Daten
Kommune
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Datum
09.12.2010
Erstellt
15.11.10, 15:37
Aktualisiert
09.12.10, 09:58
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Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände
Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände
Postfach 12 03 15 10593 Berlin
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz
und Reaktorsicherheit
Robert-Schuman-Platz 3
53175 Bonn
per Mail: WAII2@bmu.bund.de
17.09.2010
Bearbeitet von
Dr. Bleicher/DLT
Otto Huter/ DST
Telefon 0 30/59 00 97 - 330
Telefax 0 30/59 00 97 - 430
E-Mail:
Ralf.Bleicher@Landkreistag.de
Otto.huter@staedtetag.de
Aktenzeichen
III-771-21 (DLT)
70.28.01. (DST)
Stellungnahme zum Referentenentwurf für ein Gesetz zur
wirtschafts- und Abfallrechts (Stand: 06.08.2010)
euordnung des Kreislauf-
Sehr geehrte Damen und Herren,
1.
Allgemeines
Die kommunalen Spitzenverbände bedanken sich für die Möglichkeit zur Stellungnahme zu
dem o. a. Referentenentwurf. Die Stellungnahme beschränkt sich auf die Vorschriften, die für
die Kommunen als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, untere Abfallbehörden und als
Eigentümer öffentlich-rechtlicher Entsorgungsunternehmen und -anlagen von Belang sind.
Die kommunalen Spitzenverbände sind wegen der im Referentenentwurf fixierten
Regelungen in großer Sorge um die Zukunft der kommunalen Entsorgungsaufgabe. Diese
Sorge ergibt sich
1. aus der Ausgestaltung der abfallwirtschaftlichen Aufgaben, die den Kommunen als
öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zugewiesen werden sollen,
2. aus der Art und Weise der Umsetzung der EU-Abfallrahmenrichtlinie in nationales
Recht,
3. aus dem Umgang mit der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom
18.06.2010 und
4. aus der mangelnden Berücksichtigung des Vertrages von Lissabon und seiner Konsequenzen für die Aufgaben der Daseinsvorsorge.
Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände
Ernst-Reuter-Haus, Straße des 17. Juni 112, 10623 Berlin; Telefon (0 30) 3 77 11-0; Telefax (0 30) 3 77 11-999
E-Mail: post@kommunale-spitzenverbaende.de; www.kommunale-spitzenverbaende.de
-2Zu 1.:
Die Art und Weise der Ausgestaltung der kommunalen Entsorgungsaufgaben führt dazu, dass
die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger den Aufbau von Parallelstrukturen nicht
verhindern und letztlich durch die im Referentenentwurf vorgesehenen Regelungen in die
Funktion eines Gewährleisters gedrängt werden sollen. Damit wäre eine Refinanzierung der
Aufgabe über Abfallgebühren nicht mehr möglich. Die Kommunen wären vielmehr
gezwungen, derartige Aufgaben über allgemeine Haushaltsmittel zu refinanzieren, obwohl das
kommunale Abgabenrecht der Länder fordert, dass da, wo eine Gebührenfinanzierung
möglich ist, diese auch zu nutzen ist. Angesichts der bestehenden Haushaltsrisiken und der
Vielzahl der Kommunen mit Haushaltssicherung sind diese Risiken für die kommunalen
Haushalte im Interesse der Bürgerinnen und Bürger nicht hinnehmbar, zumal der Entwurf
auch dazu führen würde, dass sich das Gewerbe von der Refinanzierung der kommunalen
Entsorgungsinfrastruktur vollständig verabschieden könnte.
Zu 2.:
Die Umsetzung der EU-Abfallrahmenrichtlinie in nationales Recht geschieht vorrangig unter
dem Aspekt wettbewerbskonformer Lösungen. Die Umsetzung nutzt also in Form des
Umweltordnungsrechts das KrWG, um eine sichere, hochwertige und günstige Aufgabenerfüllung im Bereich der Daseinsvorsorge marktgetriebenen Lösungen zu opfern. Eine solche
Lösung ist weder zwingend geboten noch sinnvoll.
Zu 3.:
Die kommunalen Spitzenverbände haben immer wieder deutlich gemacht, dass die
Übernahme der durch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 18.06.2009
eröffneten Steuerungsmöglichkeiten für gewerbliche Sammlungen in das KrWG die
entscheidende Voraussetzung dafür ist, um Rechts-, Planungs- und Investitionssicherheit bei
den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu gewährleisten. Der nun vorliegende
Referentenentwurf steht diesem Vorschlag diametral entgegen.
Zu 4.:
Die Ausgestaltung der vom BMU vorgesehenen Lösungen zeigt außerdem ein bemerkenswertes Verständnis von der Rolle der kommunalen Selbstverwaltung, die dem Vertrag von
Lissabon völlig entgegensteht.
Gerade der Vertrag von Lissabon bestätigt in aller Deutlichkeit die in der Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts getroffenen Wertungen und damit das Selbstverwaltungsrecht der
Städte, Kreise und Gemeinden als Kernbestand unserer demokratischen Ordnung. Dieses hat
auch die Bundesregierung im Magazin zur Europapolitik (Nr. 66, 07/2010) betont. Die
kommunalen Spitzenverbände erwarten deshalb, dass auch das BMU zur Kenntnis nimmt,
dass der Lissabon-Vertrag die kommunalen Selbstverwaltungsrechte schützt und stärkt.
Dieses muss sich auch in der Sicherung der kommunalen Aufgabe Abfallwirtschaft als
Daseinsvorsorgeleistung, die von den Städten, Kreisen und Gemeinden erbracht wird,
niederschlagen. Der nun vorgelegte Referentenentwurf löst das bisher bestehende Spannungsverhältnis zum europäischen Wettbewerbsrecht zugunsten marktgetriebener Lösungen auf.
Damit werden Organisationshoheit und Vergabefreiheit in den Kommunen massiv in Frage
gestellt. Das Recht der eigenverantwortlichen Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge, das im Lissabon-Vertrag garantiert wird, wird mit diesem Referentenentwurf vollständig
-3ausgehöhlt. Es ist bemerkenswert, dass die Bundesregierung in offiziellen Verlautbarungen
die Positionen der Kommunen unterstützt und in der konkreten Ausgestaltung der Politik das
Gegenteil betreibt. Die kommunalen Spitzenverbände erwarten deshalb auch vom BMU, dass
es seinen Beitrag zur Sicherung der kommunalen Aufgabe Abfallwirtschaft leistet.
Die kommunalen Spitzenverbände nehmen zur Kenntnis, dass der Referentenentwurf nur
wenige der in der Stellungnahme zum Arbeitsentwurf enthaltenen Kritikpunkte aufgreift. Sie
kritisieren ausdrücklich, dass die für die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger entscheidenden Steuerungsmöglichkeiten in Bezug auf gewerbliche Sammlungen zur Vermeidung des
Aufbaus unerwünschter Parallelsysteme noch weiter geschwächt worden sind. Der
Gesetzgeber schafft damit – entgegen der Begründung des Entwurfs – erhebliche rechtliche
und planerische Unsicherheiten. Die in den §§ 3, 17 und 18 getroffenen Regelungen werden
die langfristige Entsorgungssicherheit und die Gebührenstabilität in Frage stellen. So gesehen
stellt der Entwurf eine ordnungspolitische Fehlentscheidung zu Lasten der und gegen die
Bürgerinnen und Bürger dar. Deshalb lehnen sie auch die nunmehr in § 18 Abs. 1 Satz 2
vorgesehene Schaffung einer „neutralen Behörde“ als systemfremd, verfassungsrechtlich
bedenklich und mit Blick auf die Stadtstaaten unpraktikabel ab.
Die kommunalen Spitzenverbände begrüßen die Streichung der von ihnen in der Stellungnahme zum Arbeitsentwurf kritisierten weitgehenden Beleihungsmöglichkeiten im neuen
§ 22.
Die kommunalen Spitzenverbände hatten sich zu Beginn der Legislaturperiode für eine
schlanke Umsetzung der EU-Abfallrahmenrichtlinie in nationales Recht ausgesprochen, mit
der die kommunale Verantwortung im Bereich der Abfallwirtschaft umfassend, klar und
eindeutig geregelt wird. Sie halten an einer strikten Umsetzung der Abfallrichtlinie im
Verhältnis „eins zu eins“ fest. Ohne das Ziel einer nachhaltigen Bewirtschaftung von
Abfällen infrage stellen zu wollen: Sich ändernde wirtschaftliche und rechtliche Rahmenbedingungen, etwa im Zuge der Novellierung des TEHG oder wasserrechtlicher Vorschriften,
können allemal dazu führen, dass z. B. Verwertungsziele, die über das von der Abfallrahmenrichtlinie geforderte Maß hinausgehen, eben nicht mehr zu erreichen sind. Dieses Risiko sollte
vermieden werden.
Auch der Referentenentwurf (Begründung S. 179) hält wie der Arbeitsentwurf (Begründung
S. 168) an einer Herleitung der Überlassungspflicht als Ausnahmeregelung zu Art. 106
Abs. 2 AEUV fest. Diese Ableitung der kommunalen Entsorgungsverantwortung ist weder
geboten noch zielführend, sondern entspricht u. E. nicht dem europäischen Recht.
Die im Referentenentwurf vorgesehen Regelungen zur gewerblichen Sammlung als
Ausnahmetatbestände zur Überlassungspflicht werden in der Gesetzbegründung (S. 179)
damit gerechtfertigt, dass sie die Vollzugstauglichkeit und Rechtssicherheit erhöhen, aber
auch – und zwar nicht zuletzt – der EU-rechtlichen Absicherung der kommunalen Überlassungspflichten selbst dienen sollen.
Unstreitig dürfte sein, dass es dem weitgehenden Ermessen der EU-Mitgliedstaaten unterfällt,
zu bestimmen, dass die Abfallentsorgung mit den erforderlichen Überlassungspflichten eine
Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse im Sinne von Art. 106 Abs. 2
AEUV ist. Damit würden grundsätzlich die Wettbewerbs- und Binnenmarktsregeln der EU
Anwendung finden, soweit dies die Erfüllung der übertragenen besonderen Aufgabe nicht
rechtlich oder tatsächlich verhindert. Nach der Rechtsprechung des EuGH kann hinsichtlich
-4der rechtlichen oder tatsächlichen Verhinderung der Aufgabenerfüllung von Folgendem
ausgegangen werden:
Geschützt ist nicht die Aufgabenerfüllung um jeden Preis, sondern nur eine solche zu
„wirtschaftlich tragbaren Bedingungen“ Dies erlaubt auch eine Quersubventionierung (vgl.
Nachweise der Rechtsprechung des EuGH bei Koch/Reese, Hausmüllentsorgung als Aufgabe
der Daseinsvorsorge). Ein Verhindern der Aufgabenerfüllung kann nach der Rechtssprechung
des EuGH auch schon dann angenommen werden, wenn die Anwendung der EG-Vorschriften
die Erfüllung der übertragenen Aufgaben gefährden würde. Ferner hat der EuGH angenommen, dass die Aufgabenerfüllung zu wirtschaftlich tragbaren Bedingungen insbesondere dort
gefährdet ist, wo anzunehmen ist, dass private Wettbewerber sich auf „Rosinenpickerei“ in
gewinnbringenden Leistungssegmenten konzentrieren und damit der Ausgleich zwischen
rentablen und weniger rentablen Tätigkeitsbereichen beeinträchtigt würde.
Im Ergebnis erscheint deshalb die von Koch/Reese (a.a.O., S. 51) vertretene Auffassung
zutreffend, dass ein grundsätzlicher Ausschluss gewerblicher Sammlungen jedenfalls dort
gerechtfertigt ist, wo eine flächendeckende Erfassung und hochwertige stoffliche Verwertung
durch bereits vorhandene öffentlich-rechtliche Erfassungs- und Verwertungssysteme
gewährleistet ist.
In diesem Sinne hat auch das BVerwG in seinem Urteil vom 18.06.2009 zu Recht gefolgert,
dass eine Gefährdung der öffentlich-rechtlichen Aufgabenerfüllung regelmäßig dann gegeben
ist, wenn die gewerbliche Sammlung in festen Strukturen und auf der Grundlage fester
(entgeltpflichtiger) Verträge erfolgt.
Dadurch dass in dem Referentenentwurf einerseits der Begriff der gewerblichen Sammlung in
dem Sinne definiert wird, dass sie auch auf der Grundlage vertraglicher Bindungen und in
dauerhaften Strukturen abgewickelt, andererseits eine Beeinträchtigung – und nicht nur eine
Gefährdung – der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger verlangt
wird, geht der Referentenentwurf in zweifacher Weise deutlich über das europarechtlich
Gebotene hinaus
Auch zeigt der Blick in den Lissabon-Vertrag, dass der nationale Gesetzgeber frei ist in der
Ausgestaltung, wie er die Dienstleistungen von allgemeinem (wirtschaftlichen) Interesse in
Deutschland im Bereich der Abfallwirtschaft regelt. Zweifellos ist dies zunächst eine
innerstaatliche Organisationsentscheidung und nicht eine Frage, die sich auf die operative
Aufgabenerfüllung bezieht. Wir verweisen dazu auf die Veröffentlichung von Prof. Dr.
Ludwig Krämer in Abfallrecht, Heft 1, 2010, S. 40 ff. und die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 18.06.2009, die zu vergleichbaren Ergebnissen kommt. Diese
Sichtweise ist unseres Erachtens zwingend geboten, wenn man die Grundlagen unserer
Verfassung, die die kommunale Verantwortung in Art. 28 Abs. 2 GG garantiert, als Regelung
begreift, die es den Kommunen im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung überlässt,
die ihnen übertragenen Aufgaben zu regeln. Diese Sichtweise wird gestützt durch die EuGHEntscheidung Arnhem/Rheden, die die gesamte Hausmüllentsorgung als Dienstleistung von
allgemeinem Interesse charakterisiert, die traditionell in Deutschland in der Verantwortung
der Städte, Kreise und Gemeinden liegt. Die von interessierter Seite immer wieder ins Feld
geführte Unterscheidung von Hausmüll zur Beseitigung und Hausmüll zur Verwertung ist
dabei ohne Belang. Die Hausmüllentsorgung ist demzufolge eine Aufgabe, die der
Gesetzgeber den Kommunen gemäß Art. 28 Abs. 2 GG als Aufgabe im eigenen Wirkungskreis zu übertragen hat. Dies umfasst die mit Sicherheit, Sauberkeit und Ordnung
verbundenen Funktionen ebenso wie die Verkehrslenkungs- und Verkehrssicherungspflichten.
-5Im Übrigen muss die Hausmüllentsorgung auch die hausmüllähnlichen Gewerbeabfälle und
den sog. Geschäftsmüll umfassen, da die Entsorgungssituation kleiner Gewerbebetriebe
letztlich mit der von Privathaushalten identisch und häufig nicht einmal abgrenzbar ist. In
Deutschland ist die Gestaltungs- und Steuerungsverantwortung der Kommunen immer mit der
Leistungserbringungsverantwortung verbunden. Nur als Leistungserbringungsverantwortliche
können die Kommunen diese Aufgabe entweder selbst wahrnehmen oder auf private Dritte als
Erfüllungsgehilfen übertragen. Versuche, die kommunale Ver- und Entsorgungsverantwortung auf eine Gewährleistung der ordnungsgemäßen Durchführung und damit auf eine
Reservegewährleistungsfunktion für den Fall zu reduzieren, dass der Wettbewerb und der
Markt diese Aufgaben nicht mehr wirtschaftlich abwickeln können, sind mit den derzeitigen
gesetzlichen Rahmenbedingungen für die Kommunen nicht vereinbar. Zu glauben, man könne
bewährte Strukturen als Beibehaltung der „dualen“ Entsorgungsverantwortung von privater
und öffentlich-rechtlicher Entsorgung darstellen, verkennt die Rolle der kommunalen
Selbstverwaltung.
Die im Referentenentwurf gewählte Lösung führt letztlich zu einer Aushöhlung der
kommunalen Entsorgungsverantwortung, weil sie
•
von den Kommunen einerseits flächendeckende Sammlungs- und Entsorgungssicherheit verlangt und gleichzeitig Elemente des Wettbewerbs implementiert,
•
von Stadt- oder Gemeinderäten sowie Kreistagen beschlossene Sammlungs- und
Verwertungslösungen durch marktbezogene Lösungen ergänzen will, die bei Bestehen
eines wie auch immer gearteten „Mehrwerts“ zuzulassen sind und
•
lokale, siedlungsspezifische Erfordernisse zu Gunsten zentraler flächendeckender
Vorgaben negiert.
Nach Auffassung der kommunalen Spitzenverbände wird dabei unverhältnismäßig in die
kommunalen Organisations- und Verfahrenskompetenzen eingegriffen. Es bleibt einer
gesonderten, vertiefenden Prüfung vorbehalten, ob dieser Ansatz noch verfassungskonform
ist. Vor diesem Hintergrund bezweifeln wir – insbesondere mit Blick auf die für die
gewerbliche Sammlung vorgesehenen Regelungen – auch die in der Begründung (S. 122)
enthaltene Prognose, dass das Gesetz die Planungs- und Investitionssicherheit erhöhen und zu
einer spürbaren Entlastung der Haushalte der Kommunen führen wird.
In redaktioneller Hinsicht merken die kommunalen Spitzenverbände Folgendes an:
In den Artikeln 2 ff. des Entwurfs sind in mehreren Fällen die Gesetzesfassungen zu
korrigieren, da mehrere der dort aufgeführten Gesetze vor und nach Fertigstellung des
Referentenentwurfs novelliert worden sind, z. B. das Bundes-Immissionsschutzgesetz und das
ElektroG.
Die Angaben zum (Gesamt-)Abfallaufkommen sind zu präzisieren bzw. zu harmonisieren.
Das auf S. 111 unten genannte „Abfallaufkommen“ ergibt bundesweit knapp 48 Mio. Tonnen,
auf S. 112 werden als „Gesamtmenge von … Abfällen“ 351 Mio. Tonnen genannt und auf
S. 134 beträgt das „Gesamtabfallaufkommen“ knapp 387 Mio. Tonnen.
-6Die kommunalen Spitzenverbände regen an, den gesamten Gesetzentwurf und die Begründung daraufhin zu prüfen, ob der Verweis auf produktbezogene Rechtsverordnungen
ausreicht oder ob er durch Verweise auch auf entsprechende Gesetze (BattG, ElektroG usw.)
zu ergänzen ist. Beispielhaft genannt seien der erste Satz des zweiten Absatzes der
Begründung auf S. 111 und die in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 3 Satz 1 getroffenen
Regelungen nebst Begründungen hierzu.
2.
Zu den Bestimmungen im Einzelnen
2.1
Zu § 1 (Zweck des Gesetzes)
Wir wiederholen unsere Anregung, die bisherige Gesetzesbezeichnung beizubehalten (s.
Stellungnahme zum Arbeitsentwurf, S. 3), auch zur Reduzierung von Folgeänderungen
anderer Gesetze und Verordnungen, die ohne Paragrafenangabe auf das KrW-/AbfG
verweisen. Aus Art. 1 EU-Abfallrahmenrichtlinie folgt, dass es um die Entsorgung von
Abfällen geht. Der gewählte Gesetzestitel ist keine Umsetzung „eins zu eins“. Der
Gesetzeszweck (§ 1) sollte richtlinienkonform wie folgt gefasst werden: „Zweck des Gesetzes
ist die Vermeidung und die Sicherung der umweltverträglichen Entsorgung von Abfällen
sowie die Förderung der Kreislaufwirtschaft zur Schonung der natürlichen Ressourcen“.
2.2
Zu § 2 (Geltungsbereich)
Wir regen an, die Beschreibung des Geltungsbereichs noch stärker am Wortlaut der
Abfallrahmenrichtlinie zu orientieren, um das Risiko des Vorwurfs einer nicht richtlinienkonformen Umsetzung zu verringern.
Auch nach seiner sprachlichen Veränderung im Referentenentwurf wiederholen wir unseren
Hinweis zu § 2 Abs. 2 Nr. 12 (Sedimente) (s. Stellungnahme zum Arbeitsentwurf, S. 4). In
§ 2 Abs. 2 Nr. 12 (Sedimente) wird eine Doppelzuständigkeit von Wasser- und Abfallbehörden für die Umlagerung gefährlicher Sedimente festgeschrieben. Im Sinne einer schlanken
Verwaltung sollte hier eine eindeutige Zuständigkeit bestehen, die für alle Sedimente, die in
Gewässer umgelagert werden, förmlich bei der Wasserbehörde liegen sollte.
Unklar ist hier im Zusammenhang mit der Begründung zu Nr. 12, wie die Gefährlichkeit von
Sedimenten beurteilt wird. In der Begründung wird ausgeführt, dass sich die Gefährlichkeit
von Sedimenten allein nach dem deutschen und europäischen Wasserrecht beurteilt. Im
Wasserrecht sind aber keine Kriterien für die Gefährlichkeit von Sedimenten definiert,
während im Abfallrecht in der Abfallverzeichnis-Verordnung explizit Gefährlichkeitsmerkmale genannt werden. Zudem fehlt in § 2 Abs. 2 Nr. 12 ein entsprechender Hinweis darauf,
dass die Gefährlichkeit nach dem Wasserrecht und nicht nach dem Abfallrecht zu beurteilen
ist.
Mit Blick auf die Begründung zu Nr. 14 regen wir an zu prüfen, ob die engere Fassung der
Ausnahme dazu führt, dass zivile Sprengstoffe unter das Abfallregime fallen werden, falls ja,
ob dies richtlinienkonform und in der Sache wünschenswert ist.
-72.3
Zu § 3 (Begriffsbestimmungen)
Soweit die Begriffsbestimmungen der Abfallrahmenrichtlinie nicht wörtlich übernommen
werden, sollte jeweils im Einzelfall geprüft werden, ob die Umsetzung der Richtlinie in
rechtskonformer Weise erfolgt ist. § 3 des Entwurfs definiert einige Begriffe (wie z. B.
„Kreislaufwirtschaft“), die in der EU-Abfallrahmenrichtlinie keine Erwähnung finden.
Andere Definitionen wiederum, wie die der „Wiederverwendung“ und „Vorbereitung zur
Wiederverwendung“ finden sich zwar in der Richtlinie, weichen aber im Entwurf vom
europarechtlich Vorgegebenen ab.
Die neue in Abs. 17 enthaltene Definition der gemeinnützigen Sammlung wird von den
kommunalen Spitzenverbänden begrüßt. Um den Begriff der Selbstkosten vollzugstauglicher
zu gestalten, regen wir an, klarzustellen, dass in ihnen keine Gewinn- und Verwaltungskostenanteile enthalten sein dürfen.
Die neue in Abs. 18 enthaltene Definition der gewerblichen Sammlung lehnen die
kommunalen Spitzenverbände ab. Die Definition zielt ersichtlich darauf ab, das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichtes vom 18.06.2009 auszuhebeln. In Satz 1 ist klarzustellen, dass
gewerbliche Sammlungen nur für getrennt gesammelte nicht gefährliche Abfälle zur
Verwertung zulässig sind. Wir fordern mit Nachdruck eine Streichung des zweiten Satzes des
Abs. 18, und behalten uns ergänzende Ausführungen zu den nach Auffassung des Bundesumweltministeriums zu beachtenden europarechtlichen Vorgaben vor, zumal die vorgesehene
Definition in ihrer Konsequenz einer Aufhebung der Überlassungspflichten für Abfälle zur
Verwertung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gleichkommt.
Auf das Zusammenspiel der Begriffstrias der Absätze 14, 19 und 22 wird in anderem
Sachzusammenhang eingegangen. Die Vermeidung (Begründung S. 153) kann jedenfalls
nicht – mit Blick auf Abs. 22 – als „Entsorgungsoption“ bezeichnet werden.
In Abs. 23 ist hinter dem Wort „vorbereitet“ das Wort „werden“ einzufügen.
Die im Referentenentwurf nunmehr vorgenommene Streichung des Wortes „können“ in
Abs. 23 sollte folgerichtig auch in Abs. 24 erfolgen, um höhere Rechtssicherheit zu schaffen.
Sachgerecht erscheint die zusätzliche Aufnahme einer geeigneten Definition des Siedlungsabfalls.
Außerdem schlagen die kommunalen Spitzenverbände vor, Abs. 25 wie folgt zu fassen:
„Recycling im Sinne des Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren, durch das Abfälle zu
Erzeugnissen, Materialien oder Stoffen aufbereitet werden; es schließt die Aufbereitung
organischer Materialien ein, nicht aber die energetische Verwertung und die Aufbereitung zu
Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff, zur Reduktion, Oxidation oder zur
Verfüllung bestimmt sind.“
2.4
Zu § 4 (Nebenprodukte)
Diese Regelung ist zu unbestimmt, um eine rechtssichere Anwendung zu gewährleisten. Je
nach Auslegung kann die Vorschrift, was wohl nicht beabsichtigt sein kann, Abfallerzeugern
die Möglichkeit eröffnen, viele bislang den abfallrechtlichen Überwachungen unterliegende
Materialien dem Abfallregime zu entziehen (z. B. Schlacken, Schwerölpellets). Dies wird
nach unserer Einschätzung zu einer steigenden Anzahl gerichtlicher Verfahren führen.
-8-
2.5
Zu § 6 (Abfallhierarchie)
Wir gehen davon aus, dass es in der Überschrift und in § 6 Abs. 1 anstelle von „Abfallbewirtschaftung“ „Abfallentsorgung“ heißen muss. Nur dann wird die Summe von Vermeidung
einerseits und Verwertung und Beseitigung (= Abfallentsorgung) andererseits im Sinne der
getroffenen Begriffsdefinitionen korrekt abgebildet.
In der Begründung (S. 161, vorletzter Satz) fehlen hinter der Klammer die Wörter „untergliedert worden ist“.
2.6
Zu § 7 (Grundpflichten der Kreislaufwirtschaft)
Der letzte Halbsatz des Abs. 1 muss lauten: „die aufgrund der §§ 24 …).
Den vom VKS im VKU entwickelten Vorschlag zur Ergänzung des § 7 Abs. 3 um einen Satz
4 (neu)
„Kann der Erzeuger oder Besitzer von Abfällen eine ordnungsgemäße und schadlose
Verwertung nicht nachweisen, sind auf den Abfall die Bestimmungen über die Beseitigung von Abfällen (alt.: die Vorschriften des Abschnitts 3) entsprechend
anzuwenden.“
unterstützen die kommunalen Spitzenverbände. Ferner sollte hier oder an anderer Stelle (z. B.
in § 3 oder § 9) klargestellt werden, dass der Abfall als Abfall zur Beseitigung anzusehen ist,
wenn der Erzeuger oder Besitzer von Abfällen eine ordnungsgemäße und schadlose
Verwertung nicht nachweisen kann. Auch dies dient der Verhinderung von sog. Scheinverwertungen.
2.7
Zu § 8 (Rangfolge und Hochwertigkeit der Verwertungsmaßnahmen)
Der verwendete Begriff des „Gleichrangs“ ist eine sprachliche Neuschöpfung.
Die nunmehr vorgenommene Flexibilisierung der Vorschrift darf nicht dazu führen, dass in
Gewerbebetrieben keinerlei überlassungspflichtige Abfälle zur Beseitigung (hausmüllähnliche
Gewerbeabfälle, Geschäftsmüll) mehr anfallen, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in der Vergangenheit Behandlungskapazitäten errichtet hat, und dadurch jede
Beteiligung des Gewerbes an der Finanzierung der kommunalen Entsorgungsinfrastruktur
entfällt.
In der Begründung zu Abs. 1 (S. 165) sollte am Ende ergänzt werden, dass, wenn keinerlei
Verwertung unter den genannten Bedingungen stattfinden kann, die Abfälle zu beseitigen
sind.
2.7a
Zu § 9 (Getrennthalten von Abfällen zur Verwertung, Vermischungsverbot)
Die kommunalen Spitzenverbände sehen die Notwendigkeit einer Regelung, dass Abfälle zur
Verwertung nicht mit Abfällen zur Beseitigung vermischt werden dürfen. Das Vermischungsverbot für Abfälle zur Verwertung einerseits und Abfälle zur Beseitigung andererseits ist
geregelt.
-92.8
Zu § 10 (Anforderungen an die Kreislaufwirtschaft)
Die Festlegung auf eine „einheitliche Wertstofftonne“ in einem Nebensatz und einer
Verordnungsermächtigung ist ebenso ambitioniert wie unklar in Bezug auf die Rahmenbedingungen, die dafür benötigt würden. Die kommunalen Spitzenverbände fordern deshalb, auf
eine derartige Regelung vollständig zu verzichten. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vor Ort wissen am besten, welche Abfallfraktionen in der jeweils gegebenen örtlichen
Situation gemeinsam gesammelt werden sollten. Deshalb sollte, wenn überhaupt von einer
einheitlichen kommunalen Wertstofferfassung bzw. -sammlung ausgegangen werden.
Wenn überhaupt, bedarf es aus Sicht der kommunalen Spitzenverbände einer gesetzlichen
Vollregelung. Das System einer einheitlichen Wertstofftonne muss, insbesondere unter dem
Gesichtspunkt der Daseinsvorsorge, im Regime der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger
verbleiben. Nur dadurch ist im Übrigen gewährleistet, dass künftige Erlöse der ggf. über eine
einheitliche Wertstofftonne gesammelten Stoffe den Abfallgebührenzahlern zugutekommen.
Eine Gefährdung der bestehenden kommunalen Entsorgungsinfrastruktur durch Entziehung
dieser Abfälle ist – auch und gerade vor dem Hintergrund der bestehenden Entsorgungsverpflichtungen – nicht hinnehmbar, ebenso wenig wie eine Beschränkung der kommunalen
Gestaltungsfreiheit in diesem Bereich. Deshalb ist die Wertstofftonne in das Regime des § 20
des Gesetzentwurfes (Pflichten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger) zu integrieren.
Im Übrigen müsste eine einheitliche Wertstofferfassung auch über Wertstoffhöfe, Säcke usw.
möglich sein.
Die Vorschrift betrifft die Kreislaufwirtschaft, also die Vermeidung und Verwertung, nicht
die Beseitigung. Daher ist zumindest § 10 Abs. 1 Nr. 4 unsystematisch, da er auf Beseitigungsvorschriften und das für die Beseitigung formulierte Schutzgut „Wohl der
Allgemeinheit“ (§ 15 Abs. 2) abstellt. Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 gilt für die Verwertung das
Schutzgut „Schutz von Mensch und Umwelt“.
Es sollte geprüft werden, ob in Abs. 1 Nr. 3 der Verweis auf verordnete Rücknahmen
ausreicht (BattG, ElektroG?). Gerade die Verknüpfung der einheitlichen Wertstofferfassung
(u.a.) mit der Erfassung von Erzeugnissen, die einer verordneten Rücknahme nach § 25
unterliegen, also z. B. gebrauchte Verkaufsverpackungen, legt jedenfalls den Schluss nahe,
dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die Verantwortung für die einheitliche
Wertstofferfassung nach den Vorstellungen des Entwurfs nicht erhalten sollen, da für die
Sammlung gebrauchter Verkaufsverpackungen jedenfalls derzeit die Verpackungsverwender
mit ihren Systembetreibern verantwortlich sind. Die laufende Diskussion über die Zukunft der
Verpackungsentsorgung ist allemal ein weiterer Grund, Überlegungen zur einheitlichen
Wertstofferfassung zurückzustellen.
Insgesamt sollte geprüft werden, ob in § 10 – wie in § 15 für die Beseitigung – der Zusatz
„entsprechend dem Stand der Technik“ eingefügt werden sollte.
2.9
Zu § 11 (Anforderungen an die Kreislaufwirtschaft für Bioabfälle und Klärschlämme)
Die Regelung widerspricht einer Richtlinienumsetzung „eins zu eins“.
Die Verankerung der getrennten Sammlung von Bioabfall wird zwar im Grundsatz begrüßt;
die Auswahl des Stoffstroms muss jedoch im Rahmen ihrer Organisationshoheit den
öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern überlassen bleiben, die die Verwertung schließlich
zu verantworten haben. Auch darf eine flächendeckende getrennte Erfassung nicht
- 10 alternativlos vorgeschrieben werden. Praktische Probleme machen eine flächendeckende
Erfassung des verwertbaren Stoffstroms an Bioabfällen sowohl in bestimmten, dicht
besiedelten Innenstadtbereichen als auch in ländlichen Regionen häufig nicht möglich. Den
öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern muss in diesen Fällen die Möglichkeit bleiben, auf
die Durchführung einer flächendeckenden getrennten Sammlung von Bioabfall zu verzichten.
Andernfalls steht z. B. zu befürchten, dass die Qualität des gesammelten Materials den
Anforderungen nicht mehr entspricht. Ob der am Ende der Begründung zu Abs. 1 enthaltene
Hinweis auf den Vorbehalt der technischen Möglichkeit und der wirtschaftlichen Zumutbarkeit (§ 7 Abs. 4) ausreicht, bezweifeln die kommunalen Spitzenverbände.
2.10
Zu § 13 (Pflichten der Anlagenbetreiber)
Die Vorschrift ist unsystematisch. Sie steht im Abschnitt Kreislaufwirtschaft und regelt
zugleich einen Sachverhalt für Beseitigungsanlagen.
2.11
Zu § 14 (Förderung des Recyclings und der stofflichen Verwertung)
Die im Entwurf genannten Recyclingquoten gehen über eine Richtlinienumsetzung „eins zu
eins“. hinaus. Begründet wird dies in erster Linie damit, dass bereits heute diese Quoten nach
den Erhebungen des Statistischen Bundesamtes fast erreicht würden.
Diese Argumentation blendet zum einen aus, dass sich ändernde wirtschaftliche und
rechtliche Rahmenbedingungen, etwa im Zuge der Novellierung des TEHG oder wasserrechtlicher Vorschriften, dazu führen können, dass bestimmte Verwertungsziele nicht mehr zu
erreichen sind. Zum anderen beziehen sich die Verwertungsquoten des Statistischen
Bundesamtes auf den „Anteil des Inputs aller mit einem Verwertungsverfahren eingestuften
Behandlungsanlagen am Abfallaufkommen insgesamt“, besagen also nichts über die
tatsächlich in Recyclingprozesse eingebrachten Mengen. Erschwerend kommt hinzu, dass
nach wie vor keine wirksame Überwachung sämtlicher Stoffströme vorgesehen ist und
deshalb bei dieser Methodik auch Scheinverwertungen in vollem Umfang in die Verwertungsquote Eingang finden würden. Eine eingehende Befassung mit der Problematik erscheint
aus Sicht der kommunalen Spitzenverbände dringend erforderlich. Möglicherweise würde
sich dann ergeben, dass bereits die Übernahme der Quoten aus der Abfallrahmenrichtlinie
„eins zu eins“ eine anspruchsvolle Zielsetzung darstellt.
2.12
Zu § 15 (Grundpflichten der Abfallbeseitigung)
§ 15 Abs. 1 muss lauten: „Die Erzeuger … , soweit in § 17 nichts anderes bestimmt ist. Durch
die Behandlung von Abfällen sind …“
2.13
Zu § 16 (Anforderungen an die Abfallbeseitigung)
Es ist kaum nachzuvollziehen, warum in der Nr. 2 – trotz der Definition der Sammlung in § 3
Abs. 15 – ebenso wie in § 10 Abs. 1 Nr. 3 die Begriffe „Sammeln und Einsammeln“
verwendet werden.
- 11 2.14
Zu 17 (Überlassungspflichten)
Die kommunalen Spitzenverbände begrüßen die Streichung der im Arbeitsentwurf
enthaltenen Wörter „unter Einschaltung Dritter“ in Abs. 1.
Dass damit nun jede Drittbeauftragung ausgeschlossen sein soll, ist der Begründung zum
Referentenentwurf allerdings nicht zweifelsfrei zu entnehmen. Es heißt dort: Die Beschränkung der Verwertung auf die Grundstückssphäre gilt allerdings nicht für Abfälle, die durch
die Tätigkeit gewerblicher Abfallerzeuger auf dem Grundstück anfallen, wie etwa Baumschnitt oder Rasenschnitt gewerblicher Gartenbaubetriebe. Diese Abfälle sind in aller Regel
den gewerblichen Abfallerzeugern zuzurechnen und dürfen daher nach wie vor auch
außerhalb des Grundstücks verwertet werden.
Es muss ausgeschlossen sein, dass Abfälle, die z. B. im Rahmen von Vorsortiermaßnahmen
durch Abfallmanagementfirmen anfallen, in diesem Sinne dem „gewerblichen Abfallerzeuger“ zugeordnet werden und damit dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger entzogen
sind.
Darüber hinaus wird die Abgrenzung der Überlassungspflichten im gewerblichen Bereich
nach „Verwertung“ und „Beseitigung“ der Neudefinition der energetischen Verwertung durch
die Abfallrahmenrichtlinie nicht gerecht, da in einem Großteil der Gewerbebetriebe keine
Abfälle zur Beseitigung mehr anfallen werden und deshalb z. B. die Pflicht zur Aufstellung
einer Pflichtrestmülltonne nach der Gewerbeabfallverordnung leerläuft. Wir halten daher im
Abs. 1 einen neuen Satz 4 für erforderlich, der wie folgt lautet:
„Eine Überlassungspflicht besteht auch für alle gemischten Siedlungsabfälle, unabhängig von
ihrer Herkunft und ihrem Entsorgungsweg, soweit sie zur Erfassung mit den üblichen
haushaltsnahen Sammelsystemen geeignet sind.“
Hilfsweise kann diesem Anliegen durch die Einführung eines neuen Satzes 3 in § 8 Abs. 3
entsprochen werden: „Auf die im Vergleich zur stofflichen Verwertung als nachrangig
anzunehmende energetische Verwertung von gemischten Siedlungsabfällen sind die
Bestimmungen des Gesetzes über die Beseitigung von Abfällen entsprechend anzuwenden.“
Bedenklich ist insbesondere § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 des Entwurfs. Nach den hier
neu aufgenommenen Voraussetzungen für die Zulässigkeit von gewerblichen Sammlungen
kann eine solche nur dann verwehrt werden, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen
entgegenstehen. Dies wird vor allem dann als gegeben angesehen, wenn die Erfüllung der
Entsorgungspflicht der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger „zu wirtschaftlich
ausgewogenen Bedingungen“ verhindert wird. Diese Formulierung ist deutlich zu unbestimmt, bietet keine rechtliche Klarheit und wird zu Rechtsstreitigkeiten führen. Der Entwurf
zielt ersichtlich darauf ab, hinsichtlich der Zulassung von gewerblichen Sammlungen das
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18.06.2009 bzw. dessen Auswirkungen auf die
Steuerung gewerblicher Sammlungen durch die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger
ungeschehen zu machen. Das Bundesverwaltungsgericht hat unter Würdigung des
europäischen Abfallrechts hinsichtlich des Begriffes der überwiegenden öffentlichen
Interessen die Voraussetzungen klar definiert, nach denen gewerbliche Sammlungen zur
Verwertung aus privaten Haushalten zugelassen werden, und damit Rechtssicherheit
geschaffen. Es hat hierbei auch zu Recht festgestellt, dass auf der Grundlage des tradierten
öffentlichen Entsorgungssystems für Haushaltsmüll mit hohem Aufwand und mit Blick auf
die Verpflichtung zur flächendeckenden und umfassenden Entsorgung eine entsprechende
- 12 Infrastruktur mit öffentlichen Mitteln errichtet wurde. Einer gewerblichen Sammlung stehen
danach öffentliche Interessen schon dann entgegen, wenn die Sammlung nach ihrer konkreten
Ausgestaltung mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers mit sich bringt. Dies hat letztlich
immer auch Auswirkungen auf die vom Bürger zu tragenden Gebühren. Eine Übernahme der
Kriterien des Altpapierurteils in den Gesetzeswortlaut würde hier zu klaren, rechtssicheren
Lösungen führen. Darüber hinaus wäre die Zulassung eines weiten Begriffs der gewerblichen
Sammlung mit einer erheblichen Beeinträchtigung der kommunalen Pflichten im Bereich von
Sicherheit und Ordnung verbunden. Die Kommunen wären damit z. B. nicht mehr in der
Lage, ihrer Verantwortung, für die Verkehrssicherheit nachzukommen. Verkehrsberuhigte
Wohngebiete würden zu Wettkampfarenen von Verwertern von Abfällen, Fußwege jederzeit
zu Stellplätzen von Müllgefäßen, die unkontrolliert zu jeder Tages- und Nachtzeit dort
platziert werden. Weder Verkehrslärm noch Emissionen ließen sich so lokal wirksam
reduzieren.
Der Referentenentwurf macht sich dagegen eine Forderung der Verbände der privaten
Entsorgungswirtschaft zu eigen und honoriert somit die Schaffung vollendeter Tatsachen
durch eigenmächtige Altpapiersammlungen, die inzwischen höchstrichterlich als unzulässiger
Eingriff in die kommunale Entsorgungshoheit anerkannt worden sind. Zudem enthalten die
neuen Regelungen eine Fülle von bislang nicht von der Rechtsprechung ausgeformten
Rechtsbegriffen. Vom Inkrafttreten des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes in der
geltenden Fassung hat es immerhin rund 15 Jahre gedauert, bis durch eine letztinstanzliche
Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts endlich abschließend Klarheit zur Zulässigkeit
gewerblicher Sammlungen geschaffen wurde. Die vom Bundesverwaltungsgericht
vorgenommenen Klarstellungen sollen nunmehr ohne zwingende Notwendigkeit wieder
aufgegeben werden, zu Gunsten einer an vielen Stellen in hohem Maße auslegungsbedürftigen und daher äußerst streitanfälligen Neuregelung. Dies konterkariert das ausweislich der
vorgelegten Begründung bestehende Gesamtziel des Entwurfs, abfallrechtliche Regelungen
klarzustellen und zu präzisieren, um die Vollzugs- und Rechtssicherheit zu verbessern.
Erforderlich ist ebenfalls ein klarstellender Hinweis, dass Bring- und Holsysteme gleichwertig
nebeneinander stehen; die Effizienz der kommunalen Wertstofferfassung darf nicht nur aus
dem Grunde in Frage gestellt werden, weil die Abfälle „nur“ im Bringsystem erfasst werden.
Der in § 17 enthaltene Funktionalbegriff, der Begriff der wirtschaftlich ausgewogenen
Bedingungen sowie die in § 17 Abs. 3 formulierte „Hochwertigkeitsklausel“ gefährden
letztlich eine geordnete Abfallerfassungsstruktur der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger.
Die in § 17 Abs. 3 letzter Satz vorgesehene Regelung blendet folgende Fallgestaltung
vollkommen aus: Wenn ein Stadt- oder Gemeinderat oder ein Kreistag, möglicherweise nach
Durchführung eines Bürgerbegehrens, aus wohlerwogenen Gründen beschließt, keine blauen
Tonnen für die Erfassung von Altpapier aufstellen zu lassen, könnte nach der vorgesehenen
Regelung gleichwohl ein gewerblicher Sammler auftreten und den Bürgerinnen und Bürgern
ein Angebot einer Leistung von besserer Qualität machen, ohne dass der öffentlich-rechtliche
Entsorgungsträger dies verhindern könnte. Damit wäre der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nicht mehr in der Lage, seine nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu erfüllen.
Die kommunale Organisationhoheit würde durch diese erweiterte Schutzregelung für
gewerbliche Sammlungen unterlaufen, eine ordnungsgemäße und systematische Abfallerfassung sowie eine rechtssichere Vergabe entsprechender Entsorgungsdienstleistungen sind
damit nicht mehr möglich. Eine solche Regelung schränkt den durch Art. 28 Abs. 2 GG
geschützten Gestaltungsspielraum der Städte, Kreise und Gemeinden unangemessen ein und
dürfte deswegen verfassungswidrig sein.
- 13 Auch ist die durch die „Hochwertigkeitsklausel“ implizierte Vergleichbarkeit der Sammelund Verwertungsleistungen öffentlicher und privater Entsorger nicht gegeben. Die
Kommunen tragen gegenüber den Bürgern die abfallwirtschaftliche Gesamtverantwortung.
Diese umfasst auch unrentable Aufgaben wie die Entsorgung von wildem Müll und
Beseitigungsabfällen einschließlich Gefahrstoffen, an denen die Privatwirtschaft kein
Interesse zeigt. Die Kommunen sind verpflichtet, die Ausgaben für solche kostenträchtigen
Entsorgungsleistungen im Rahmen der Gebührenkalkulation an die Privathaushalte
weiterzugeben. Im Gegenzug erwarten die Bürger zu Recht, in den Genuss der Einnahmen zu
kommen, die sich mit den im Hausmüll enthaltenen Wertstoffen erzielen lassen. Anders als
ein Privatunternehmen kann eine Kommune solche Einnahmen jedoch nicht maximieren,
indem sie sich auf die Erfassung von wertvollen Abfällen in lukrativen Sammelgebieten
beschränkt. Die im Wettbewerb um Wertstoffe aus Privathaushalten unterlegenen Kommunen
müssten daher ihre Abfallgebühren erhöhen. Die Bereitschaft der Bürger zur Mitwirkung an
einer ordnungsgemäßen Entsorgung würde sinken und in der Folge wäre die allgemeine
Entsorgungssicherheit gefährdet.
Der Wildwuchs und die zahlreichen Folgeprobleme der eigenmächtigen Altpapiersammlungen privater Unternehmen haben gezeigt, dass die koordinierende Funktion der Kommunen
für eine geordnete Entsorgung aller Haushaltsabfälle unentbehrlich ist. Der Markt hat sich
insofern als alleiniges Regelungsmodell für die Wertstofferfassung als untauglich erwiesen.
Der oft erhobene Vorwurf, die Kommunen wollten sich durch den Zugriff auf Wertstoffe
Einnahmequellen erschließen, lässt sich schon mit einem Hinweis auf das gebührenrechtliche
Kostendeckungsprinzip entkräften. In diesem Zusammenhang ist auch hervorzuheben, dass
die Sammlung des Hausmülls überwiegend durch private Entsorgungsunternehmen auf der
Grundlage einer mittelstandsfreundlichen Ausschreibung durch die Kommunen erfolgt.
Dementsprechend profitieren von den Möglichkeiten zur Steuerung gewerblicher Sammlungen gemäß dem Grundsatzurteil des Bundesverwaltungsgerichts auch die privaten
Auftragnehmer der Kommunen. Im Übrigen kommt spätestens auf der Verwertungsstufe der
Wettbewerb zum Tragen. Infolge der mit dem Referentenentwurf vorgeschlagenen
Wettbewerbslösung würde dagegen in unattraktiven, insbesondere dünn besiedelten Gebieten
die Wertstoffsammlung wirtschaftlich unzumutbar; in rentablen Regionen würden
konkurrierende Unternehmen parallele Erfassungsinfrastrukturen betreiben, was aus
volkswirtschaftlicher Sicht ineffizient wäre.
Die kommunalen Spitzenverbände bekennen sich ausdrücklich zu ehrgeizigen, kreislaufwirtschaftlichen Zielen und sind auch bereit, entsprechende materiellrechtliche Vorgaben
mitzutragen. Die Eröffnung eines ungleichen Teil-Wettbewerbs um Wertstoffe aus
Haushaltsabfällen läuft jedoch den mit dem Gesetzentwurf verfolgten Zielen zuwider. Daher
ist diese Vorschrift zu streichen.
Insbesondere zu den europarechtlichen Implikationen, die eine Regelung der gewerblichen
Sammlung hat, die dem Bedürfnis der Steuerung derartiger Sammlungen durch die öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger Rechnung trägt, werden die kommunalen Spitzenverbände in
Kürze ein Rechtsgutachten vorlegen.
Zu prüfen ist, ob es in Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 eines Hinweises auf das ElektroG, BattG usw.
bedarf.
- 14 2.15
Zu § 18 (Anzeigeverfahren für Sammlungen)
Die in § 18 Abs. 1 Satz 2 enthaltene Regelung, dass Anzeigen gemeinnütziger oder
gewerblicher Sammlungen jedenfalls nicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger
gerichtet werden sollen, zeugt von einem abgrundtiefen Misstrauen der Entwurfsverfasser
hinsichtlich der an Recht und Gesetz gebundenen Kommunalverwaltungen. Diese Sichtweise
weisen die kommunalen Spitzenverbände entschieden zurück. Eine Neutralität behördlicher
Entscheidungen ist, anders als bei einem privaten Unternehmer, schon aus rechtlichen
Gründen gegeben. Die kommunalen Spitzenverbände gehen außerdem davon aus, dass auch
eine Vollzugsregelung zur Nicht-Zuständigkeit einer bestimmten Behörde nicht auf die
Zustimmung der Länder treffen wird. Die Regelung ist systemfremd und in den Stadtstaaten
sowie in den Ländern, in denen die Landratsämter staatliche und kommunale Aufgaben
wahrnehmen, nicht sinnvoll zu vollziehen. Deshalb ist § 18 Abs. 1 Satz 1 ersatzlos zu
streichen. Das in § 18 des Referentenentwurfs vorgesehene Anzeigeverfahren ist auch nicht
geeignet, die Anforderungen des § 17 Abs. 2 und 3 in der Praxis durchzusetzen. Die mit der
kurzen Frist verbundenen, sehr kurzfristig möglichen Zulassungen von Sammlungen führten
bei den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern darüber hinaus zwangsläufig zu Verlusten
und damit zu Gebührenfehlbeträgen; zudem sind Probleme hinsichtlich der vertraglichen
Verpflichtungen mit bis dahin beauftragten Verwertern zu erwarten, die auf Vertragseinhaltung und Mengenzusagen bestehen werden. Schon deshalb sind Zweifel an der
Verhältnismäßigkeit einer derart kurzen Frist anzumelden.
2.16
Zu § 19 (Duldungspflichten bei Grundstücken)
In Abs. 1 wird wiederum der Begriff des „Einsammelns“ verwendet (s. o.).
2.17
Zu § 20 (Pflichten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger)
Zu prüfen ist, ob in Abs. 2 Satz 1 ein zusätzlicher Hinweis auf ElektroG, BattG usw.
erforderlich ist.
2.18
Zu § 22 (Beauftragung Dritter)
Die kommunalen Spitzenverbände begrüßen, dass in dieser Vorschrift die von ihnen
kritisierte weitreichende Beleihungsregelung entfallen ist.
2.19
Zu § 25 (Rücknahme- und Rückgabepflichten)
In Abs. 2 Nr. 3 wird die einheitliche Wertstofftonne erwähnt. Hierzu gilt das oben Gesagte.
In § 25 Abs. 2 Nr. 4 soll darüber hinaus eine Kostenregelung aufgenommen werden, die eine
Erstattung von Kosten für Teilleistungen möglich macht, die vom öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträger erbracht werden. Deshalb sollte nach „erfasste Abfälle“ „gegen Erstattung
der Erfassungskosten“ eingefügt werden.
2.20
Zu § 26 (Freiwillige Rücknahme)
Die kommunalen Spitzenverbände werfen die Frage auf, ob auf der Grundlage des Abs. 2
ohne Anzeige ein herstellereigenes Rücknahmesystem für (ungefährliches) graphisches Papier
aufgebaut werden könnte.
- 15 2.21
Zu § 36 (Erteilung, Sicherheitsleistung, Nebenbestimmungen)
Gemäß der in § 36 Abs. 1 Nr. 2 und 3 KrWG und § 53 Abs. 2 KrWG vorgesehenen Regelung
müssen nahezu alle an der Entsorgungskette beteiligten Akteure über die notwendige
Zuverlässigkeit sowie Sach- und Fachkunde als zwingende Genehmigungsvoraussetzung
verfügen.
Für die Betreiber immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftiger Abfallentsorgungsanlagen gilt dies jedoch nicht, obwohl die vom unsachgemäßen Betrieb einer größeren
Abfallentsorgungsanlage ausgehenden Gefahren ungemein größer sein können als z. B. bei
einzelnen Abfalltransporten. Es wäre deshalb überaus wünschenswert, wenn zur Schließung
dieser Sicherheitslücke die Realkonzession des Bundes-Immissionsschutzgesetzes analog zu
§ 35 Abs. 1 Nr. 2 und 3 KrWG für alle Abfallentsorgungsanlagen um die betreffenden
personenbezogenen Elemente angereichert würde. Hinzuweisen ist darüber hinaus darauf,
dass die in § 36 Abs. 3 thematisierte Sicherheitsleistung immer noch auf einer KannBestimmung beruht. Im Bundes-Immissionsschutzgesetz wurde für Abfallbehandlungsanlagen hieraus aktuell eine Soll-Bestimmung, das heißt, hier kann nur in besonders begründeten
Ausnahmefällen auf eine Sicherheitsleistung verzichtet werden. Wir bitten zu prüfen, ob im
Interesse einer Vereinheitlichung der Rechtslage auch in das KrWG eine Soll-Bestimmung
aufgenommen werden sollte.
2.22
Zu § 54 (Sammler, Beförderer, Händler und Makler von gefährlichen Abfällen)
Die kommunalen Spitzenverbände begrüßen, dass das BMU ihren Vorschlag zur Streichung
der in § 53 Abs. 2 AE vorgesehenen Ausnahmeregelung für Sammler und Beförderer
geringfügiger Abfallmengen in der Neufassung des § 54 Abs. 3 aufgegriffen hat.
2.23
Zu § 72 Abs. 5 und 6 (Übergangsvorschrift)
Erschwerend gegenüber dem vorangegangenen Arbeitsentwurf ist, dass die Übergangsregelungen in § 72 Abs. 5 bzw. 6 des Referentenentwurfs jetzt vorsehen, dass alle bisher erteilten
Genehmigungen nach Ablauf von zwei Jahren nach Inkrafttreten des neuen Gesetzes ihre
Geltung verlieren sollen und daher von der Behörde neu ausgestellt werden müssen. Eine
Begründung für diese zusätzliche bürokratische Belastung bleibt der Entwurf schuldig und ist
auch nicht ersichtlich. U. E. sollte sich das automatische Außerkrafttreten von Genehmigungen auf solche allein für nicht gefährliche Abfälle ausgestellte, die künftig ohnehin nicht mehr
benötigt werden, beschränken.
In diesem Zusammenhang regen wir außerdem an, in § 8 Abs. 3 der neuen Beförderungserlaubnisverordnung nach den Worten „unter Verwendung eines Vordrucks“ klarstellend die
Worte „oder elektronischen Textbausteins“ einzufügen, um einen zeitgemäßen Verwaltungsvollzug rechtlich einwandfrei und unzweifelhaft zu ermöglichen.
2.24
Zu § 59 Abs. 1 Satz 2 (Aufgaben des Betriebsbeauftragten für Abfall)
Die „aktuelle“ Betriebsbeauftragten-Verordnung stammt unverändert aus dem Jahr 1977 (!)
und ist daher weder in ihrer Terminologie noch in ihren Inhalten mit dem heutigen
Abfallrecht kompatibel und aus diesem Grund in weiten Teilen nicht mehr vollziehbar. Wir
bitten das BMU, parallel zum aktuellen Gesetzgebungsverfahren diese Verordnung zu
novellieren.
- 16 Angesichts der Ferienzeit und der Kürze der Frist für eine Stellungnahme war es den
Verbänden – wie bei der Erarbeitung der Stellungnahme zum Arbeitsentwurf vom 30.03.2010
– wiederum nicht möglich, ihre Beschlussgremien mit dem Referentenentwurf zu befassen.
Daher geben wir unsere Stellungnahme unter dem Vorbehalt der Beschlussfassung unserer
Gremien ab. Auch behalten wir uns vor, kurzfristig eine rechtsgutachterliche Expertise zu
einigen der in der Stellungnahme angesprochenen Fragestellungen nachzureichen.
Mit freundlichen Grüßen
In Vertretung
Jens Lattmann
Beigeordneter
des Deutschen Städtetages
Dr. Ralf Bleicher
Beigeordneter
des Deutschen Landkreistages
Norbert Portz
Beigeordneter
des Deutschen Städte- und Gemeindebundes