicht des kreisangehörigen Raums wird das Ziel interkommunaler Verteilungsgerechtigkeit im kommunalen Finanzausgleich zunehmend verfehlt. Dies
hängt vor allem damit zusammen, dass das System der Einwohnerveredelung
einwohnerstarke Städte durch die Anerkennung (realer) Ausgaben als Bedarf favorisiert, während bei der Berechnung der Steuerkraft erhebliche Einnahmevorteile der größeren Städte durch die Nebelwirkung einheitlicher fiktiver Realsteuern Hebesätze "weggerechnet" werden. Dies führt dazu, dass die für einen Einwohner im kreisfreien Bereich und im kreisangehörigen Bereich zur Verfügung
stehenden Ressourcen immer weiter auseinanderklaffen. Über den kommunalen
Finanzausgleich erfolgt eine sich verstärkende Umverteilung von Mitteln in den
kreisfreien Bereich, die dort verausgabt und nach der Logik des Verteilungssystems wiederum als Indikatoren für einen höheren Bedarf gewertet werden.
Dieser Effekt zulasten des kreisangehörigen Raums lässt sich auch grafisch verdeutlichen, wenn man sich einmal die Entwicklung der Verteilung der Schlüsselzuweisungen in einem Zeitraum von 2000-2012 (das Jahr 2012 ist gerechnet ohne Abmilderungshilfen) vor Augen führt. In diesem Zeitraum sind die durchschnittlichen Schlüsselzuweisungen pro Einwohner bei den kreisfreien Städten
von 317,72 Euro im Jahr 2000 auf 473,42 Euro in 2012 (Entwurf GFG 2012) gestiegen. Das ist ein Anstieg um 48,69%. Im gleichen Zeitraum stiegen die Zuweisungen im kreisangehörigen Bereich (Städte, Gemeinden und Kreise zusammengenommen) um 3,45%, nämlich von 271,55 Euro auf 280,93 Euro:
S. 4 v. 13
Die linearen Trendlinien verdeutlichen, wie man sich die weitere Entwicklung
vorstellen kann.
Eine solche Entwicklung bei den Schlüsselzuweisungen kann natürlich unterschiedliche Ursachen haben. Eine vorstellbare Ursache wäre, dass die Sozialkosten pro Einwohner im kreisfreien Bereich stärker gestiegen sind als im kreisangehörigen Bereich. Die finanzwissenschaftliche Untersuchung von Döring im Auftrag der Landesregierung im Rahmen des Verfassungsbeschwerdeverfahrens
zum GFG 2008 (S. 180) zeigt allerdings zumindest für den Zeitraum von 20002008, dass die prozentuale Steigerung der Sozialkosten im Kreisbereich höher lag
als bei den kreisfreien Städten. Der Hinweis auf die Entwicklung der sozialen
Aufwendungen taugt deshalb als Erklärung für die oben dargestellte Verteilungsentwicklung nicht.
Als weitere Ursache wäre vorstellbar, dass sich über den Untersuchungszeitraum
die Steuerkraft im kreisangehörigen Raum deutlich positiver entwickelt hat als
die Steuerkraft der kreisfreien Städte. Dies ist allerdings ebenso wenig der Fall.
Legt man die (fiktiven) Steuerkraftzahlen der Gemeinden aus den entsprechenden Jahren nebeneinander, so zeigen die Trendlinien einen nahezu parallelen
Verlauf:
S. 5 v. 13
Die Grafik belegt im Übrigen, dass bereits ohne Zuweisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich die pro Kopf zur Verfügung stehenden Ressourcen im
kreisfreien Bereich deutlich höher sind als im kreisangehörigen Bereich. Dabei
muss noch einmal betont werden, dass bei dieser Darstellung der gemeindlichen
Steuerkraft nur die fiktiven, nach den Regeln des kommunalen Finanzausgleichs
berechneten Realsteuereinnahmen Eingang gefunden haben.
Insgesamt unterzeichnet der kommunale Finanzausgleich über den einheitlichen
fiktiven Hebesatz die gemeindliche Steuerkraft. Dies gilt sowohl für kleine als
auch für große Kommunen. Während allerdings die fiktive Berechnung der Realsteuerkraft des kreisangehörigen Raums relativ dicht bei der realen Steuerkraft
liegt, sind die Abweichungen zwischen diesen beiden Größen im kreisfreien
Raum deutlich höher.
Dies wird mit der nachfolgenden Grafik verdeutlicht. Die Null-Linie ist gleichzusetzen mit der realen Steuerkraft; die ausgefüllten Flächen machen deutlich, um
wie viel die reale Steuerkraft die fiktiv berechnete übersteigt:
S. 6 v. 13
Gegenüber den kreisangehörigen Kommunen verbleibt den kreisfreien Städten in
jedem Jahr ein „Einnahmevorteil“ von mindestens 500 Mio. Euro, die ihnen ohne
Anrechnung im kommunalen Finanzausgleich verbleiben. Diese Mittel, die bei
der Steuerkraft nicht berücksichtigt werden, werden aber dennoch verausgabt
und führen so – nach einer zeitlichen Verzögerung – wieder zur Anerkennung eines noch höheren Bedarfs.
Diese Beobachtungen sind aus unserer Sicht im Übrigen auch eine Bestätigung
der von Deubel vertretenen These der dynamischen Instabilität des Finanzausgleichssystems (a.a.O., Seite 58 ff.).
Insgesamt kann man angesichts dieses Befundes nicht mehr von einer Verteilungsgerechtigkeit sprechen.
3.
Wie beurteilen Sie die Umverteilungswirkungen des GFG 2012?
Vgl. Antwort zu Frage II A 2.
4.
Sehen Sie den gerechten Ausgleich und die Verteilungsgerechtigkeit zwischen ländlichen und städtischen sowie kreisfreien und kreisangehörigen Städten gewahrt?
Vgl. Antwort zu Frage II A 2.
5.
Wie bewerten Sie das dem GFG zugrundeliegende Regressionsmodell des ifoInstituts hinsichtlich einer sachgerechten Aufteilung der verteilbaren Finanzausgleichsmasse an die Kommunen?
Vgl. die Vorbemerkung zum horizontalen Finanzausgleich sowie die Antwort zu
Frage II A 2.
S. 7 v. 13
6.
Der Nebenansatz „Soziallastenansatz“ gewinnt zunehmend Bedeutung für die Verteilung der Schlüsselmasse. Halten Sie diese Verschiebung durch den Anstieg des Soziallastenansatzes auf 15,3 der Gewichtung für gerechtfertigt?
Es bleibt als Indikator für den Soziallastenansatz bei der Zahl der SGB IIBedarfsgemeinschaften. Im GFG 2012 wird der Gewichtungswert für die Bedarfsgemeinschaften auf 15,3 festgesetzt, so wie dies auch im Gesetzgebungsverfahren für das GFG 2011 bereits angekündigt war.
Dass zur Abmilderung der Wirkungen des Soziallastenansatzes der Gewichtungsfaktor im GFG 2012 auf 15,3 statt der regressionsanalytisch darstellbaren 17,76
festgesetzt wird, ist zu begrüßen. Es handelt sich aber nicht nur um ein Entgegenkommen, sondern ist auch sachgerecht, da im Jahr 2012 die erste Stufe der
Entlastung der Kommunen bei der Grundsicherung durch den Bund greift, die
ansonsten nur mit einer erheblichen zeitlichen Verzögerung im Rahmen der
nächsten Grunddatenanpassung Berücksichtigung fände.
Insgesamt führt die weitere Anhebung der Gewichtung des Sozialistenansatzes
dazu, dass eine große Zahl kreisangehörige Städte und Gemeinden aufgrund zurückgehender Schlüsselzuweisungen in eine finanzielle Notlage gerät bzw. eine
solche noch verschärft wird.
7.
Halten Sie die gewählten Indikatoren für die Bedarfsermittlung des Soziallastenansatzes für ausreichend und zielgerichtet?
Vor dem Hintergrund seiner neuen Gewichtung fällt es schwer, den Soziallastenansatz noch als Nebenansatz zu begreifen. Vielmehr stellt er – was die Verteilungswirkung angeht – praktisch einen zweiten Hauptansatz dar. Von daher ist
es besonders wichtig, dass die Verteilung anhand von Parametern erfolgt, die
über jeden Zweifel erhaben sind. Das Festhalten an dem Indikator „Zahl der Bedarfsgemeinschaften“ für die Gewichtung des Soziallastenansatzes bedarf aus
Sicht des StGB NRW dringend einer Überprüfung mit Blick auf sachgerechtere Alternativen.
Der soziale Aufwand in den Kommunen wird vor allem geprägt durch vier große
Aufwandsblöcke, nämlich zum einen die Kosten der Unterkunft für die Langzeitarbeitslosen, die Eingliederungsleistung für Behinderte, die Grundsicherung für
Erwerbsunfähige und die Jugendhilfe. Insofern ist festzuhalten, dass der Aufwand für Leistungen nach dem SGB II nur einen Teilbereich der sozialen Aufwendungen insgesamt ausmacht.
Das Abstellen auf einen einzelnen Indikator trägt dieser komplexen Zusammensetzung der sozialen Lasten keine Rechnung und birgt überdies die Gefahr von
Fehlanreizen. Diese Gefahr wird immer größer, je höher der Soziallastenansatz
gewichtet wird. Deshalb muss nach Einschätzung des Städte- und Gemeindebundes NRW ergänzend zu der Zahl der Bedarfsgemeinschaften auf weitere Parameter zurückgegriffen werden, um den Sozialaufwand möglichst zielgenau
abbilden zu können. Denkbar ist z. B. das Abstellen auf die Zahl der behinderten
Menschen in einer Kommune, die Zahl der über 65-jährigen oder die Zahl der
Kinder und Jugendlichen in einer Gemeinde.
Insofern begrüßen wir die Bereitschaft des Ministeriums für Inneres und Kommunales, für das GFG 2013 und die Folgejahre gutachterlich ermitteln zu lassen,
ob es einen sachlich angemesseneren Indikator für die Bemessung des Soziallastenansatzes gibt.
S. 8 v. 13
Wir möchten an dieser Stelle noch einmal darauf hinweisen, dass die Zeit für die
Vergabe des angekündigten Gutachtens mittlerweile drängt. Sollen die Ergebnisse bereits im GFG 2013 – wie besprochen – umgesetzt werden, müsste das Gutachten in naher Zukunft vergeben werden.
8.
Halten Sie die Soziallasten durch das GFG 2012 vor dem Hintergrund der tatsächlichen Kosten für direkte und indirekte kommunale soziale Leistungen für übernivelliert? Wird dem Indikator „Bedarfsgemeinschaft“ ein falscher, zu hoher Bedarf zugeordnet?
Die über den Soziallastenansatz gesteuerten Zuweisungen liegen betragsmäßig
über den Kosten, die eine einzelne Bedarfsgemeinschaft unmittelbar auslöst. Da
allerdings der Soziallastenansatz die Gesamtheit der kommunalen Aufwendungen im Sozialbereich berücksichtigen soll, kann in diesem Sinne nicht von einer
Übernivellierung gesprochen werden. Es verbleibt allerdings das bereits angesprochene Problem eines geeigneten Indikators.
9.
Wie beurteilen Sie die Höhe des Soziallastensatzes vor dem Hintergrund der
45 %igen Übernahme der Kosten der Grundsicherung im Alter durch den Bund im
Jahr 2012?
Abgesehen von den oben dargestellten grundsätzlichen Bedenken gegen die derzeitige Gewichtung und den Indikator des Soziallastenansatzes sind wir der Ansicht, dass die 45 %ige Übernahme der Kosten der Grundsicherung im Alter durch
den Bund im Jahr 2012 bei der Gewichtung des Soziallastenansatzes Berücksichtigung finden muss. Vor diesem Hintergrund begrüßen wir, dass statt des regressionsanalytisch darstellbaren Gewichtungsfaktors von 17,76 der Faktor im GFG
2012 auf 15,3 festgesetzt wird (vgl. auch oben Antwort zu Frage A 6).
10. Ist durch die Aufwertung des Soziallastenansatzes der gesetzlich festgeschriebene
Zusammenhang zwischen Steuerkraft und Schlüsselzuweisungen (§ 5 Abs. 1 GFG
2012 - Entwurf) noch funktionsfähig gewährleistet?
Siehe oben Antwort zu Frage 6.
11. Ist interkommunale Verteilungsgerechtigkeit zu erzielen ohne systematische Änderungen der Umlagefinanzierung?
Die Belastung vor allem der kreisangehörigen Städte und Gemeinden mit den
hohen Umlagezahlungen hat sich in den letzten Jahren weiter zugespitzt. Die
Umlagezahlungen beherrschen mehr und mehr die Aufwandsseite der kommunalen Haushalte und verschärfen in Zeiten der kommunalen Finanznot die politische Auseinandersetzung zwischen den Umlageverbänden und den Umlagezahlern. Vor diesem Hintergrund wird auch seit einiger Zeit die Diskussion um Alternativen zu der bisherigen Umlagefinanzierung geführt. Die möglichen Alternativen zur Senkung der Umlagebelastung sind allerdings nicht zuerst in geänderten
Regelungen im GFG zu suchen. Hier geht es um die Fragen der Bemessung der
Höhe der Umlagen und um alternative Finanzierungsquellen der Umlagehaushalte, die aber eine bundesweite Rechtsänderung voraussetzen.
12. Halten Sie die Einführung einer Teilschlüsselmasse vor dem Hintergrund von Transparenz und interkommunaler Verteilungsgerechtigkeit für notwendig?
Die Einführung einer neuen Teilschlüsselmasse oder die andere Verortung von
Nebenansätzen würde zu einem völlig neuen System der interkommunalen Verteilung führen. Die Folge wären deutliche Belastungsverschiebungen innerhalb
der kreisangehörigen Gemeinden, da der Kreisfinanzausgleich mehr oder weni-
S. 9 v. 13
ger ausgehebelt würde. Bevor derart weitreichende Strukturveränderungen vorgenommen werden, muss sorgfältig geprüft werden, ob das neue System sachgerechter als das derzeitige ist. Wir begrüßen daher, dass auch diese Frage in einem Gutachten seitens des Landes überprüft werden soll.
13. Ist es sachgerecht und objektiv begründbar, als Ganztagsschüler nur Schülerinnen
und Schüler im gebundenen Ganztag zu erfassen? Halten Sie eine weitergehende
Differenzierung für OGS, Förderschulen und Berufskollegs für notwendig?
Beim Schüleransatz gibt es aus Sicht des Städte- und Gemeindebundes noch
deutlichen Klärungs- und Nachbesserungsbedarf. Nach Rückmeldungen aus der
Mitgliedschaft unterscheiden sich die Kostenfolgen des gebundenen Ganztags
nicht entscheidend von denen der zahlreichen offenen Ganztagsangebote – jedenfalls liegen die Kosten eines Schülers im offenen Ganztag deutlich näher beim
gebundenen Ganztag als bei den Kosten eines Halbtagsschülers. Im Finanzausgleich würden sie aber erheblich unterschiedlich behandelt (3,33 zu 0,7), was
letztlich eine (hoffentlich nicht beabsichtigte) Verhaltenslenkung kommunaler
Schulträger hin zu gebundenen Ganztagsangeboten bewirken würde. Da auch offene Ganztagsangebote mit einem eigenen Schlüssel statistisch erfasst werden,
wäre eine geeignete Datengrundlage insofern vorhanden.
Ausweislich der Landtagsvorlage Drucksache Nr. 15/1080 vom 21.12.2011 des
Ministeriums für Inneres und Kommunales an die Mitglieder der Ausschüsse für
Kommunalpolitik und für Schule und Weiterbildung, in der Erläuterungen zum
Schüleransatz im Finanzausgleich 2012 gemacht werden, kommt man bei Wertung der Schüler/innen, die eine offene Ganztagsschule besuchen, als Ganztagsschüler/innen bei der Ermittlung des Schüleransatzes nach Durchführung der
Regressionsanalyse zu einem nahezu gleichen Erklärungswert wie bei der jetzt
noch vorgesehenen Wertung. Nach der Vorlage ist keines der beiden Modelle das
„bessere“ Modell (vgl. S. 5 der Vorlage). Insofern spricht auch die Regressionsanalyse nicht gegen eine Wertung der Schüler/innen einer offenen Ganztagsschule
als Ganztagsschüler/innen.
Weiterer Diskussionsbedarf besteht bei der Frage, ob der Verzicht auf eine Differenzierung nach Schultypen auch im Hinblick auf die Schulen und Berufskollegs
gerechtfertigt ist.
14. Wie bewerten Sie die Veränderungen im Schüleransatz und die dabei im Zentrum
stehende Privilegierung von Ganztagsschulen? Halten Sie es für angemessen, dass
Schulen mit einem „offenen“ Ganztagsangebot im GFG 2012 lediglich als Halbtagsbetrieb gewertet werden?
Siehe Antwort zu Frage 13.
15. Wie bewerten Sie die Anhebung des Zentralitätsansatzes von 0,15 auf 0,65?
Nach den Empfehlungen der ifo-Kommission und einer Berechnung auf aktueller
Datenbasis wird der Zentralitätsansatz mit einer Gewichtung je sozialversicherungspflichtig Beschäftigter von 0,65 Normeinwohnern im GFG 2012 berücksichtigt. Die Hauptgewinner sind dabei die großen kreisangehörigen Städte.
Ungeachtet des Umstandes, dass eine ganze Reihe kleinerer Städte und Gemeinden in der größeren Gewichtung des Zentralitätsansatzes auch negativ betroffen
ist, halten wir diesen Schritt für sachgerecht, gerade auch im Hinblick auf eine
Stärkung der Anreizfunktion zur Schaffung sozialversicherungspflichtiger Beschäftigungsverhältnisse.
S. 10 v. 13
16. Wie schätzen Sie die Entwicklung der Gemeindefinanzen vor dem Hintergrund stetig steigender Kosten im Sozialbereich und dem Wegfall der Abmilderungshilfe ein?
Die zu erwartenden Steigerungen des Aufwandes im Sozialbereich, die sich vor
allem in den Steigerungen der Umlagezahlungen für die Kreise und die Landschaftsverbände widerspiegeln, bedeuten auf mittlere Sicht weitere Belastungen
für die kommunalen Haushalte. Allein die Haushaltsplanungen der Landschaftsverbände zeigen, mit welchen Kostensteigerungen allein im Bereich der Eingliederungshilfe zu rechnen ist. Hier drohen jährlich Steigerungen im dreistelligen
Millionenbereich, wobei schon heute die Grenze der Leistungsfähigkeit der kommunalen Haushalte überschritten ist. Im Zusammenspiel mit dem Wegfall der
Abmilderungshilfe ab dem Jahr 2013 wird dies für viele der Mitgliedstädte und
-gemeinden bedeuten, dass mit eigenen Konsolidierungsanstrengungen die sich
verschlechternden finanziellen Rahmenbedingungen nicht aufgefangen werden
können.
17. Wie beurteilen Sie das Zusammenspiel zwischen dem GFG und dem Stärkungspaktgesetz
a)
insbesondere bei den 34 teilnahmepflichtigen Kommunen?
In der ifo Kommission ist u. a. der Zusammenhang zwischen dem GFG und
einem damals bereits diskutierten „Hilfsfonds“ für notleidende Kommunen
thematisiert worden. Im Ergebnis war man sich darin einig, dass beide Komplexe getrennt gehalten werden sollen. Der kommunale Finanzausgleich ist
einvernehmlich nicht für geeignet gehalten worden, gezielte Hilfsmaßnahmen für besonders notleidende Kommunen zu leisten. Insofern begrüßen
wir, dass das Stärkungspaktgesetz ein separates Gesetz außerhalb des kommunalen Finanzausgleichs ist.
b)
bei den kreisangehörigen Gemeinden unter diesen 34?
Siehe Antwort zu 17 a).
c)
bei den abundanten Kommunen?
Die Frage der Abundanz nach dem GFG hat zunächst für das Stärkungspaktgesetz keine unmittelbaren Auswirkungen. Dies zeigt sich schon daran, dass
auch bei den 34 teilnahmepflichtigen Kommunen der ersten Stufe eine
abundante Kommune ist. Welchen Beitrag die abundanten Gemeinden zur
Finanzierung der zweiten Stufe ab dem Jahr 2014 leisten müssen, ist derzeit
in dem Stärkungspaktgesetz noch nicht geregelt. Wir weisen bereits jetzt
zum wiederholten Mal darauf hin, dass der Abundanzbegriff des GFG nicht
unbedingt sachgerecht ist für die Beantwortung der Frage, welche Kommunen möglicherweise in der Lage sind, noch etwas zur Finanzierung des Stärkungspaktes und in welchem Umfang beizutragen.
18. Halten Sie die stufenweise Anhebung des Verbundsatzes auf die früheren 28,5 % für
sinnvoll?
a)
b)
Würde dies das strukturelle Defizit der NRW-Kommunen beheben?
Stünde dies Ihrer Meinung nach in einem angemessen Verhältnis zum gestiegenen Steueraufkommen des Landes NRW seit 1984?
Die stufenweise Anhebung des Verbundsatzes auf die früheren 28,5 % würde von
uns sehr begrüßt. Das strukturelle Defizit der NRW-Kommunen würde durch diese Anhebung deutlich verkleinert. Die Anhebung stünde auch in einem angemes-
S. 11 v. 13
senen Verhältnis zu dem Aufwandswachstum, den die Kommunen seit den 80er
Jahren vor allem im Sozialbereich schultern müssen.
Hierbei ist zu berücksichtigen, dass unter Berücksichtigung des Kommunalisierungsgrades in Nordrhein-Westfalen das Land nicht gerade gut dasteht bei Finanzausstattung seiner Kommunen. Dies hat Professor Dr. Deubel in seinem
jüngst vorgelegten Gutachten in dem Verfassungsbeschwerdeverfahren gegen
das GFG 2011 eindrucksvoll dargelegt.
19. Halten Sie die Bestimmung der Steuerkraft der Kommunen durch einheitliche fiktive Hebesätze für sachgerecht oder wäre es sinnvoller, nach Gemeindegrößen gestaffelte Hebesätze einzuführen?
Im GFG 2012 finden keine Veränderungen der fiktiven Hebesätze gegenüber dem
GFG 2011 statt. Von einer Einführung differenzierter Hebesätze, wie sie vom
StGB NRW immer wieder eingefordert worden sind, soll abgesehen werden. Begründet wird dies mit verfassungsrechtlichen Bedenken und mit „enormen Umverteilungen im kreisangehörigen Raum zu Gunsten der größeren und zu Lasten
der kleineren kreisangehörigen Gemeinden“.
Die geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken sind aus unserer Sicht
zu keinem Zeitpunkt auch nur annähernd plausibel dargelegt worden. Dennoch
haben wir die diesbezüglichen Hinweise aus dem Ministerium für Inneres und
Kommunales zum Anlass genommen, ein rechtswissenschaftliches Gutachten zu
der Frage in Auftrag zu geben, ob der Einführung differenzierter Realsteuerhebesätze verfassungsrechtliche Bedenken entgegenstünden.
Das Ergebnis dieses Gutachtens ist insofern absolut eindeutig: Der Landesgesetzgeber würde sowohl bei einem Festhalten an einheitlichen fiktiven Hebesätzen
als auch bei einer einwohnerzahlabhängigen Differenzierung im Rahmen des ihm
vom Verfassungsgerichtshof zugebilligten Ermessens handeln. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Einführung differenzierter Realsteuerhebesätze gibt es
nicht! Es handelt sich vielmehr um eine politisch zu entscheidende Frage, die vom
Landesgesetzgeber auch als solche getroffen und im Ergebnis vertreten werden
sollte.
Inhaltlich ist das Festhalten an einheitlichen fiktiven Realsteuerhebesätzen zur
Ermittlung der Steuerkraft für den Städte- und Gemeindebund NRW auf Dauer
nicht akzeptabel. Die einheitlichen fiktiven Hebesätze blenden die Tatsache aus,
dass es ein deutlich unterschiedliches Hebesatzpotential in Nordrhein-Westfalen
gibt. Diese unterschiedlichen Potentiale ausschöpfend, können vor allem kreisfreie Städte deutlich höhere Steuersätze festsetzen, was dazu führt, dass im
kommunalen Finanzausgleich vor allem im kreisfreien Bereich eine große Diskrepanz zwischen der tatsächlichen Steuerkraft und der fiktiven Steuerkraft besteht.
Welchen Umfang diese Benachteiligung des kreisangehörigen Raums hat, zeigt
die Grafik in der Beantwortung der Frage II A 2. Es hat sich herausgestellt, dass in
jedem Jahr die kreisfreien Städte im Vergleich zu den kreisangehörigen Städten
und Gemeinden mehr als 500 Millionen Euro (!) einnehmen, die im kommunalen
Finanzausgleich unberücksichtigt bleiben. Der rechnerische Vorteil gegenüber
dem kreisangehörigen Raum summiert sich in den Jahren 2006-2011 auf insgesamt über 3,4 Milliarden Euro, die bei der Steuerkraft nicht eingerechnet werden.
Auf der anderen Seite werden diese Einnahmen aber natürlich von den großen
Städten verausgabt, so dass sie über die Hauptansatzstaffel wieder als Bedarf
Anerkennung finden. Diese Wirkungszusammenhänge führen in der Konsequenz
S. 12 v. 13
zu einer deutlichen und sich immer weiter verschärfenden Benachteiligung der
kleineren Städte und Gemeinden.
20. Ist die Entlastung des Bundes an den Soziallasten (Grundsicherung) ausreichend?
Die Entlastung des Bundes an den Soziallasten durch die schrittweise Übernahme
der Grundsicherungsaufwendungen ist zwar ein Schritt in die richtige Richtung,
aber nicht ausreichend, um die strukturelle Finanzierungslücke der Kommunen in
NRW zu schließen. Die von den Professoren Junkernheinrich und Lenk in dem im
Jahr 2011 vorgelegten Gutachten „Haushaltsausgleich und Schuldenabbau“ aufgezeigte strukturelle Lücke der Kommunen in NRW beläuft sich auf rd. 2,85 Mrd.
Euro jährlich. Mit der Übernahme der Grundsicherung durch den Bund wird in
der letzten Stufe eine Entlastung von rd. 1 Mrd. Euro erreicht. Es verbleibt daher
immer noch eine strukturelle Lücke von rd. 1,8 Mrd. Euro. Außerdem muss berücksichtigt werden, dass in der Zeit der schrittweisen Übernahme der Grundsicherungsleistungen durch den Bund die sozialen Aufwendungen in den anderen
großen Kostenblöcken weiter anwachsen werden, so dass eine echte und als solche wahrgenommene Entlastung bei den Kommunen gar nicht in Höhe von
1 Mrd. Euro jährlich ankommen wird. Ohne eine weitere strukturelle und spürbare Entlastung des Bundes von Soziallasten, insbesondere bei der Eingliederungshilfe, wird eine kommunale Haushaltskonsolidierung nicht gelingen.
21. Sind die geplanten Steuersenkungen des Bundes geeignet, die Finanzkraft der
Kommunen zu stärken?
Die geplanten Steuersenkungen des Bundes im Bereich der Einkommensbesteuerung führen zu einer Schwächung der Finanzkraft der Kommunen. Die Kommunen sind zumindest mittelbar über geringere Verbundsteuereinnahmen und damit einen kleineren Steuerverbund an den Steuersenkungen beteiligt. Diese mittelbare Wirkung trifft insbesondere die Kommunen, die Schlüsselzuweisungen
empfangen.
Einer Antwort der Landesregierung Schleswig-Holstein auf eine Kleine Anfrage
(Drucksache 15/573) können beispielhaft die Auswirkungen der Steuerrechtsänderungen der Jahre 2008, 2009 und 2010 auf die kommunale Ebene entnommen
werden. In den Jahren 2008-2012 summieren sich die rechnerischen Steuermindereinnahmen der Gemeinden (bundesweit) auf einen Betrag von fast 24 Milliarden €! Geht man davon aus, dass der Anteil der NRW-Kommunen mindestens bei
20 % (eher höher) liegt, so bedeutet dies, dass den Städten und Gemeinden in
NRW Einnahmen in einer Gesamthöhe von rund 5 Milliarden € entgangen sind.
22. Wie wirken sich die geplanten Steuersenkungen des Bundes insbesondere bei den
steuerschwachen Kommunen aus, die besonders auf den kommunalen Finanzausgleich angewiesen sind?
Siehe Antwort zu Frage 21.
23. Wie wirkt sich eine mögliche Abschaffung der Gewerbesteuer auf die Finanzkraft
der Kommunen aus?
Eine Abschaffung der Gewerbesteuer ist wegen der außerordentlichen Bedeutung der Gewerbesteuer als der wichtigsten kommunalen Steuer nur denkbar bei
einem adäquaten Ersatz. In der Vergangenheit ist ein Ersatz der Gewerbesteuer
wiederholt diskutiert worden, zuletzt in der Gemeindefinanzreformkommission,
die im Sommer letzten Jahres abgeschlossen worden ist. Es ist bislang kein Modell gefunden worden, welches den Gemeinden einen quantitativ und qualitativ
gleichwertigen Ersatz der Gewerbesteuer verschaffen würde. Insofern sind die
S. 13 v. 13
Diskussionen um die Abschaffung der Gewerbesteuer – zum Glück – bisher ohne
Ergebnis geblieben. Wir gehen derzeit auch nicht davon aus, dass über eine Abschaffung der Gewerbesteuer ernsthaft diskutiert wird.
B. Gesetz zur Errichtung eines Fonds des Landes Nordrhein-Westfalen zur Umsetzung des
Gesetzes zur Unterstützung der kommunalen Haushaltskonsolidierung im Rahmen des
Stärkungspakts Stadtfinanzen (Stärkungspaktfondsgesetz); Gesetzentwurf der Landesregierung, Drucksache 15/3427
1.
In § 5 ist festgelegt, dass die Übertragung der Aufgabe (Anlage und Verwaltung der
Mittel) auf die Deutsche Bundesbank oder ein sonstiges Kreditinstitut möglich ist.
a)
b)
Halten Sie dies für sinnvoll?
Könnten durch diese Option private Kreditinstitute an der Fondsverwaltung
verdienen und halten Sie dies für sinnvoll?
Zu dem Entwurf des Stärkungspaktfondsgesetzes haben wir im Rahmen der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände in Nordrhein-Westfalen eine gemeinsame separate Stellungnahme abgegeben. Hierauf dürfen wir zur
Vermeidung von Wiederholungen verweisen.
Mit freundlichen Grüßen
Dr. Bernd Jürgen Schneider