Mitteilungsvorlage (Anlage zur Mitteilungsvorlage WP8-124/2011 1. Ergänzung)

Rhein-Erft-Kreis September 2011 Bericht ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS Ansprechpartner Bernhard Kreuzberg Infrastruktur- und Beteiligungsmanagement Telefon: Mobil: Fax: E-Mail: 030 30 20 20 213 0151 580 15 213 030 30 20 20 299 BHK@r-m.com Dr. Andreas Kochs Mentra GmbH & Co KG Telefon: Fax: E-Mail: Ramboll Kieler Straße 303A 22525 Hamburg T +49 40 30 20 20-0 F +49 40 30 20 20-199 www.ramboll-management.de 0241 90075 184 0241 90075 20 andreas.kochs@mentra-ac.de ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS III INHALT 1. 2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 3. 3.1 3.2 4. 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 5. 5.1 5.2 Zielsetzung des Projekts Ausgangslage Die REVG mbH ÖPNV-Angebot und Nahverkehrsplanung Kostenstruktur und Qualitätsstandards Finanzierung Konzessionen Rechtliche Bewertung in Bezug auf die EU VO 1370 Nutzwertbetrachtung Bewertung der Ausgangslage Bewertung der zu prüfenden Varianten Empfehlung Veränderungen in der Aufgabenverteilung REVG mbH – ÖPNV-Amt des Kreises – Städte Zukunft der REVG mbH Strategische ÖPNV-Planung im Rhein-Erft-Kreis Verbesserung der Kostenstruktur des ÖPNV im Rhein-ErftKreis Rechtskonformität Umsetzung Umsetzungsschritte Zeitplanung Anhang: Umsatzsteuerpflicht 1 2 2 5 6 7 9 10 15 16 17 18 18 20 21 23 26 27 27 27 ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 1. 1 ZIELSETZUNG DES PROJEKTS Der Finanzausschuss des Rhein-Erft-Kreises hat die Verwaltung beauftragt, ein externes Gutachten zur Zukunft der Rhein-Erft-Verkehrsgesellschaft (REVG) erstellen zu lassen. Das Gutachten soll juristische, verkehrsplanerische und organisatorische Fragestellungen als Grundlage für die künftige Ausgestaltung des ÖPNV im Rhein-Erft-Kreis aufbereiten:    Wie können die Aufgaben der Kreisverkehrsgesellschaft REVG und der Verwaltung des Rhein-Erft-Kreises im Bereich des ÖPNV rechtskonform organisiert werden? Welche Organisationsstrukturen ermöglichen die Erledigung dieser Aufgaben in effizienter Weise? Wie kann das Verhältnis des Kreises zu den Kommunen gestaltet werden? Am 11.11.2010 hat der Finanzausschuss des Rhein-Erft-Kreises folgende Erweiterung der Fragestellung beschlossen:         Welche Steuerungsvorteile ergeben sich jeweils in Bezug auf Transparenz und Flexibilität bei einem Anpassungsbedarf für die ÖPNV-Leistungen? Welche umsatzsteuerlichen Folgen sind mit den unterschiedlichen Organisationsmodellen verbunden? Wie könnte ein Höchstmaß an Wettbewerb und Kostenbewusstsein bei gleichzeitiger Steuerung der ÖPNV-Qualität, -versorgung und -akzeptanz erreicht werden? Wie kann der Rhein-Erft-Kreis künftig seiner gesetzlichen Ausgleichsfunktion vor dem Hintergrund einer stark diversifizierten Situation des ÖPNV in den kreisangehörigen Kommunen nachkommen? Welche Anforderungen stellen die Bürgermeisterinnen und Bürgermeister im Rhein-ErftKreis an die zukünftige Organisation des ÖPNV? In welcher Form können die Kommunen des Kreises bei den jeweiligen Organisationsmodellen beteiligt werden? Wie wird die Kostenverteilung zwischen den einzelnen Kommunen und dem Kreis in den verschiedenen Modellen entwickelt? Insbesondere soll dargelegt werden, wie eine Organisationsform, die Art 5(2) der vergaberechtlichen Regelungen der EG-Verordnung 1370/2007 folgt, im Rhein-Erft-Kreis konkret aussehen könnte. Weiterhin sollen folgende Punkte berücksichtigt werden:     Reduzierung auf wenige Regionalbusrelationen, ggf. mit Schnellbussen Ausbau der Stadtbuslinien als Zubringer zum Schienen- und Regionalverkehr Förderung des fahrgastbedienten Busverkehrs in den Schwachlastzeiten Schaffung von Sonderverkehren für Veranstaltungen Folgende Modelle wurden zunächst betrachtet:    Kommunalisierung Gemeinsame Gesellschaft, Kreis/Kommunen Aufgabenübernahme durch die Kreisverwaltung Der Rhein-Erft-Kreis beauftragte die Rambøll Management GmbH in Bezug auf diese Fragen und Aufgaben das vorliegende Gutachten zu erarbeiten. Wir bedanken uns für das uns hierdurch entgegengebrachte Vertrauen. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 2. AUSGANGSLAGE 2.1 Die REVG mbH 2 Die Rhein-Erft-Verkehrsgesellschaft mbH (REVG) wurde durch Kreistagsbeschluss Ende 1992 gegründet1. Seit dem 1. Januar 1993 ist sie mit der Durchführung des ÖPNV im Gebiet des RheinErft-Kreises betraut. Alleiniger Gesellschafter ist der Rhein-Erft-Kreis. Die Gesellschaft hat einen Aufsichtsrat, der aus dreizehn ordentlichen Mitgliedern besteht. Der Rhein-Erft-Kreis entsendet drei und jede Kommune des Rhein-Erft-Kreises jeweils ein Mitglied. Das Stammkapital beträgt 26 TEuro. Weiterhin hält die REVG die Gesellschafteranteile an der Regionalverkehr Köln GmbH (RVK). Der 1/8-Anteil des Kreises hat einen Buchwert von rd. 447 TEuro. Darüber hinaus brachte der Kreis bei der Gründung der REVG ein RWE-Aktienpaket ein. Nach einem Teilverkauf besitzt die REVG mbH heute noch 175.000 Stück RWE-Aktien. Durch die letzte Änderung des Gesellschaftervertrages der REVG mbH wurden die Einflussmöglichkeiten des Gesellschafters gestärkt.2 Die Zuständigkeiten des Aufsichtsrats, dem die zehn Kommunen des Rhein-Erft-Kreises angehören, wurden verändert und wesentliche Zuständigkeiten in die Gesellschafterversammlung verlagert. Der Rhein-Erft-Kreis ist Mitglied des Zweckverbandes Verkehrsverbund Rhein-Sieg (VRS). Der Zweckverband Rhein-Sieg ist alleiniger Gesellschafter der Verkehrsverbund Rhein-Sieg GmbH (VRS GmbH). Der Rhein-Erft-Kreis ist in der Zweckverbandsversammlung des VRS durch vom Kreistag gewählte Mitglieder vertreten. Die VRS GmbH hat einen Beirat, in welchem die REVG mbH durch den Geschäftsführer vertreten ist. Über den VRS erfolgt die Einnahmenaufteilung auf die einzelnen dazugehörigen Verkehrsunternehmen. Der von der REVG mbH abzuwickelnde öffentliche Personennahverkehr wird aufgrund eines Verkehrsvertrags von der RVK GmbH durchgeführt. Die RVK GmbH wiederum bedient sich neben den eigenen Fahrdienstleistungen ortsansässiger Subunternehmer. Im Verkehrsvertrag der REVG mbH mit der RVK GmbH ist eine Laufzeit bis zum Jahre 2018 vereinbart. Des Weiteren besteht zwischen der REVG mbH und der RVK GmbH ein Dienstleistungsvertrag. Die RVK GmbH erbringt für die REVG mbH Dienstleistungen in folgenden Bereichen3: 1. Fahrbetrieb: a) Linienmanagement für die Verkehre gemäß §§ 42 und 43 PBefG sowie der Freistellungsverordnung zum PBefG b) Mitarbeit bei der Netzplanung c) Fahrplansachbearbeitung d) Durchführung und Auswertung von Verkehrserhebungen e) Bearbeitung und Überwachung von Umleitungen und verkehrslenkenden Maßnahmen im Linienverkehr, einschließlich Abstimmung mit Behörden und Wahrnehmung von Außenterminen f) Festlegung von Haltestellenstandorten einschließlich Abstimmung mit Behörden und Wahrnehmung von Außenterminen 1 Quelle: Die Darstellung der REVG mbH ist an einen Vermerk der REVG-Geschäftsführung angelehnt. 2 Nach dem kommunalen Beteiligungsrecht NRW ist es nicht mehr zulässig, dass der Aufsichtsrat andere Mehrheitsverhältnisse als die Gesellschafterversammlung aufweist. 3 Vgl. Vertrag über die Bereitstellung von Dienstleistungen vom 16.06.2006 zwischen der REVG mbH und der RVK GmbH. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 3 2. Wirtschaft und Finanzen a) b) c) d) e) f) Finanzbuchhaltung einschl. der Vorbereitungsarbeiten für den Jahresabschluss Zahlungsverkehr Anlagenbuchhaltung Personalbuchhaltung Berichtswesen, Prüfungen Allgemeine Arbeiten wie i. Hilfestellungen bei Buchungsproblemen der Kassen und anderen ii. Abstimmungsarbeiten bezüglich Druckereinnahmen und Geldtransit Bergheim iii. VRS-Meldung, mtl. und Jahresmeldung einschl. Testat iv. Statistiken für das statistische Landesamt v. Abstimmung mit der AST-Verwaltung 3. Informationstechnik a) Systemadministration Windows 2000/2003/Oracle-DBA b) Systembetreuung der eingesetzten Datenbankprogramme (z. B. ATRIES/EFM/Komponenten/KA) c) Bereitstellung eines Standortservers d) Technischer Support der PC e) Systemadministration Netzwerk- und Securitymanagement f) Systembetreuung E-Mail/Web-Auftritt Diese Dienstleistungen werden in Höhe von 25 TEuro pro Jahr zzgl. USt vergütet. Im Liniennetz der REVG mbH sind täglich über 215 Busse im Einsatz. Die Gesamtlänge des Liniennetzes beträgt ca. 755 Kilometer. Pro Kalenderjahr werden über 10 Mio. Fahrgäste befördert. Rund 50 % des Gesamtumsatzes werden im Schülerverkehr erzielt. 34 Buslinien und sieben Konzessionen/Anruf-Sammel-Taxen (AST) werden betrieben. Es werden 1.517 Haltestellen bedient. Neben den beiden FahrgastCentern in Bergheim und in Frechen gibt es etwa 20 lokale Verkaufsstellen. Es gibt jährlich steigende Fahrgastzahlen. Abbildung 1: Liniennetz der REVG mbH4 4 Quelle: Internetseite der REVG am 5.4.2011 (http://www.revg.de/revg-liniennetz.html). ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS In dem jährlich von der VRS GmbH durch Kundenbefragung erstellten Kundenbarometer ist die Zufriedenheit der REVG-Kunden überdurchschnittlich. Das Dienstleistungsportfolio der REVG mbH umfasst nach eigenen Angaben:        Planung und Durchführung des Buslinienverkehrs im Rhein-Erft-Kreis Qualitätsüberwachung im Linienverkehr Flächendeckende Einführung des AST Vertriebspartner der Schulträger im Rhein-Erft-Kreis Aktive Beteiligung am Landesprogramm Qualität, Sicherheit und Service im ÖPNV Dienstleister und Berater für Kommunen und Aufgabenträger Betrieb der FahrgastCenter Bergheim und Frechen mit den Dienstleistungen  Fahrplan- und Tarifauskünfte  Ticketverkauf 4 ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 2.2 5 ÖPNV-Angebot und Nahverkehrsplanung Als Aufgabenträger ist der Rhein-Erft-Kreis verantwortlich für die Planung und Bestellung des ÖPNV. Dies erfolgt im Einvernehmen der Städte, die selbst Träger von ÖPNV-Leistungen sind, und im Benehmen mit den übrigen Städten.5 Die formelle Fassung des Nahverkehrsplans des Rhein-Erft-Kreises stammt aus dem Jahr 20026 und beschreibt Maßnahmen für einen Zeithorizont bis 2007. Die angestrebten Maßnahmen sollten in zwei Realisierungsstufen erfolgen:   erste Stufe bis 2005 mit Kosteneinsparungen zweite Stufe nach 2005 mit Zusatzkosten Diese Planung wurde durch ein Ingenieurbüro erstellt und durch die zuständigen politischen Gremien und Organisationseinheiten des Kreises begleitet. Die kreisangehörigen Städte wurden einvernehmlich beteiligt. Im September 2006 wurde die Fortschreibung des Nahverkehrsplans aus dem Jahr 2002 im Kreistag beschlossen.7 Dazu wurde ein Arbeitskreis Nahverkehrsplan gegründet und die Verwaltung beauftragt, in Zusammenarbeit mit der REVG die notwendigen Vorarbeiten zu tätigen. Seither wurde auf Wunsch der Städte und im Einvernehmen mit dem Kreis allerdings nur eine formlose Fortentwicklung des Nahverkehrsplans vorgenommen – wie es das ÖPNV-Gesetz zulässt.8 Die Umsetzung der vorgeschlagenen Maßnahmen wurde nur zum Teil realisiert. Der gewünschte Fortschritt wurde aussagegemäß nicht erreicht. Wesentlicher Grund hierfür war, dass die Kommunen Kostenneutralität verlangen. Durch die unterschiedlichen Anforderungen von Kreis und Kommunen kommt es beim ÖPNVAngebot zu einem Spannungsverhältnis zwischen einer möglichst schnellen und attraktiven Kreiserschließung und Anbindung der Zentren untereinander und an die Haltepunkte des Schienenverkehrs und der Aufgabe der örtlichen Flächenerschließung im Sinne eines Orts- oder Stadtbusverkehrs. Dieses Spannungsverhältnis wird durch die vorgefundene Finanzierungsstruktur verschärft. Der Kreis hat sich nun entschlossen, Anfang 2012 die Arbeiten an einem Nahverkehrsplan erneut aufzunehmen. Diese Arbeiten sollen durch die Erstellung eines Klimaschutz-Teilkonzepts Verkehr vorbereitet werden, das, vorbehaltlich einer Förderung durch das Bundesumweltministerium, im Herbst dieses Jahres angegangen werden soll. 5 Vgl. § 8 Abs. 1, ÖPNVG NRW, Aufstellungsverfahren Nahverkehrsplan. 6 IVV; Nahverkehrsplan Erftkreis 2002–2007, Fortschreibung (Entwurf), Aachen, September 2002. 7 Mittelungsvorlage (Drucksache 43/2010) des Landrats. 8 Der Arbeitskreis Nahverkehrsplan entschied nach intensiven Gesprächen mit den Kommunen und einer von der REVG mbH und der RVK GmbH gemeinsam in Auftrag gegebenen Machbarkeitsstudie, dass eine „Fortentwicklung“ des NVP ausreichend sei und keine formale Fortschreibung entwickelt werden müsste [Quelle: Mitteilungsvorlage des Landrates, Drucksache 43/2010 zum Verkehrsausschuss am 10.02.2010]. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 2.3 6 Kostenstruktur und Qualitätsstandards Die Kosten der Nahverkehrsdienstleistungen werden vollständig über die REVG mbH getragen – die RVK GmbH wird mithilfe eines Dienstleistungsvertrags beauftragt. Das unternehmerische Risiko verbleibt damit beim Aufgabenträger. Die Kostenstruktur ist einerseits durch die angebotenen Platz- bzw. Wagenkilometer und andererseits durch die Qualität der vorgehaltenen ÖPNVInfrastruktur bestimmt. Platz- bzw. Wagenkilometer und Qualitätsmerkmale sind damit die maßgeblichen Steuerungsgrößen im Auftragsverhältnis zwischen Aufgabenträger und Verkehrsdienstleister. Die Kostenstruktur der Verkehrsdienstleistungen, die mithilfe der REVG mbH beauftragt werden, gliedert sich folgendermaßen: Aufwendungen für bezogene Leistungen Personalaufwand Sonstige betriebliche Aufwendungen rd. 19,0 Mio. Euro rd. 0,5 Mio. Euro rd. 0,5 Mio. Euro Die jährliche Fahrleistung der REVG GmbH beträgt rund 8,31 Mio. Wagenkilometer9. Ein schlüssiges Verfahren zur Qualitätssicherung innerhalb des Auftraggeber/Auftragnehmerverhältnisses zwischen REVG mbH und RVK GmbH ist derzeit noch nicht etabliert. Damit fehlt ein wesentlicher Aspekt der betrieblichen Steuerung der ÖPNV-Dienstleistungen. Durch die Festlegung von Qualitätsstandards im Nahverkehrsplan kann der Aufgabenträger seine Zielvorstellung zur Entwicklung der ÖPNV-Dienstleistungen formulieren. Diese Qualitätsstandards sollten dann zum Gegenstand des Vertrags mit dem Verkehrsdienstleister gemacht werden 10. Ohne diese stellen sie lediglich eine Absichtserklärung des Aufgabenträgers dar und haben für das Verkehrsunternehmen keine rechtliche Bindung. Die regelmäßige Berichterstattung der REVG im Verkehrsausschuss des Kreises beschränkt sich im Wesentlichen auf die Darstellung des Leistungsumfangs. Der Kreis als Aufgabenträger hat derzeit nicht die Möglichkeiten, die Umsetzung der Ziele des NVP (soweit diese überhaupt noch praktische Relevanz haben) gegenüber dem ausführenden Verkehrsunternehmen zu kontrollieren und zu steuern. Dem Kreis als Kunden und Gesellschafter der RVK GmbH ist die Preisbildung intransparent. 11 9 Vgl. http://www.revg.de/zahlen-und-fakten.html vom 18.4.2011. 10 [Winter, 2005]: Olaf Markus Winter, Analyse und Evaluation von Nahverkehrsplänen und die Aufstellung von Kriterien zur Bewertung von Standards im ÖPNV, Kasseler Dissertation, Schriftenreihe Verkehr Heft 16, Juli 2005, Herausgeber: Institut für Verkehrswesen, Universität Kassel. 11 Grundlegende Anforderungen an ein transparentes Preisbildungsverfahren sind: - Differenzierte Kostennachweise für alle Teilleistungen - ein transparentes Verfahren zur Ermittlung und Verrechnung der Gemeinkosten im Sinne eines Betriebsabrechnungsverfahrens. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 2.4 7 Finanzierung Die Finanzierung der REVG-Dienstleistungen erfolgt über die Umsatzerlöse und sonstige betriebliche Erträge sowie über die Erträge aus dem RWE-Aktienpaket (Erträge aus Wertpapieren) und dem Ausgleich des Jahresfehlbetrags (Defizitausgleich), d. h. aus der allgemeinen Kreisumlage und einen differenzierten Verrechnungsschlüssel durch die kreisangehörigen Städte. Bei den Umsatzerlösen für die REVG-Dienstleistungen handelt es sich nicht um durch den Fahrkahrtenverkauf am Markt erzielte Einnahmen, sondern um sogenannte Zuscheidungen im Rahmen der Einnahmenaufteilung des Verkehrsverbundes VRS, dem die REVG bzw. der Kreis angehört. Diese Zuscheidungen werden nach einem Verteilungsschlüssel gewährt, der auf der Grundlage von Fahrgasterhebungen in mehrjährigen Abständen ermittelt wird. Umsatzsteigernde Maßnahmen wirken sich damit nur mittelbar bzw. erst nach einigen Jahren aus. Die Größenordnung dieser Positionen ist wie folgt: Umsatzerlöse Sonstige betriebliche Erträge Erträge aus Wertpapieren rd. 13 Mio. Euro rd. 0,4 Mio. Euro rd. 0,6 Mio. Euro Jahresfehlbetrag rd. 6 Mio. Euro Defizitaufteilung12: Aufgrund einer Vereinbarung zwischen der Kreisverwaltung und der REVG im März 1998 nimmt die REVG die Aufteilung des Defizits auf die Kommunen vor. Das Aufteilungsverfahren wurde im Rahmen der Fortschreibung des Nahverkehrsplans im Herbst 2002 grundsätzlich bestätigt und um eine Sonderbehandlung der reinen Ortsbuslinien13 erweitert. Zwischenzeitlich neu eingerichtete Linien14 werden analog behandelt. Das Verfahren sieht vor, 50 % des zu erwartenden REVGDefizits über die allgemeine Kreisumlage abzurechnen und 50 % über einen fahrleistungsbezogenen differenzierten Schlüssel („Mehrbelastung“). Der für die Kommunen zu zahlende Mehrbelastungsbetrag wird durch die REVG mbH auf der Basis des Wirtschaftsplans sowie der von der RVK zur Verfügung gestellten Soll-Fahrleistungen berechnet. In einem ersten Schritt ermittelt die REVG mbH aus den Plandaten das zu erwartende Defizit für das kommende Jahr. Dieser Betrag ist üblicherweise Ende Oktober bekannt. Die Aufteilung des Defizits auf die Kommunen ist erst dann möglich, wenn die Soll-Fahrleistungen für das kommende Jahr von der RVK vorliegen. Dies ist in der Regel Ende November der Fall. In einem zweiten Schritt wird der Verrechnungsschlüssel der Soll-Fahrgastleistungen mithilfe fiktiver Grenzhaltestellen bezogen auf die einzelnen Städte ermittelt, es werden Platzkilometer je Kommune berechnet. Die Aufteilung des Defizits auf die Kommunen erfolgt nach der Verrechnung der AST-Verluste, die direkt den jeweiligen Städten zugeschlagen werden. Die Aufteilung des Defizits für das Jahr 2011 ist wie folgt geplant: „SK 4182002, 5721000 und 7843000 Zur teilweisen Deckung der Betriebskosten der Rhein-Erft-Verkehrsgesellschaft mbH (REVG) für den Kraftverkehr mit Omnibussen und der Gesamtdeckung der Kosten für den AST-Verkehr wird gemäß § 56 Abs. 4 KrO NW eine ausschließliche Belastung (Mehrbelastung) erhoben, zu der die Kommunen des Kreises herangezogen werden. In der Sparte Omnibus liegen die Platzkilometer je Kommune zugrunde, während in der Sparte AST die Erträge, Aufwendungen und Verwaltungskosten für jede Kommune ermittelt werden. Der voraussichtliche Zuschussbedarf der REVG für das Wirtschaftsjahr 2011 wurde von der Gesellschaft mit 7.727.000 EUR beziffert. Auf dieser Grundlage ergibt sich die [unten stehende] Mehrbelastung. Die Kosten für die Regionalbuslinien werden nur zu 50 % über Mehrbelastungen refinanziert. Dagegen fallen die Ortsbuskosten sowie der AST-Verkehr vollständig in die Mehrbelastung. Die verbleibenden 50 % der Regionalbuskos- 12 Quelle: Die Darstellung der Defizit-Aufteilung ist einem Vermerk der REVG-Geschäftsführung angelehnt. 13 Reine Ortsbuslinien sind die REVG-Linien 731, 923, 965, 966, 967, 974 und 987. 14 Neu eingerichtete sind die Linien 930, 935 und 955 (Regionalbus) sowie die Linien 945, 968, und 969 (Ortsbus). ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 8 ten werden teilfinanziert über die Zuweisung des Landes unter SK 4141000, im Übrigen über die allgemeine Kreisumlage (anteiliger Umlagesatz 0,6088 %). […] Stadt Spalte 1 Bedburg Bergheim Brühl Elsdorf Erftstadt Frechen Hürth Kerpen Pulheim Wesseling gesamt “15 15 Mehrbelastu Umlagegrun Regionalbus Regionalbus Ortsbus 100 ng 2011 (∑ in % dlage 2011 100 % 50 % % AST 100 % Sp. 4-6) Kreisumlage Spalte 2 Spalte 3 Spalte 4 Spalte 5 Spalte 6 Spalte 7 Spalte 8 23.434.378 204.838 102.419 124.260 37.411 264.090 1,13% 71.300.020 1.148.786 574.393 216.546 42.054 832.993 1,17% 45.980.857 329.320 164.660 0 0 164.660 0,36% 20.949.201 305.566 152.783 0 38.628 191.411 0,91% 47635181 1.035.700 517.850 200.810 152.512 871.172 1,83% 61.517.306 822.670 411.335 229.902 47.956 689.193 1,12% 57.663.441 483.834 241.917 0 0 241.917 0,42% 70.366.573 1.043.058 521.529 325.460 24.430 871.419 1,24% 48.724.973 576.648 288.324 120.481 44.744 453.549 0,93% 36.646.657 171.386 85.693 0 0 85.693 0,23% 484.218.587 6.121.806 3.060.903 1.217.459 387.735 4.666.097 Vgl. Teilfinanzplan 2011 des Rhein-Erft-Kreises, Produkt 851, Öffentlicher Personannahverkehr, am 23.8.2011 unter: http://www.rhein-erft-kreis.de/stepone/data/downloads/14/85/00/851-oeff.personennahverkehr.pdf. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 2.5 9 Konzessionen Liniengenehmigungen (Linienkonzessionen) sind grundsätzlich erforderlich, um mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen im Linienverkehr Personen befördern zu dürfen. Zweck dieser Konzessionen ist es, diejenigen Unternehmen, die für einen bestimmten Zeitraum (in der Regel acht Jahre) eine Konzession besitzen, vor Konkurrenzangeboten zu schützen und somit eine wichtige Voraussetzung für einen wirtschaftlichen Betrieb sicherzustellen. Eine wettbewerbliche Vergabe der Beförderungsdienstleistungen setzt voraus, dass die Laufzeiten der Konzessionen mit der Laufzeit von Verträgen zur Erbringung von Verkehrsdienstleistungen miteinander abgestimmt sind. Im Rhein-Erft-Kreis überschneiden sich derzeit die Laufzeiten der Konzessionen mit den Laufzeiten der Verkehrsdienstleistungsverträge. Die Konzessionen laufen zum überwiegenden Teil 2017, die Verträge 2018 aus. Um hier ein Hindernis für eine mögliche wettbewerbliche Vergabe zu beseitigen, empfehlen wir bei der kommenden Konzessionsverlängerung, die Harmonisierung mit den Vertragslaufzeiten herzustellen, d. h. die nächste Konzessionsverlängerung bei der Bezirksregierung auf ein Jahr terminieren zu lassen. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 2.6 10 Rechtliche Bewertung in Bezug auf die EU VO 137016 Solange das Vertragsverhältnis auf der Grundlage von Dienstleistungsaufträgen (wirtschaftliches Risiko auf Seiten des Aufgabenträgers) und nicht auf der Grundlage von Dienstleistungskonzessionen (wirtschaftliches Risiko auf Seiten des Betreibers) ist, steht, vorbehaltlich der noch zu erwartenden Rechtsprechung und solange sich die RVK GmbH nicht an anderweitigen wettbewerblichen Ausschreibungen beteiligt, einer Direktvergabe durch den Kreis nichts im Wege. Die Frage nach der Ausschreibungspflicht der Stadtbusstädte, die oberhalb der Schwelle kleiner Aufträge Fahrdienstleistungen vergeben (1,0 Mio. Euro oder 300.000 km p. a.), bleibt außen vor. Vorsorglich und aus anderen als vergaberechtlichen Erwägungen sollte jedoch eine Konstruktion angestrebt werden, in der eine wettbewerbliche Ausschreibung der Verkehrsdienstleistungen zumindest möglich ist.  In-House-Vergabe Bisher erfolgte die Beauftragung der Verkehrsdienstleistungen als sogenannte In-House-Vergabe durch die REVG an die RVK. In-House-Vergaben sind nach ständiger Rechtsprechung des EuGHs dann möglich, wenn der beauftragte Dritte zu 100 % in öffentlicher Hand ist. Dies ist bei der RVK GmbH der Fall. Die Direktvergabe von Aufträgen ohne Durchführung eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens war gemäß der Rechtsprechung des EuGHs nur bei Vorliegen bestimmter eng gefasster Kriterien zulässig. Das maßgebliche Kriterium ist die Kontrolle, die die vergebende Behörde über die dritte, die beauftragte Behörde innehat. Diese Kontrolle muss einer Situation gleichkommen, die eine Behörde über eine eigene Dienststelle hat. Das Kriterium des 100 %-Eigentums wird restriktiv ausgelegt. Ein Hinweis zur vorhandenen Kontrolle liegt dann vor, wenn der Auftraggeber allein oder gemeinsam mit anderen öffentlichen Institutionen das gesamte Kapital der auftragnehmenden Gesellschaft hält. Hierbei ist zu beachten, dass es nach der EuGH-Rechtsprechung durchaus möglich ist, dass mehrere Kommunen die Kontrolle ausüben können. Wichtig ist aber besonders – dies insbesondere auch bei einer rechtlichen Beurteilung im Hinblick auf die neue Verordnung 1370/2007 – dass die Frage, ob die Kontrolle tatsächlich in der geforderten Form vorliegt, eine Frage des Einzelfalls ist. Die Neuerung auf diesem Gebiet, die durch die Verordnung 1370/2007 entsteht, ist, dass eine Beteiligung von Privaten an der Gesellschaft nicht mehr ausgeschlossen ist. War es bisher so, dass eine In-House-Gesellschaft dann von den Gerichten abgelehnt wurde, wenn ein privates Unternehmen an diesen beteiligt war (vgl. EuGH vom 11.01.2005, NVwZ 2005, S. 187 – Stadt Halle), ist dies nicht länger der Fall. Dies eröffnet den Behörden/Kreisen neue Möglichkeiten der Finanzierung. Das Urteil des EuGHs bezieht sich auf das allgemeine Vergaberecht, vor Erlass der neuen Verordnung. Es steht zu erwarten, dass der EuGH die Beteiligung privater Unternehmen in engen Grenzen und im Rahmen der Verordnung 1370/2007 zulassen wird. Des Weiteren hat der EuGH strenge Kriterien bzgl. der Selbsterbringungsquote. Der EuGH geht davon aus bzw. legt fest, dass die beauftragte Inhouse-Gesellschaft selbst Fahrdienstleistungen erbringt, ohne dass Dritte eingeschaltet werden. Hinsichtlich der territorialen Kriterien bzw. der Eigentumsverhältnisse der Gesellschaft nimmt der EuGH an, dass auch mehrere Kommunen Eigentümer der Gesellschaft sein können, ohne dass dies eine Inhouse-Vergabe, direkte Vergabe, von einem der Gesellschafter an die Gesellschaft verhindert. 16 Bei dieser rechtlichen Bewertung handelt es sich nicht um ein Rechtsgutachten im engeren Sinne, aus dem heraus eine Rechtspositi- on begründet werden könnte. Sie spiegelt lediglich die Rechtsauffassung der Gutachter wider. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS  11 Die Verordnung 1370/2007 Die neue Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rats vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rats (VO 1370/2007) regelt die Vergabe von Dienstleistungsaufträgen und Dienstleistungskonzessionen im Bereich des ÖPNV. Neben dem Personenbeförderungsgesetz (PBefG), einzelnen Landesrechten, wie dem ÖPNVG NRW, und den Richtlinien 2004/17/EG und 2004/18/EG ist die Verordnung geltendes Recht und muss berücksichtigt werden. Das (PBefG) bleibt daher neben der Verordnung anwendbar; dies kann zu Widersprüchen in der Rechtsanwendung, insbesondere hinsichtlich der Vergabereglungen führen – hier greifen auch noch die Richtlinien 2004/17/EG oder 2004/18/EG. Eine Novellierung und Anpassung des PBefG hat bisher nicht stattgefunden. Wesentlich ist hier die gesetzlich festgehaltene Regelung über die Direktvergabe im Bereich des Personennahverkehrs. Zentrale Vorschrift ist Art. 5 der Verordnung 1370/2007.17 In diesem Artikel sind die Kriterien festgelegt, nach welchen die Direktvergabe von Dienstleistungsaufträgen in Zukunft möglich ist. Diese unterscheiden sich in bestimmten Aspekten von den bisherigen Kriterien, die der EuGH in seiner Rechtsprechung festgelegt hat. Wie auch der EuGH nennt die Verordnung zwei wesentliche Kriterien bei einer Direktvergabe: 1. die notwendige Kontrolle, die die auftraggebende Behörde über den auftragnehmenden Dritten haben muss. Diese Kontrolle muss einer Kontrolle gleichen, die eine Behörde über eine Dienststelle innehat (vgl. Art. 5 Abs. 2. In Art. 5 Abs. 2 a). 2. Bitte hier das 2. wesentliche Kriterium nennen. Und dann weiter mit „zu 1.“ Und „zu 2.“, ist übersichtlicher Es sind dann Kriterien festgehalten, wann eine solche Kontrolle in der Regel gegeben ist. Wichtig ist es hierbei, zu beachten, dass es sich jeweils um Einzelfallentscheidungen handeln wird. Dies bedeutet, dass die Gerichte bei jedem Sachverhalt alle Aspekte des Einzelfalls berücksichtigen müssen, um die Frage der Kontrolle abschließend zu klären. Wichtig ist ebenfalls, dass die Verordnung bei der Kontrolle nicht so strenge Kriterien anlegt wie der EuGH. Die Verordnung hält in Art. 5 Abs. 2 a) fest, dass es nicht zwingend erforderlich ist, dass die zuständige Behörde zu 100 % Eigentümer der auftragnehmenden Gesellschaft ist. Die Verordnung öffnet damit die Möglichkeit öffentlich-privater Kooperationen in diesem Bereich. Ein weiteres Kriterium, analog zur Rechtsprechung des EuGHs, ist die territoriale Begrenzung. In Art. 5 Abs. 2 b) ist geregelt, dass der interne Betreiber die öffentlichen Personenverkehrsdienste innerhalb des Zuständigkeitsgebiets der zuständigen örtlichen Behörde ausführt und insbesondere nicht an wettbewerblichen Vergabeverfahren für die Erbringung öffentlicher Personenverkehrsdienste außerhalb des Zuständigkeitsbereichs der zuständigen Behörde teilnimmt. Dem Wortlaut der Norm folgend, bleibt hiervon die Möglichkeit unberührt, dass sich mehrere Kreise gemeinsam entschließen, den öffentlichen Personennahverkehr durch eine gemeinsame Gesellschaft durchführen zulassen. Nach dem Wortlaut der Verordnung kann heute noch nicht abschließend geklärt werden, ob dies tatsächlich der Fall ist. Hier ist die Rechtsprechung abzuwarten. Eine weitere rechtliche Frage, die nicht abschließend geklärt werden kann, ist die, ob ein wettbewerbliches Verfahren im Sinne des Art. 5 Abs. b) auch dann vorliegt, wenn die Behörden die Aufträge direkt vergeben. Der Wortlaut der Norm würde dies eigentlich ausschließen, da ein wettbewerbliches Verfahren ja gerade nicht stattfindet, wenn Aufträge direkt vergeben werden. Gleichwohl könnten die wettbewerblichen Regeln, insbesondere die territorialen Grenzen in der Verordnung, komplett umgangen werden, wenn Direktvergaben nicht unter das wettbewerbliche Verfahren fallen. Es bleibt abzuwarten, wie die Gerichte dies entscheiden werden. Ein weiterer wichtiger Aspekt ist die sog. Selbsterbringungsquote. In Art. 5 Abs. 3 ist geregelt, dass die zuständigen Behörden die Aufträge im Wege eines wettbewerblichen Verfahrens vergeben müssen, wenn die Dienste Dritter in Anspruch genommen werden, die keine internen Betrei- 17 Art. Art. ohne Bezeichnung sind solche der Verordnung 1370/2007. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 12 ber sind. Diese Selbsterbringungsquote kennt das Vergaberecht bisher nicht. Das Vergaberecht fordert lediglich, dass der im Wege einer Inhouse-Vergabe beauftragte Dritte seine Position nicht zur Umgehung des Vergaberechts ausnutzt; gleichwohl kann er durchaus Subunternehmen in einem geringen Aufwand beauftragen.  Anwendungsbereich der VO 1370/2007 Die VO 1370/2007 gilt gemäß Art. 1 Abs. 2 für den innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Personenverkehr mit der Eisenbahn und anderen Arten des Schienenverkehrs sowie dem auf der Straße, somit also auch für die Beförderung von Fahrgästen mit Bussen in der hier vorliegenden Region. Die Vergabe der öffentlichen Dienstleistungen ist in Art. 5 geregelt. Danach werden öffentliche Dienstleistungsaufträge nach Maßgabe dieser Verordnung vergeben. Dies gilt aber nicht, wenn es sich um Dienstleistungsaufträge gemäß den Definitionen in den Richtlinien 2004/17/EG und 2004/18/EG für öffentliche Personenverkehrsdienste mit Bussen und Straßenbahnen handelt und diese nicht in Form von Dienstleistungskonzessionen vergeben werden. Werden die Aufträge also nach den zwei genannten Richtlinien vergeben, greifen die Absätze 2–6 von Art. 5 der VO 1370/2007 nicht. Dies bedeutet, wie in Art. 5 Abs. 6 deutlich wird, dass die Verordnung bei Bussen und Straßenbahnen nur dann Anwendung findet, wenn die Aufträge in Form von Dienstleistungskonzessionen vergeben werden. Dies bedeutet, dass die Regelungen über die Vergabekriterien in Art 5 Abs. 2 –6 auf die hier vorliegenden Fälle auf den ersten Blick nicht anwendbar sind, da es sich nicht um Dienstleistungskonzessionen handelt, sondern um Dienstleistungsaufträge. Daher fallen Vergaben dieser Art unter das allgemeine nationale oder europäische Vergaberecht, also insbesondere unter die Richtlinie 2004/18/EG über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge. Gleichwohl zeigt sich, dass die Regelung unter Berücksichtigung weiterer Gesichtspunkte nicht so eindeutig ist. Folgende Problematik taucht bei näherer Betrachtung auf: Bisher sind Inhouse-Vergaben und Direktvergaben bei Einhaltung strenger Kriterien der Rechtsprechung des EuGHs möglich. Wichtig ist hierbei, dass der EuGH derartige Vergaben nicht als Vergaben im rechtlichen Sinne betrachtet, sondern als interne Maßnahme einer Behörde, die keine entgeltliche Beauftragung einer anderen Person ist.18 In dem Urteil hält der EuGH fest, dass ein wesentliches Merkmal die Beauftragung einer anderen Person nötig ist. Ist dies nicht der Fall, liegt demnach kein Dienstleistungsauftrag vor und somit werden auch die Vergaberichtlinien bzw. das Vergaberecht nicht angewandt. Tritt dieser Fall ein, muss geklärt werden, ob die formalen Kriterien der Absätze 2–6 von Art. 5 analog herangezogen werden müssen. Die Kriterien des EuGHs zu Direktvergaben und die der Verordnung unterscheiden sich. Insbesondere die Anwendung des strengeren Territorialkriteriums muss geklärt werden. Es gibt rechtliche Argumente, die für eine analoge Anwendung der Absätze 2–6 von Art. 5 sprechen, und Argumente, die gegen diese Anwendung sprechen. Gegen die Anwendung der Absätze spricht der Wortlaut der Norm, wobei hier zu berücksichtigen ist, dass der Wortlaut nicht sehr eindeutig ist und daher wohl für beide Seiten herangezogen werden kann. Im letzten Satz von Art. 5 Abs. 1 heißt es: „Werden Aufträge nach den Richtlinien 2004/17/EG oder 2004/18/EG vergeben, so sind die Absätze 2 bis 6 des vorliegenden Artikels nicht anwendbar.“ Die Definition für Dienstleistungsaufträge ergibt sich aus Art. 1 Abs. 2 d) i. V. m. Anhang II der Richtlinie 2004/18/EG. Nun ergibt sich aus den anderen Sätzen des Artikels, dass alle Dienstleistungsaufträge für öffentliche Personenverkehrsdienste mit Bussen oder Straßenbahnen gemäß den Richtlinien 2004/17/EG oder 2004/18/EG, mit Ausnahme von Dienst- 18 Vgl. Urteil des EuGHs vom 18.11.1999, C-107/98, Rdnr: 49 ff. – „Teckal“. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 13 leistungskonzessionen, vergeben werden. Dies bedeutet, dass die Absätze 2–6 von Art. 5 auf diese Dienstleistungsaufträge im Bereich der Personenverkehrsdienste nicht anzuwenden sind. Problematisch ist aber, dass der EuGH die sogenannten Inhouse-Vergaben aus dem Vergaberecht quasi „herausgenommen“ hat. Wie oben dargelegt, sieht der EuGH bei Inhouse-Vergaben keine entgeltliche Beauftragung einer anderen Person vor. Demnach liegt, bei wörtlicher Anwendung der EuGH-Rechtsprechung, keine Vergabe nach den Richtlinien 2004/17/EG oder 2004/18/EG vor, womit auch, bei einer direkten wörtlichen Auslegung, die Regelung des letzten Satzes von Art. 5 Abs. 1 nicht gegeben ist und somit die Absätze 2–6 von Art. 5 anzuwenden sind. Fraglich ist nun, ob dies vom Gesetzgeber gewollt war. Die Regelung der Verordnung sieht eindeutig vor, dass die Dienstleistungsaufträge im Bereich der Personenverkehrsdienste mit Bussen und Straßenbahnen nicht nach den Kriterien in den Absätzen 2–6 von Art. 5 vergeben werden sollen. Der Gesetzgeber hat demnach eindeutig geregelt, dass diese Aufträge nicht direkt vergeben werden sollen bzw. eine solche Direktvergabe die Ausnahme bleiben soll, die dann durch die Rechtsprechung in Einzelfällen geklärt wird. Er hat sie durch die Regelung von Art. 5 Abs. 1 aus den Möglichkeiten der Direktvergabe herausgenommen. Deutlich wird dieser Wille auch in Art. 5 Abs. 6. Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber zu diesem Zeitpunkt die Rechtsprechung des EuGHs kannte. Die Regelung der Verordnung zu diesen Vergaben verdeutlicht aber, dass der Gesetzgeber die Möglichkeit einer Direktvergabe von Dienstleistungsaufträgen im Bereich des Personenverkehrsdienstes durch Busse und Straßenbahnen nicht generell erlaubt und damit regeln wollte. Entscheidend ist, dass der Gesetzgeber festlegt, welche gesetzlichen Vergaberegelungen auf welche Fälle anzuwenden sind. Der Gesetzgeber hat eindeutig festgelegt, dass die hier im Raume stehenden Vergaben nicht nach der VO 1370/2007 vergeben werden sollen, sondern nach den europäischen Vergaberegeln, festgehalten in den Richtlinien 2004/17/EG oder 2004/18/EG. Davon unberührt bleibt die auf den Gesetzesgrundlagen aufbauende Rechtsprechung, selbst wenn sie Gesetzescharakter aufweist. Die Tatsache, dass der EuGH die Inhouse-Vergaben aus dem Vergaberecht herausgenommen hat und die Vergaberichtlinien 2004/17/EG oder 2004/18/EG nicht anwendet, bedeutet nicht, dass diese Vergaben „zurück an die Regelung der VO 1370/2007 gehen“. Vielmehr sind in diesen Fällen bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Vergabe die Kriterien des EuGHs heranzuziehen. Gleichwohl können Gerichte den anderen Weg gehen und die Kriterien der Abs. 2–6 von Art. 5 bei Inhouse-Vergaben heranziehen. Dies wird sich im Laufe der kommenden Jahre zeigen. Entscheidend wird hierbei sein, inwieweit Gerichte der Ansicht sind, dass bei Inhouse-Vergaben von Dienstleistungskonzessionen andere Kriterien gelten müssen als bei Inhouse-Vergaben von Dienstleistungsaufträgen. Hierbei erscheint auch fraglich, warum der Gesetzgeber, in Kenntnis der Rechtsprechung des EuGHs zu Inhouse-Vergaben, die Vergabe von Dienstleistungsaufträgen aus der Verordnung herausgenommen hat. Dies sorgt für die oben dargelegte rechtliche Unsicherheit. Es liegt nun bei den Gerichten, diese Unsicherheiten durch eine deutliche Rechtsprechung zu beheben. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt kann daher nicht abschließend geklärt werden, ob und inwieweit die VO 1370/2007 bzw. die Kriterien in den Abs. 2–6 von Art. 5 bei der Inhouse-Vergabe von Dienstleistungsaufträgen im Bereich des Personenverkehrsdienstes mit Bussen und Straßenbahnen angewendet werden.  Entgegenstehende nationale Regelungen Die VO 1370/2007 macht deutlich, dass die Direktvergabe nur dann möglich ist, wenn nationale Regelungen dem nicht entgegenstehen. Die nationalen Gesetze und Verordnungen sehen keine Direktvergabe vor. Bisher wurden die nationalen Gesetze und Verordnungen nicht an die Verordnung angepasst. Daher ist die Verordnung unmittelbar geltendes Recht (Art. 288 UA 2 AEUV). Das OLG Düsseldorf hat in seinem Beschluss vom 02.03.2011 (VII-Verg 48/10) deutlich gemacht, dass § 2 Abs. 10 ÖPNVG NRW gegen eine Direktvergabe nach Art. 5 spricht. § 2 Abs. 10 ÖPNVG NRW besagt, dass allen Unternehmen die Möglichkeit gegeben sein muss, zu vergleichbaren Be- ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 14 dingungen an der Ausgestaltung des ÖPNV teilzunehmen. Ob dies als nationaler Vorbehalt gelten kann, ist gegenwärtig unerheblich. Das OLG Düsseldorf geht in dem Sachverhalt von einer Dienstleistungskonzession aus. Diese wird nach den Regeln der VO 1370/2007 vergeben, wenn nicht nationales Recht dem entgegensteht. Anders ist es bei einem Dienstleistungsauftrag, der, was eben noch entschieden werden muss, nicht nach der VO 1370/2007 vergeben wird, sondern für den die Kriterien des EuGHs herangezogen werden. Die Rechtsprechung des EuGHs steht auch nicht unter dem Vorbehalt einer nationalen Regelung. Würde der Rhein-Erft-Kreis daher auch in Zukunft Dienstleistungsaufträge vergeben, ist die momentane Rechtsprechung nicht von Belang. Eine andere Situation würde eintreten, wenn der Kreis bei einer Umstrukturierung in Zukunft auf die Vergabe von Konzessionen zurückgreifen würde.  Mögliche Änderungen in der Struktur und die rechtlichen Auswirkungen Gegenwärtig besteht kein Bedarf zu handeln. Die Verträge mit der RVK laufen noch bis zum Jahr 2018. Zudem zeigen die bisherigen Ausführungen, dass die Situation, rechtlich betrachtet, nicht eindeutig ist. Dies gilt gerade im Hinblick darauf, dass der Kreis den öffentlichen Personennahverkehr im Wege eines Dienstleistungsauftrags vergeben hat. Es gibt daher verschiedene Möglichkeiten, auf die neue rechtliche Situation zu reagieren. Eine Möglichkeit ist, den Vertrag über 2018 hinaus in dieser Form und auf diese Art und Weise zu verlängern. Dabei ist es unerheblich, ob der Kreis oder die REVG mbH die Gesellschafteranteile der RVK GmbH hält und vergebende Stelle ist. Wichtig ist, die Kontrolle über den beauftragten Dritten in der Hand zu halten. Eine rechtlich abschließende Bewertung, wie im Jahr 2018 eine Inhouse-Vergabe von Dienstleistungsaufträgen im Bereich des Personenverkehrsdienstes noch möglich ist, kann zum jetzigen Zeitpunkt nicht vorgenommen werden. Es bleibt abzuwarten, wie der nationale Gesetzgeber auf die VO 1370/2007 reagiert und ob sich die Rechtsprechung des EuGHs aufgrund der neuen Verordnung ändern wird. Dies gilt sowohl für die bundes- als auch für die landesrechtlichen Regelungen. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 3. 15 NUTZWERTBETRACHTUNG Ziel der vorliegenden Untersuchung ist es, neben den monetären Effekten, die mit einer Neugestaltung der REVG mbH einhergehen, auch nicht-monetäre Entscheidungsgrundlagen aufzubereiten. Dies geschieht im Sinne einer Nutzwertbetrachtung. Hier wird eine Bewertung der Handlungsalternativen mithilfe eines Prüfrasters vorgenommen. Dieses Prüfraster ist ein Zielsystem, das aus dem Dialog mit den Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern der Städte bzw. den von diesen benannten Ansprechpartnern und des Kreises entstanden ist. Im Einzelnen sind die Ergebnisse unserer Erhebung des Meinungsbildes bei den Fraktionen des Kreises, bei den Aufgabenträgern des Kreises sowie bei den Vertreterinnen und Vertretern der Städte eingeflossen. Innerhalb des Zielsystems haben wir folgende Zieldimensionen gebildet: a) Verbesserung der Gestaltungsspielräume des Kreises in seiner Ausgleichsfunktion und der Städte in Bezug auf die Diversität der Ortserschließung sowie eine Verbesserung der Transparenz in der Finanzierung:       Abgrenzung der Aufgabenträgerschaft zwischen Kreis (Regionalverbindungen) und Städten (Ortserschließung) Anpassung der Kostenzuordnung nach dieser Aufgabenzuordnung: Regionalverbindungen (Kreis) Ortserschließung, auch durch Regionalbuslinien(Städte) – näheres hierzu unter Kap. 4.1. Etablierung eines transparenten Finanzierungsverfahrens in einem politischen Prozess nach Solidar- und Verursachungsgesichtspunkten Etablierung von Querverbundmöglichkeiten Absicherung der Finanzierung durch das RWE-Aktienpaket Gestaltung der Ausgleichsfunktion des Kreises in einem politischen Prozess b) Verbesserung der Effektivität der Gestaltungsinstrumente der Aufgabenträger:  c) Etablierung des Nahverkehrsplans als zentrales Steuerungsinstrument des Aufgabenträgers  Etablierung transparenter Auftraggeber//Auftragnehmer-Strukturen zwischen Aufgabenträgern und den Dienstleistern  Überführung der Gesellschafteranteile RVK an den Kreis  Abgrenzung der Organisationsstrukturen zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer Verbesserung der Effizienz und Transparenz der Bereitstellung der ÖPNVDienstleistungen:   Ausschreibungsmöglichkeit als Wettbewerbselement zur Effizienzsteuerung etablieren  Etablierung von Vergabeverfahren mit qualitativen Leistungsbeschreibungen Herstellung der Steuerbarkeit der REVG-Dienstleistungen unter Qualitäts- und Kostenaspekten d) Herstellung der Rechtskonformität in Bezug auf die Vorgaben der EU VO 1370 In den folgenden Schritten erfolgt eine Bewertung der Ausgangssituation und der Varianten mithilfe dieses Prüfrasters. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 3.1 16 Bewertung der Ausgangslage Ad a) Gestaltungsfreiräume des Kreises und der Städte, Transparenz der Finanzierung: Durch die gegebene Situation sind weder die Gestaltungsfreiräume des Kreises noch der Städte in hinreichendem Maße gewährleistet. Es gibt Mängel sowohl in Bezug auf die Ausgleichsfunktion des Kreises, auf die Gestaltung der Gesellschafterrolle des Kreises in Bezug auf die RVK als auch auf die Gestaltungsfreiräume der Städte in Bezug auf die Diversität der Ortserschließungen und steuerlichen Effekte aus dem Querverbund. Ad b) Effektivität der Gestaltungsinstrumente der Aufgabenträger: Eine effektive Nahverkehrsplanung ist nicht gegeben. Die Möglichkeiten der Steuerung der Vergabeleistungen werden nicht hinreichend genutzt.  Der Kreis tritt bislang noch nicht als Federführer bei der Erstellung einer strategischen ÖPNV-Planung, z. B. bei der Erstellung bzw. Fortschreibung des NVP, auf; der Kreis verwaltet lediglich die Anforderungen der Kommunen.  Die Möglichkeiten zur Definition von Qualitätsstandards und einem Qualitätsmanagement im ÖPNV z. B. im Rahmen des NVP wurden bisher nicht genutzt. Die Effektivität der Regionalerschließung wird durch ortserschließende Funktionen belastet.  Zielsetzungen der kommenden Aktivitäten sollten sein: die Reduzierung auf wenige Regionalbusrelationen, der Ausbau der Stadtbuslinien als Zubringer zum Schienen- und Regionalverkehr, die Förderung des Busverkehrs in Schwachlastzeiten, die Schaffung von Sonderverkehren für Veranstaltungen. Ad c) Effizienz und transparente Finanzierung: Eine maßgebliche Voraussetzung zur Steuerung der Effizienz der ÖPNV-Leistungen ist ein schlüssiges Verfahren zur Kostensteuerung in Bezug auf Qualität und Menge der ÖPNV-Dienstleistungen. Dies gilt umso mehr in einer Situation, in der keine wettbewerblichen Instrumente als Anreizinstrumente zur Verbesserung der Effizienz existieren. Im heutigen Vergabeverfahren der REVG mbH sind weder wettbewerbliche Instrumente noch eine schlüssige Kosten-/Qualitätssteuerung zu erkennen. Durch die anteilige Finanzierung der Ortsverkehre, die durch die Regionalbuslinien wahrgenommen werden, durch die allgemeine Kreisumlage existiert ein Finanzierungssystem, das weder dem Grundsatz einer Verursachungsverteilung noch einer schlüssigen Ausgleichslogik entspricht. Ad d) Rechtskonformität in Bezug auf die EU VO 1370: Vorbehaltlich der noch abzuwartenden Rechtsprechung fallen die vorliegenden Dienstleistungsaufträge nicht unter die EU VO 1370. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 3.2 17 Bewertung der zu prüfenden Varianten Die eingangs zu prüfenden Varianten sind die Kommunalisierung, also die Verlagerung der Aufgabenträgerschaft in die Städte; die Etablierung einer gemeinsamen Gesellschaft mit dem Kreis und den Städten als Gesellschafter und die vollständige Aufgabenübernahme durch den Kreis. Die Bewertung dieser Varianten vor dem Hintergrund der Zielsystematik ergibt folgendes Bild:    Kommunalisierung: Es würde eine einseitige Verbesserung des Gestaltungsspielraumes der Städte etabliert, die Aufgabenträgerschaft und Ausgleichsfunktion des Kreises würde vernachlässigt. Gemeinsame Gesellschaft Kreis/Städte: Eine Verbesserung des Gestaltungsspielraums der Städte würde etabliert, es entstünden Defizite in der Gesellschafterrolle des Kreises gegenüber der RVK. Aufgabenübernahme durch die Kreisverwaltung: Der Gestaltungsspielraum des Kreises würde in Kooperation mit den Kommunen genutzt werden können Es zeigt sich, dass jede dieser Varianten sowohl eine Verbesserung als auch eine Verschlechterung des Status quo mit sich bringt. Unsere Empfehlung ist daher eine Mischform der Varianten, um die Vorteile in einer Neugestaltung zu bündeln. Im Folgenden greifen wir die Varianten auf, um diese Mischform zu beschreiben. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 4. 18 EMPFEHLUNG Vor dem Hintergrund der oben beschriebenen Zielsystematik aus monetären und nichtmonetären Zielsetzungen empfehlen wir eine Mischform aus den eingangs zu prüfenden Varianten mit folgenden Merkmalen:    4.1 Kommunalisierung der ortserschließenden Verkehre, konsequente Aufgabenübernahme durch den Kreis im überregionalen Bereich sowie in der Federführung der Nahverkehrsplanung, Stärkung der Nahverkehrsplanung als Instrument zur strategischen Weiterentwicklung des ÖPNV im Rhein-Erft-Kreis und zur Definition von Qualitätsstandards. Veränderungen in der Aufgabenverteilung REVG mbH – ÖPNV-Amt des Kreises – Städte Das Verhältnis von Kreis und Kommunen würde auf diese Weise in einer Form gestaltet, dass der Kreis seine Ausgleichsfunktion in den überregionalen Verkehren und in der Federführung der Nahverkehrsplanung konsequent verfolgen könnte. Erforderlich hierfür ist die bereits angegangene Stärkung des Kreises im ÖPNV-Amt. Das Verhältnis zwischen Kreis und Kommune würde dadurch geprägt sein, dass die Kommunen in Bezug auf die ortserschließenden Verkehre Träger von ÖPNV-Leistungen würden und damit in einer mitbestimmenden Rolle bei der Erstellung der Nahverkehrsplanung mitwirken würden. Im Zuge der Abgrenzung der Aufgabenträgerschaft zwischen Kreis und Städten sollte das Finanzierungsverfahren angepasst werden. Hier sollte der Grundsatz gelten, dass die Städte verursachungsgerecht für den Defizitausgleich der Ortserschließung aufkommen würden. Nur in besonderen Fällten sollte eine Finanzierung nach Solidargrundsätzen erfolgen. Hieraus ergeben sich die erforderlichen Gestaltungsspielräume der Städte und die Möglichkeit, flexibel auf die örtlichen Notwendigkeiten reagieren zu können. Wir empfehlen die Etablierung der Grundlagen für eine mögliche wettbewerbliche Ausschreibung mit einer konsequenten Beschreibung der ÖPNV-Qualität – ohne bis auf Weiteres auf die Möglichkeit einer Direktvergabe an die RVK GmbH zu verzichten. Ziel ist es hier, im bestehenden Verfahren die Qualitätssteuerung aus Auftraggebersicht zu etablieren und gegebenenfalls kurzfristig auf sich verändernde rechtliche Grundlagen im Zuge der Veränderungen des Vergaberechts reagieren zu können. Als weiteres Instrument der Stärkung der Gesellschafterrolle des Kreises in Bezug auf die Steuerung der RVK GmbH empfehlen wir die Überleitung der RVK-Gesellschafteranteile an den RheinErft-Kreis sowie die aktive Teilhabe an der Gremienarbeit bei der RVK durch den Kreis. Hierdurch würden Kapazitäten in der REVG mbH frei, die für die Übernahme von Aufgaben aus dem bestehenden RVK-Dienstleistungsvertrag künftig eingesetzt werden könnten. Die bereits durch den Kreis vorgesehene Neuauflage der Nahverkehrsplanung sollte folgende verkehrspolitischen Zielsetzungen, die im Zuge des vorliegenden Auftrags formuliert worden sind, aufnehmen:     Reduzierung auf wenige Regionalbusrelationen, ggf. mit Schnellbussen Ausbau der Stadtbuslinien als Zubringer zum Schienen- und Regionalverkehr Förderung des fahrgastbedienten Busverkehrs in den Schwachlastzeiten Schaffung von Sonderverkehren für Veranstaltungen Des Weiteren empfehlen wir, die Aufgabenverteilung zwischen den Aufgabenträgern Städte und Rhein-Erft-Kreis auf der einen Seite und der RVK GmbH auf der anderen Seite konsequent nach dem Vorbild eines Auftraggeber-/Auftragnehmer-Verhältnisses zu gestalten. Dies würde bedeuten, dass die heutige Vermischung der Funktionen durch den bestehenden Dienstleistungsvertrag aufgegeben werden sollte. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 19 Im Einzelnen würde sich nach unserer Empfehlung die Aufgabenverteilung zwischen den Städten, der REVG mbH und dem ÖPNV-Amt des Kreises wie folgt darstellen: Aufgabe Erstellung/Umsetzung TeilKlimakonzept Verkehr Erstellung Nahverkehrsplan Planung des Buslinienverkehrs im Rhein-Erft-Kreis Vergabe des Buslinienverkehrs im Rhein-Erft-Kreis Durchführung des Buslinienverkehrs im Rhein-Erft-Kreis Leistung REVG mbH U ÖPNVAmt d. Kreises F Städte B U F E/B Regionalanbindungen Ortserschließungen (bisher REVG) U U F E E F Regionalanbindungen Ortserschließungen (bisher REVG) U U/F F F E E Regionalanbindungen Ortserschließungen (bisher REVG) F F B E E F E E B F B E F B E (bisher REVG) Qualitätsüberwachung im Linienverkehr Flächendeckende Einführung des AST Vertriebspartner der Schulträger im Rhein-Erft-Kreis Aktive Beteiligung am Lan(bisher REVG) desprogramm Qualität, Sicherheit und Service im ÖPNV Dienstleister und Berater für Kommunen und Aufgabenträger Betrieb der Fahrgast-Center Bergheim und Frechen mit den Dienstleistungen  Fahrplan- und Tarifauskünfte  Ticketverkauf (*Federführend/Unterstützend/Einvernehmen/Benehmen) F F F U ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 4.2 20 Zukunft der REVG mbH Die REVG mbH unterstützt den Rhein-Erft-Kreis und die kreisangehörigen Städte als Dienstleister im Bereich des ÖPNV. Nach der Überleitung von zentralen strategischen Aufgaben von der REVG mbH auf das neu geschaffene Amt stellt sich die Frage nach der künftigen Funktion der Gesellschaft. Es zeigt sich eine Mischung aus operativen Aufgaben, Finanzierungsfunktion und Beratung:     Operative Aufgaben bei der Durchführung des Buslinienverkehrs einschließlich Vertriebsaufgaben und Betrieb der FahrgastCenter Beratungsfunktion gegenüber Kreis und Städten Finanzierungsfunktion mithilfe des RWE-Aktienpakets Zusammenarbeit mit dem VRS und der VRS GmbH Hier liegt der Gedanke nahe, auch die verbleibenden Aufgaben weiter zu verteilen und die Frage nach dem grundsätzlichen Fortbestand der Gesellschaft aufzuwerfen. Aus gutachtlicher Sicht könnten die operativen Aufgaben in einem weiteren Dienstleistungspaket in einem eigenen Los gemeinsam mit den Verkehrsdienstleistungen vergeben werden. Die Beratungsfunktion gegenüber Kreis und Städten könnte zusammen mit den Aufgaben in der Zusammenarbeit mit dem Verkehrsverbund an das Amt 85 des Kreises übergehen. Es bleibt die Finanzierungsfunktion mithilfe des RWE-Aktienpakets. Vorbehaltlich der Ergebnisse einer möglichen Anfrage bei einem potenziellen Dienstleister wie der RVK GmbH wären durch diesen Schritt Kostenvorteile, zumindest aber eine Verschlankung der Beteiligungsstruktur des Kreises zu erwarten. Bis zu einer möglichen Auflösung der REVG sollte eine deutlich nähere Zusammenarbeit zwischen der REVG mbH und dem Amt 85 angestrebt werden. Unsere Gesprächen mit den Städten zeigten ein geteiltes Interesse am Fortbestand, an einer möglichen Beteiligung an der bzw. einer möglichen Auflösung der REVG mbH. Einzelne Städte würden einen Fortbestand der REVG mbH unter der Voraussetzung begrüßen, dass ihre Rolle in den Gremien der Gesellschaft gestärkt würde, z. B. durch die Etablierung eines Gremiums zur Fortschreibung des Nahverkehrsplans. Es ist kein ausgeprägtes Interesse bei den Städten zu erkennen, als Gesellschafter Verantwortung für den weiteren Fortbestand der REVG mbH zu übernehmen. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 4.3 21 Strategische ÖPNV-Planung im Rhein-Erft-Kreis Im Rahmen der Erstellung des neuen Nahverkehrsplans sollten vom Rhein-Erft-Kreis die Weichen für eine strategische ÖPNV-Planung und die Definition von Qualitätsstandards – auch als mögliche Grundlagen für eine perspektivische wettbewerbliche Vergabe von Verkehrsdienstleistungen – gestellt werden. Aufbauend auf den Handlungsempfehlungen des Verkehrsentwicklungsplans Rhein-Erft-Kreis, Teilkonzept ÖPNV (aus dem Jahr 2006) zur „produktspezifischen“ Umgestaltung des ÖPNVAngebots, sollte das Linienangebot im Busverkehr konsequent neu definiert werden. Dabei sollte zumindest eine Differenzierung in  regionale, schnelle und direkte Verknüpfungen der Orts- und Stadtzentren sowie der Haltepunkte des Schienenverkehrs,  ortserschließende, lokale Busverbindungen sowie  auf den Schülerverkehr zugeschnittene Verbindungen erfolgen. Zur Definition dieser Produkte sollten die einschlägigen Hinweispapiere und Regelwerke des VDV, der FGSV und des BMVBS herangezogen werden19. Die Gestaltung und Auswahl der Buslinien sollte dabei vor allem vor dem Hintergrund der erwarteten Nachfrage (Fahrgastzahlen) und einer Abschätzung des Kostendeckungsgrads und einer wirtschaftlichen Betrachtung erfolgen. Dabei ist es eine politische Entscheidung des Aufgabenträgers und der beteiligten Kommunen, welche Grenzwerte für Auslastungsgrade und Kostendeckung festgesetzt werden. Die Erstellung des Nahverkehrsplans sollte in enger Zusammenarbeit des federführenden Aufgabenträgers (Rhein-Erft-Kreis) mit den kreisangehörigen Kommunen begleitet werden. Denkbar wäre die Einrichtung eines gemeinsamen Arbeitskreises NVP von Kreis und Kommunen unter der Führung der Kreisverwaltung (Amt 85). Die Verkehrsunternehmen REVG mbH und RVK GmbH sind entsprechend der Empfehlungen für die Stärkung des NVP und einer Ausrichtung auf eine Unterstützung eventueller zukünftiger wettbewerblicher Vergaben an dem Verfahren zu beteiligen, wobei hier vor allem eine Unterstützungsleistung als erforderlich erachtet wird. Parallel zur Neugestaltung des ÖPNV-Angebots sollte eine Neuregelung der Finanzierung des ÖPNV zwischen dem Rhein-Erft-Kreis und den Kommunen vereinbart werden. Reine Regionalbuslinien sollten dabei zu 100 % aus der allgemeinen Kreisumlage finanziert werden. Die ortserschließenden Buslinien dagegen sollten zu 100 % durch diejenigen Kommunen finanziert werden, in deren Gebiet die Verkehrsleistung erbracht wird. Durch die klare und „verursachergerechte“ Finanzierung soll auch erreicht werden, dass das ÖPNV-Angebot besser an tatsächlichen Nachfragestrukturen ausgerichtet wird und zudem ein Anreiz besteht, dass die definierte Angebotsqualität zu höheren Fahrgastzahlen führt. Ein weiterer Aspekt bei der Erstellung des neuen Nahverkehrsplans ist die Definition eines Qualitätsmanagements entsprechend der Hinweise der FGSV zum Qualitätsmanagement im ÖPNV und der DIN EN 13816. Mit der europäischen Norm DIN EN 1381620 liegt eine standardisierte Grundlage zum Umgang mit Qualitätsstandards im ÖPNV vor. Ziel dieser Norm ist es, „Empfehlungen in Bezug auf die bevorzugte Form und den bevorzugten Inhalt von Vereinbarungen bezüglich Qualität zwischen Parteien, welche sich die Zuständigkeit für ein System des öffentlichen Personenverkehrs (ÖPV) teilen, sowie von Ausschreibungen“ zu geben. Dazu werden in der Norm anzuwendende Qualitätsparameter definiert. 19 Siehe z. B. „Untersuchung differenzierter Bedienungsformen im öffentlichen Personennahverkehr am Beispiel des Verkehrsverbundes Rhein-Sieg, Handbuch zur Produktgestaltung, im Auftrag des Bundesministers für Verkehr und des VRS, Aachen, Köln 1996. 20 Deutsches Institut für Normung DIN e. V., Transport – Logistik und Dienstleistungen – Öffentlicher Personenverkehr; Definition, Festlegung von Leistungszielen und Messung der Servicequalität; Deutsche Fassung EN 13816:2002, Ausgabedatum: 2002-07. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 22 Die Forschungsgesellschaft für das Straßen- und Verkehrswesen (FGSV) bezieht sich in ihrem Hinweispapier „Hinweise für die Qualitätssicherung im ÖPNV“ 21 auf diese DIN 13816 und gibt Empfehlungen (vor allem) für den Aufgabenträger, wie mit der Definition, Einforderung, Erfassung und Überprüfung von Qualitätsstandards umzugehen ist. Dabei wird immer wieder herausgestellt, dass der Aufgabenträger eine Qualitätsstrategie entwickeln muss, in der er definiert, welches Qualitätsniveau er fordert, welche Parameter zur Messung dieses Niveaus angewandt werden sollen und wie diese Parameter zu erfassen sind. Durch die eindeutige Definition von Qualitätsanforderungen in Verkehrsverträgen, ergänzend zu den im Nahverkehrsplan definierten Rahmenbedingungen und Mindeststandards, kann eine Sicherstellung eines angemessenen Qualitätsniveaus im Verhältnis zwischen Aufgabenträger und Verkehrsunternehmen zum Nutzen der Kunden (Fahrgäste) sichergestellt werden. Damit eine solche Qualitätsstrategie erfolgreich und praktikabel sein kann, sind nach FGSV die folgenden Grundsätze zu beachten:      21 „Es sind nur Standards oder Vorgaben aufzunehmen, die vom Unternehmen beeinflusst werden können, einen Bezug zur vergebenen Leistung aufweisen und kontrollierbar sind.“ „Die gewünschte Qualität muss eindeutig und unmissverständlich beschrieben werden.“ „Die Art und Weise der Überprüfung der Qualität muss verständlich und nachvollziehbar beschrieben werden.“ „Es muss festgelegt werden, was passiert, wenn die vereinbarte Qualität nicht erreicht wird.“ „Qualitätsstandards, die schon in anderen Regelwerken verbindlich beschrieben sind, brauchen nicht noch einmal aufgeführt zu werden.“ FGSV, Hinweise für die Qualitätssicherung im ÖPNV, Ausgabe 2006, FGSV-Nr. 145, Köln, Mai 2006. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 4.4 23 Verbesserung der Kostenstruktur des ÖPNV im Rhein-Erft-Kreis Durch die Verbesserung der strategischen Planung des ÖPNV und einer konsequenten Ausrichtung auf ÖPNV-Produkte mit differenzierten Zielsetzungen (siehe oben) wird erwartet, dass    die Planung von ÖV-Linien auf Basis einer Nachfrageabschätzung erfolgt und damit wirtschaftliche Kriterien wie ein Mindestauslastungsgrad und/oder Kostendeckungsgrad verstärkt bei der Planung berücksichtigt werden22, die transparente und „verursachergerechte“ Finanzierungsstruktur zu einem neuen Kostenbewusstsein bei den Bestellern führt, die differenzierten Produkte eine höhere Angebotsqualität für den Fahrgast bieten und somit eine Steigerung der Fahrgastzahlen zu erreichen ist. In der Summe sollte durch die Überarbeitung der ÖPNV-Angebotsstruktur eine Verbesserung der Kostendeckung und damit eine Verringerung des Defizits des ÖPNV erreicht werden. In welchem Grad eine Aufwandsreduzierung oder eine Einnahmeverbesserung zu diesem Defizitabbau führen, kann im Moment nicht abgeschätzt werden. Folgende Vergleiche stützen aber die Einschätzung, dass im ÖPNV-Angebot des Rhein-Erft-Kreises noch wirtschaftliches Verbesserungspotenzial besteht:   Eine überörtliche Prüfung der Gemeindeprüfungsanstalt NRW im Jahr 2006 ergab, dass der Rhein-Erft-Kreis im Vergleich zu anderen Kreisen überdurchschnittlich hohe Zuschüsse (pro Einwohner) für Beteiligungsunternehmen des ÖPNV aufbringt.23 Im Vergleich zu den VDV-Mitgliedern weist der Rhein-Erft-Kreis einen geringeren Kostendeckungsgrad auf24. Es ist nicht ersichtlich, dass es hierzu bisher innerhalb des Rhein-ErftKreises einen abgestimmten Meinungsbildungsprozess gibt. Eine Beispielrechnung soll das vorhandene Potenzial aufzeigen. Der Umsatz pro Fahrgast liegt nach den Zahlen des Beteiligungsberichts des REK bei ca. 1,42 € (Umsätze von ca. 12,0835 Mio. € bei 9,058 Mio. Fahrgästen im Jahr 2009). Damit liegt der Rhein-Erft-Kreis über dem Durchschnitt der VDV-Mitglieder25 (1,01 € pro Fahrgast). Eine Verbesserung der Einnahmenseite wäre also wahrscheinlich nur durch den Gewinn zusätzlicher Fahrgäste in Folge einer Verbesserung der Angebotsqualität zu leisten. Da der Kostendeckungsgrad gleichzeitig unter dem VDV-Durchschnitt liegt, ist zu erwarten, dass eine Verbesserung vor allem durch eine Optimierung der Aufwandsseite zu erreichen ist. Hier werden positive Effekte einerseits durch die Etablierung einer transparenten Vergabe der Verkehrsleistungen und andererseits durch die verstärkte Berücksichtigung der wirtschaftlichen Kriterien bei der ÖPNV-Planung erwartet. Ziel sollte grundsätzlich mindestens die Erreichung des VDV-Durchschnitts sein. Übertragen auf die Situation im Rhein-Erft-Kreis würde dies einer Reduzierung des ÖPNV-Defizits um 2,5 Mio. Euro entsprechen. Folgende Modellrechnung liegt dieser Zielsetzung zugrunde: 22 Falls es der allgemeine verkehrspolitische Wille aller Beteiligten ist, dass eine ÖV-Linien z. B. im Sinne der Daseinsvorsorge auch bei Nichteinhaltung der wirtschaftlichen Kriterien umgesetzt werden soll, dann ist für die Besteller transparent, welche finanziellen Belastungen durch die Linien verursacht werden. 23 Siehe Bericht zur überörtlichen Prüfung des Rhein-Erft-Kreises von März bis Oktober 2006, Seite 1–60. 24 Der VDV nennt in einer Pressemitteilung vom 03.02.2011 einen durchschnittlichen Kostendeckungsgrad von 77,4 %. Die Auswertung der Zahlen des Berichts des Rhein-Erft-Kreises zur wirtschaftlichen Lage der Unternehmen für das Jahr 2009, an denen der REK zu mehr als 50 % beteiligt ist, ergibt einen Kostendeckungsgrad von ca. 66 bis 67 %. 25 Vgl. VDV-Statistik 2009, Seite 23. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 24 Grundlagen aus Beteiligugnsbericht des REK zu REVG für 2009 Wagen-km 7057000 Fahrgäste 9058000 Umsätze Aufwendungen für bezogene Leistungen Defizit 12.835.382,88 € 19.298.079,65 € 6.462.696,77 € Umsatz pro Wagen-km Umsatz pro Fahrgast 1,82 € 1,42 € (Durchschnitt VDV 1,01 €) Aufwand pro Wagen-km Aufwand pro Fahrgast 2,73 € 2,13 € Kostendeckungsgrad Gesamt (aus Bilanzzahlen) Defizit Aufwand gesamt Kostendeckung 67% (Durchschnitt VDV 77%) 6.755.277,24 € 19.785.012,24 € 66% Tabelle:Beteiligungsbericht; Leerzeichen vor %, Tausenderpunkt in den ersten Zeilen fehlen Es sei darauf verwiesen, dass einige VDV-Vergleichspartner in Ballungsräumen tätig sind. Vor diesem Hintergrund müssen zumindest für einzelne Linien Abstriche an der Zielsetzung vorgenommen werden. Für ein Zielszenario haben wir darum zwei Modellrechnungen vorgenommen. Folgende Annahmen werden getroffen: Im ersten Szenario erfolgt eine Reduzierung der Aufwendungen für den ÖPNV durch die Aktivierung von Optimierungspotenzialen in der Planung und der Vergabe um 5 % und gleichzeitig eine Steigerung der Umsätze von 1 % durch eine Attraktivitätssteigerung im ÖPNV-Angebot. In der Summe steigt dadurch der Kostendeckungsgrad von ca. 67 % auf ca. 71 % und liegt damit immer noch unter dem Durchschnitt der VDV-Mitglieder. Das Defizit sinkt um ca. 1,1 Mio. Euro (77 %). Das zweite Szenario beschreibt eine Veränderung der betrieblichen Faktoren mit dem Ziel der Erreichung des VDV-Benchmarks (Umsätze +5 %; Aufwand –10 %). Das Defizit würde in diesem Szenario um rd. 2,5 Mio. Euro sinken. Diese Optimierungspotenziale erfordern eine straffe, betriebswirtschaftliche Steuerung in einer systematisch aufbereiteten Auftraggeber-//Auftragnehmersituation. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 25 Im vorgefundenen Auftraggeber-/Auftragnehmerverhältnis ist an zentraler Stelle, nämlich im Bereich der betriebswirtschaftlichen Steuerung, eine Durchmischung der Zuständigkeiten etabliert. Zur Klärung dieser Situation gibt es zwei Optionen: 1. die Etablierung der Aufgaben aus dem heutigen RVK-Dienstleistungsvertrag beim Kreis oder 2. die Vergabe eines gesamtumfänglichen Aufgabenpakets an einen Dienstleister, der dann wiederum die RVK GmbH kein könnte. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 4.5 26 Rechtskonformität Die Frage der Rechtskonformität der künftigen REVG mbH konzentriert sich auf die Frage nach der Gestaltung des künftigen Vergabeverfahrens in den Ausprägungen Direktvergabe oder wettbewerbliche Vergabeverfahren. Es ist heute nicht absehbar, ob der Gesetzgeber künftig ein wettbewerbliches Vergabeverfahren fordern wird oder ob weiterhin die Direktvergabe von Dienstleistungsverträgen möglich sein wird. Die erforderlichen Grundlagen für ein mögliches wettbewerbliches Vergabeverfahren sind gleichermaßen die Grundlagen für die Qualitäts- und Kostensteuerung in einem Auftraggeber-/Auftragnehmer-Verhältnis bei einer Direktvergabe. Wir empfehlen darum, diese Grundlagen zu schaffen, um damit für beide Fälle gerüstet zu sein und somit ein Höchstmaß an Wettbewerbs- und Kostenbewusstsein bei gleichzeitiger Steuerung der ÖPNVQualität zu schaffen. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 5. UMSETZUNG 5.1 Umsetzungsschritte 27 Folgende Umsetzungsschritte sind vorzusehen:        5.2 Klärung der Rahmenbedingungen für eine Übertragung der RVK-Gesellschafteranteile Meinungsbildungsprozess der Städte zur Frage der Übernahme einer ÖPNVAufgabenträgerschaft Erstellung der Grundlagen des Nahverkehrsplans auf der Grundlage eines Klimateilkonzepts Verkehr Erstellung der Grundlagen der Qualitätssteuerung Aufbereitung der Grundlagen der betriebswirtschaftlichen Steuerung Aufbereitung der Grundlagen für eine mögliche Ausschreibung bzw. für die künftige Steuerung der Leistungen in einer Direktvergabe Neuordnung der REVG-Aufgaben Zeitplanung Die Zeitplanung wäre aus unserer Sicht durch den Termin bestimmt, an dem die bestehende Direktvergabe an die RVK GmbH endet (2018). Entsprechend vorher muss das Vergabeverfahren für den anschließenden Auftrag vorbereitet sein. Folgende zeitliche Planung ist aus unserer Sicht praktikabel: 2011 Klärung der Rahmenbedingungen für eine Übertragung RVK-Gesellschafteranteile Meinungsbildungsprozess der Städte zur Frage der Übernahme einer ÖPNV-Aufgabenträgerschaft Erstellung Nahverkehrsplan – auf der Grundlage eines Klimateilkonzeptes Verkehr Erstellung der Grundlagen Qualitätssteuerung Aufbereitung der Grundlagen der betriebswirtschaftliche Steuerung Aufbereitung der Grundlagen für eine mögliche Ausschreibung bzw. für die künftige Steuerung der Leistungen in einer Direktvergabe Neuordnung REVG-Aufgaben Harmonisierung Dienstleistungsverträge, Konzessionen bei der Beantragung der Folgekonzessionen bei der Bezirksregierung Vergabeverfahren 2019 ff 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 28 Anhang: Finanzierung; Umsatzsteuerpflicht In einer Situation, in der die Städte des Rhein-Erft-Kreises zu gleichen Teilen Gesellschafter an der REVG würden und diese gemäß § 2 des Gesellschaftsvertrags Leistungen gegenüber den Gesellschaftern erbrächte, wäre nach unserer Einschätzung mit folgender Umsatzsteuerpflicht zu rechnen: Bei der REVG handelt es sich gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 6 i. V. m. § 4 Abs. 1, 2, 3 und 4 Körperschaftssteuergesetz (KStG) um einen steuerpflichtigen Betrieb. Finanziert wird die Gesellschaft aus unterschiedlichen Quellen, u. a. durch einen Differenzausgleich unter den Gesellschaftern. Fraglich ist nunmehr, ob die Leistungen der Gesellschaft an die Gesellschafter umsatzsteuerpflichtig sind, was dann anzunehmen ist, wenn eine entgeltliche Leistung in einem Austauschverhältnis gegeben ist. § 1 Abs. 1 Nr. 1 Umsatzsteuergesetz (UStG) regelt, welche Leistungen umsatzsteuerpflichtig sind. Darunter fallen alle Leistungen im Inland, die ein Unternehmen (REVG) gegen Entgelt erbringt. Wichtigstes Merkmal ist hierbei die Zahlung eines Entgelts für die Leistung (Austauschverhältnis). Bemessungsgrundlage für das Entgelt ist der § 10 UStG. Grundlage des Umsatzes ist das gezahlte Entgelt, vgl. § 10 Abs. 1 S. 1 UStG. Gemäß § 10 Abs. 1 S. 2 UStG ist Entgelt alles, was der Leistungsempfänger aufwendet, um die Leistung zu erhalten. Deutlich wird daraus, dass es bei der Frage der Entgeltlichkeit auf einen vorliegenden Leistungsaustausch ankommt. § 10 Abs. 4 UStG regelt die Bemessung des Umsatzes, wenn ein Entgelt nicht vorliegt, also eine unentgeltliche Leistung erfolgt. Die Regelung verdeutlicht, dass eine Umsatzsteuer auch dann zu bezahlen ist, wenn eine Leistung ohne Gegenleistung erfolgt. Gemäß § 10 Abs. 5 Nr. 1 UStG gilt § 10 Abs. 4 UStG entsprechend, wenn eine Leistung von der Gesellschaft an die Gesellschafter erfolgt. Deutlich wird damit, dass auch ein unentgeltlicher interner Leistungsaustausch umsatzsteuerpflichtig sein kann, wenn das notwendige Austauschverhältnis gegeben ist. Fraglich ist, ob in dem hier vorliegenden Fall eine entgeltliche Leistung, die in einem Austauschverhältnis steht, von der Gesellschaft an die Gesellschafter erfolgte. Entgeltliche Leistung: Dieser Fall unterscheidet sich von anderen Fällen dadurch, dass eine Leistung zwischen einer Gesellschaft und den Gesellschaftern vorliegt. Also eine interne Leistung. Der Aspekt, dass es sich um eine öffentlich-rechtliche Gesellschaft mit juristischen Personen des öffentlichen Rechts als Gesellschafter handelt, ist wie bereits oben dargelegt, unerheblich, da auch eine solche Gesellschaft gemäß KStG steuerpflichtig ist. Zu der aufgeworfenen Besonderheit hat der BFH deutlich gemacht, dass für die Frage, ob im Verhältnis Gesellschaft und Gesellschafter entgeltliche Leistungen i. S. des § 1 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1999 vorliegen, keine Besonderheiten gelten, so dass es allein darauf ankommt, ob ein Leistungsaustausch im Sinne des Gesetzes vorliegt (z. B. BFH-Urteile vom 6. Juni 2002 V R 43/01, UR 2002, 422; vom 25. Mai 2000 V R 66/99, BFHE 191, 458, BStBl II 2004, 310; vom 18. April 1996, V R 123/93, BFHE 180, 204, BStBl II 1996, 387). Wichtig ist, dass sich die Entgeltlichkeit bei Leistungen einer Gesellschaft an ihre Gesellschafter nach dem Vorliegen eines unmittelbaren Zusammenhangs zwischen Leistung und Gegenleistung bestimmt (BFH-Urteil vom 27. September 2001 V R 37/01, BFH/NV 2002, 378; BFH-Beschluss vom 23. Januar 2001 V B 129/00, BFH/NV 2001, 940). Hinsichtlich des Austauschverhältnisses sind die Anforderungen eher weit gefasst. So kann sich nach dem BFH das erforderliche Austauschverhältnis bereits daraus ergeben, dass die Tätigkeit der Gesellschaft dem Interesse des Gesellschafters dient (BFH-Urteile in BFH/NV 2002, 378; vom 9. Mai 1974, V R 128/71, BFHE 112, 430, BStBl II 1974, 530; in BFHE 180, 204, BStBl II 1996, 387). Dies ist ohne Zweifel gegeben. Die Gesellschaft übernimmt im Auftrag der Gesellschafter Aufgaben, die Durchführung von Mobilitätsdienstleistungen in den Städten und im Kreis, die im Inter- ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 29 esse der Gesellschafter liegen. Dagegen spricht auch nicht der Umstand, dass die Leistung nicht nur für einen Gesellschafter erbracht wird, sondern für eine Vielzahl von Gesellschaftern. Der BFH hat in seinen Entscheidungen deutlich gemacht, dass die den Leistungsaustausch kennzeichnende Wechselbeziehung zwischen Leistung und Gegenleistung nicht dadurch ausgeschlossen wird, dass die Leistungen der Personenvereinigung für alle Gesellschafter gleich sind. Die Tätigkeit stellt sich in diesem Fall gleichwohl als steuerbare Leistung an jeden einzelnen Gesellschafter dar (BFH, 04.07.1985, V R 107/76, BStBl II 1986, 53). Diese Ausführungen zugrunde legend, ist davon auszugehen, dass zwischen der REVG und den Gesellschaftern eine entgeltliche Leistung in einem Austauschverhältnis vorliegt. Somit wären die Dienstleistungen, die die REVG für diese Gesellschafter erbringt, umsatzsteuerpflichtig. Der BFH hat in seiner bisherigen Rechtsprechung deutlich gemacht, dass nahezu jede Leistung der Gesellschaft an die Gesellschafter umsatzsteuerpflichtig ist. Deutlich wird dies durch die eher weit gefassten Anforderungen. Dagegen sprechen könnte aber der Umstand, dass die Gesellschafter keine direkte Leistung für den Empfang der Gegenleistung an die REVG zahlen, sondern nur die entstandenen Verluste ausgleichen. Dann liegen zwar Leistungen der Gesellschaft an die Gesellschafter vor, ebenso Leistungen der Gesellschafter an die Gesellschaft, fehlen würde aber das notwendige Austauschverhältnis. Laut BFH fehlt es am notwendigen Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenwert im Wesentlichen nur, wenn ein Gesellschafter aus im Gesellschaftsverhältnis veranlassten Gründen die Verluste seiner Gesellschaft übernimmt, um ihr die weitere Ausübung ihrer Tätigkeit zu ermöglichen oder die Zahlung allgemein nur dazu dient, die Gesellschaft mit dem für ihre Tätigkeit notwendigen Kapital auszustatten (BFH-Urteile in BFHE 198, 233, BStBl II 2002, 782, und in BFH/NV 2007, 1205). Demnach kann es laut Urteil des BFH vom 18.12.2008 (V R 38/06) BStBl. 2009, II S. 749 an einem Leistungsaustausch bei Zahlungen aus öffentlichen Kassen (wie Bund, Ländern, Kommunen) fehlen, wenn die Zahlung lediglich der Förderung der Tätigkeit des Empfängers allgemein – aus strukturpolitischen, volkswirtschaftlichen oder allgemeinpolitischen Gründen – dient und nicht der Gegenwert für eine Leistung des Zahlungsempfängers an den Geldgeber ist (BFH-Urteile in BFHE 215, 372, BStBl II 2007, 285; in BFH/NV 2008, 900, jeweils m. w. N.). Der Zuschuss wird in diesen Fällen zur Förderung des leistenden Unternehmers und nicht im überwiegenden Interesse des Leistungsempfängers gezahlt. Auch der Umstand, dass die Zuschüsse aus haushaltsrechtlichen Gründen an die Erfüllung der Auflage einer zweckentsprechenden Verwendung oder einer Erfolgskontrolle geknüpft werden (Zweckbestimmung), führt allein nicht zu einem Leistungsaustausch (BFH-Urteil vom 28. Juli 1994, V R 19/92, BFHE 176, 66, BStBl II 1995, 86). Diese Voraussetzung könnte hier vorliegen, da die Gesellschafter nur den Differenzbetrag, der bei der Gesellschaft anfällt, ausgleichen. Sie statten damit die Gesellschaft nur mit dem notwendigen Kapital aus, damit diese ihre Tätigkeit überhaupt durchführen kann. Zu beachten ist aber, dies macht der BFH in dem oben zitierten Urteil deutlich, dass der Umstand, dass eine Leistung im öffentlichen oder allgemeinen Interesse liegt, der Steuerbarkeit nicht entgegensteht; entscheidend ist vielmehr, ob ein individueller Leistungsempfänger vorhanden ist, der aus der Leistung einen Vorteil zieht, der Gegenstand eines Leistungsaustauschs sein kann (vgl. BFH-Urteile in BFHE 215, 372, BStBl II 2007, 285; vom 13. November 1997, V R 11/97, BFHE 184, 137, 141, BStBl II 1998, 169, 171). Soll der Zahlungsempfänger mit dem Zuschuss nur unterstützt werden, damit er seine Tätigkeit ausüben kann, fehlt es an der erforderlichen Verknüpfung von Leistung und Zuschusszahlung zu einem steuerbaren Umsatz (BFHUrteile in BFH/NV 2000, 240; vom 25. Januar 1996, V R 61/94, BFH/NV 1996, 715). Dabei bestimmt sich in erster Linie nach dem der Leistung zugrunde liegenden Rechtsverhältnis, ob die Leistung des Unternehmers derart mit der Zahlung („Zuschuss“) verknüpft ist, dass sie sich auf die Erlangung einer Gegenleistung (Zahlung) richtet. ZUKÜNFTIGE ORGANISATION DES ÖPNV IM RHEIN-ERFT-KREIS 30 Bei Leistungen, zu deren Ausführung sich die Vertragsparteien in einem gegenseitigen Vertrag verpflichtet haben, liegt grundsätzlich ein Leistungsaustausch vor (BFH-Urteile vom 8. November 2007, V R 20/05, BFHE 219, 403; in BFHE 215, 372, BStBl II 2007, 285, m. w. N.). Wesentlich für die oben aufgeworfene Frage ist also, wie die Zahlungen der Gesellschafter an die Gesellschaft zu beurteilen sind. Entscheidend ist die Gegenseitigkeit der empfangenen Leistungen auf Seiten der Gesellschaft und der Gesellschafter. Dies müsste im Einzelnen sehr genau geprüft werden. Die gesamte Rechtsprechung zeigt, dass die Ausnahme von einer Umsatzsteuerpflicht eine konkrete Frage des Einzelfalls ist, da die vertraglichen Vereinbarungen, die Leistung und der Zweck der öffentlich-rechtlichen Gesellschaft von entscheidender Bedeutung sind. Nicht zuletzt ist zu beachten, dass sich eine mögliche Umsatzsteuerpflicht für diejenigen Städte neutral auswirkt, die sich im Bereich des ÖPNV unternehmerisch betätigen und damit vorsteuerabzugsberechtigt sind.