Info GB (Anlage zur Info 29/2005)

Anlage zur Info 29/2005 Hinweise zur Jugendhilfeplanung: bedarfsgerechte Versorgung von Kindern unter 3 Jahren in Maßnahmen der Tagesbetreuung gemäß TAG / §§ 24 f. KJHG I. Vorbemerkungen Am 18.12.2004 hat der Bundesgesetzgeber das Tagesbetreuungsausbaugesetz verabschiedet, mit dem insbesondere die §§ 22 ff. SGB VIII geändert wurden. Zielsetzung des TAG ist insbesondere eine verbesserte und stärker bedarfsorientierte Versorgung von Kindern unter 3 Jahren (im folgenden kurz: u3) in Tageseinrichtungen und in Tagespflege. Hinzuweisen ist auch an dieser Stelle auf die unzutreffenden Kostenschätzungen und die ungesicherte Finanzierung, die aus Sicht des Bundes über die Einsparungen der Kommunen aus der Umsetzung von Hartz IV erfolgen soll. Diese Einsparungen werden jedoch – zumindest nicht in der prognostizierten Höhe – keinesfalls erreicht. Auch die Verschiebung der Einsparungen aus der Weiterentwicklung des Kinder- und Jugendhilferechts, die ursprünglich Bestandteil des Gesetzentwurfes der Bundesregierung war, führt zu zusätzlichen Belastungen der Kommunen. a) Neue Anforderungen durch gesetzliche Kriterien für den Mindestbedarf Durch die Aufnahme qualitativer Mindestkriterien für den Bedarf an Plätzen für Kinder u3 werden an die Jugendhilfeplanung der Jugendämter zusätzliche Anforderungen gestellt. Dies gilt zum Beispiel deshalb, weil die Teilnahme an Maßnahmen nach Hartz IV ein gesetzliches Kriterium für die Bedarfsplanung darstellt und insofern die derzeitigen Unsicherheiten in der Umsetzung von Hartz IV in die Jugendhilfe ausstrahlen. b) „vordringlicher“ und „weiterer“ Bedarf Bei der Betrachtung des TAG und der Analyse der Planungsaufgaben ist die Differenzierung in einen hier sogenannten „vordringlichen“ und in „weiteren“ Bedarf zu treffen. § 24 a ermöglicht es, den kommunalen Jugendämtern, die gegenüber dem Kinder- und Jugendhilferecht in der bisherigen Fassung gesteigerte Verpflichtung für Kinder u3 zeitlich hinauszuschieben, längstens bis Oktober 2010. In diesem Fall regelt § 24 a Abs. 4 die Kriterien, die bei der Vergabe von Plätzen aus einem insgesamt noch nicht bedarfsgerechtem Angebot zu Grunde zu legen sind. Diese Kriterien stellen daher einen Ausschnitt aus den gesetzlichen Mindestkriterien für den Bedarf nach § 24 Abs. 3 dar. Insofern lässt sich zwischen dem „vordringlichen“ Bedarf bis spätestens Oktober 2010 und dem „weiteren“ Bedarf differenzieren. (1) Tatbestände des „vordringlichen“ Bedarfs: - (2) Geplante Aufnahme einer Erwerbstätigkeit oder Ausbildung, Teilnahme an einer Maßnahme nach Hartz IV, Kindeswohlsgefährdung. Tatbestände des „weiteren“ Bedarfs: Erwerbstätigkeit, Teilnahme an einer beruflichen Bildungsmaßnahme, Schulausbildung, Hochschulausbildung Es bedarf keiner weitergehenden Begründung, dass die Bildung der Gruppen in den Tageseinrichtungen selbstverständlich nicht nach diesen, sondern nach pädagogischen Kriterien zu erfolgen hat. c) Besonderheiten der Bedarfsplanung in den Kreisen Wie bei der Jugendhilfeplanung im Allgemeinen stellt sich auch für die Bedarfsplanung für Kinder u3 in Maßnahmen der Tagesbetreuung eine besondere Anforderung an die Planungstätigkeit der Kreise. Neben dem Umstand, dass die Kreise grundsätzlich nicht Träger eigener Einrichtungen sind, ist hier vor allem die fachliche aber auch politische Abstimmung mit den Gemeinden ohne eigenes Jugendamt von Bedeutung. Im Rahmen dieses erhöhten Abstimmungsbedarfs können sowohl fachlich unterschiedliche Sichtweisen als auch unterschiedliche politische Mehrheitsverhältnisse relevant werden. Finanzpolitisch wird sich dies in aller Regel bei der gesonderten Jugendamtsumlage widerspiegeln. d) Keine einheitliche Quote für den Bedarf Eine für alle Jugendämter einheitliche oder vergleichbare Quote kann es bei der Versorgung von Kindern u3 nicht geben: Nach Einführung des Rechtsanspruches auf einen Kindergartenplatz für die 3 bis 6-jährigen Kinder haben die Jugendämter mit einer vergleichbaren Quote agiert, die anfangs nahezu durchgängig bei 85 – 90 % (zuzügl. hineinwachsender Jahrgang) lag. Dieses verbietet sich bei den Kindern u3, z.B. weil der Bedarf insgesamt und differenziert nach Maßnahmen in Einrichtungen bzw. Tagespflege zu unterschiedlich sind. In der Begründung der Bundesregierung zum TAG wurde eine Quote von 20 % genannt. Dies ist jedoch lediglich eine Rechengröße. Eine Vorgabe für jedes Jugendamt ist damit keinesfalls verbunden. Entscheident sind allein die gesetzlichen Kriterien für den Bedarf (s.o. I.b). II Rahmenbedingungen für die Bedarfsplanung Jugendhilfeplanung / Bedarfsplanung meint den Prozess der (aus der Wünschen und Interessen von jungen Menschen und Familien abgeleiteten) Bedarfsfeststellung und Maßnahmenplanung. Für die Maßnahmeplanung sind jedoch auch die Rahmenbedingungen insbesondere gesetzlicher und finanzieller Art von großer Bedeutung. 1. bundes- und landesrechtliche Rahmenbedingungen Neben den Vorgaben des SGB VIII (in der Fassung des TAG) sowie des GTK gehört eine Landesförderung, die – wie angekündigt – die Anstrengungen der Kommunen beim Ausbau der Versorgung für Kinder u3 unterstützen soll, ebenso zu den wesentlichen Rahmenbedingungen wie die Vorgaben zu Umwandlungen (Kostenneutralität, Begrenzung durch Kontingentierung) und die Möglichkeiten, die sich aus der Budgetvereinbarung ergeben. 2. individuelle Rahmenbedingungen des einzelnen Jugendamtes Daneben gibt es Rahmenbedingungen, die sicher landesweite Bedeutung haben, die sich aber im einzelnen Jugendamt zum Teil sehr unterschiedlich darstellen. Dazu gehört zunächst, ob das Jugendamt den Rechtsanspruch für die Kinder 3-6 J. vollständig erfüllt hat (ggf. auch den Bedarf nach Ganztagsbetreuung für diese Altersgruppe) oder ob hier noch (regional) Unterversorgung besteht. Auch die Versorgung der behinderten 3-6 j. Kinder ist hier zu nennen. Damit in Zusammenhang steht, ob im Jugendamtsbezirk aktuell oder zumindest kurzfristig ein demografischer Rückgang von 3-6 j. Kindern zu verzeichnen ist, der Möglichkeiten der besseren Versorgung von Kindern u3 schafft. Auch die Entwicklung im Bereich „Offene Ganztagsschule“ kann dazu beitragen, Spielräume für die Versorgung von Kindern u3 zu schaffen. Neben der Haushaltssituation des öffentlichen Trägers der Jugendhilfe (Unterschiede hinsichtlich Haushaltssicherung, Umfang und Entwicklung des Defizits, unterschiedliche Einsparung durch Hartz IV etc.) ist auch die Betroffenheit in Bezug auf das Verhalten kirchlicher Träger von Bedeutung. Unter Umständen ist das Jugendamt gezwungen, nicht unerhebliche zusätzliche Mittel (für 3-6 j. Kinder) einzusetzen, um den Rückzug dieser Träger aufzufangen. III Bedarfsplanung von Jugendämtern gemäß TAG / §§ 24 f. KJHG Im Grundsatz ist ein pragmatischer Planungsprozess sinnvoll bzw. auch ausreichend, der sich an den faktischen und oft begrenzten Möglichkeiten orientiert und der ohne differenzierte und mit evtl. unsicheren Ergebnissen behaftete Elternbefragungen auskommt: Ausgangspunkt für eine solche Planung ist die aktuelle Versorgung der Kinder u3, die um die ungedeckte Nachfrage ergänzt wird und ggf. einen Hartz IV-Zuschlag einbezieht. Möglich ist aber auch eine differenziertere Herangehensweise, insbesondere Einbeziehung einer Elternbefragung, die dann aber versuchen muss, die damit verbundenen Risiken zu minimieren (s. unten 2.b). Die Herangehensweise an die Bedarfsplanung wird sich auch nach der Größe des Jugendamtsbereichs richten. Beiden Varianten ist gemeinsam, dass Bedarfsplanung nicht lediglich ein „technokratisches“ Verfahren ist, sondern immer auch eine politische Bewertung und Entscheidung unter Abwägung sozial- und finanzpolitischer Aspekte beinhaltet. So wird sich im Entscheidungsprozess widerspiegeln, ob und in welchem Umfang eine Kommune bewusst durch ein offensives Angebot Politik für Kinder und Familien macht. Andererseits lässt sich ein zurückhaltenderes Handeln aus guten Gründen auch damit begründen, dass dadurch der nachwachsenden Generation finanzielle Spielräume erhalten bleiben. Ergebnis wird - in Abhängigkeit von den o.g. Rahmenbedingungen - regelmäßig ein „Angebotsmix“ aus drei Elementen sein, zu dem die Versorgung in - GTK-Einrichtungen (kleine altersgemischte Gruppe und Kinder u3 in anderen Gruppen gem. Budgetvereinbarung), Spielgruppen (die sich regional z.T. auch auf Kindergartenniveau bewegen, nur nicht GTK-finanziert sind und nicht eng an die Vorgaben der BKVO / Personalvereinbarung gebunden sind) und Tagespflege (einschl. Maßnahmen der Gewinnung und Qualifizierung von Tagespflegepersonen) gehören wird. Die Tagespflege ist dabei ein wesentlicher und unverzichtbarer Baustein. Sie ist vom Grundsatz flexibler und anders als Tageseinrichtungen auch in der Lage, Randzeiten abzudecken. Dies gilt in ähnlicher Weise für Spielgruppen. Sie schließen in sinnvoller Weise die Lücke zwischen Tagespflege und Tageseinrichtungen. Es ist auch darauf hinzuweisen, dass Spielgruppen ein sehr unterschiedliches Niveau haben, das von GTK - Qualität bis zu tageweisen Betreuung reicht, die aber für das einzelne Kind und deren Eltern völlig bedarfsgerecht sein kann. 1. Bestandsfestellung Ausgangspunkt der Bedarfsplanung wird die Beschreibung der aktuellen Versorgungssituation sein. Hinsichtlich der Versorgung in GTK-Einrichtungen und ggf. auch in Spielgruppen wird es möglich sein, eine Quote bezogen auf die Gesamtzahl der Kinder u3 anzugeben. Dabei ist die Klarstellung wichtig, dass es - anders als bei den 3-6 j. Kindern - nicht das Ziel ist, eine annähernd 100 % - Versorgung zu erreichen. Zum derzeitigen Angebot in Tagespflege werden nur grobe Schätzungen möglich sein, weil in diesem Sektor das Jugendamt häufig nicht eingebunden ist. Auch der Finanzaufwand des Jugendamtes ist Bestandteil der Feststellungen zur IstVersorgung, evtl. differenziert nach Stadtteilen bzw. nach kreisangehörigen Gemeinden ohne Jugendamt. Ergänzt werden können diese Angaben durch den Finanzaufwand der Träger, wozu auch die Kommunen als Einrichtungsträger gehören. 2. Bedarfserhebung Wie einleitend dargestellt, sind im Hinblick auf die Intensität der Planung unterschiedliche Herangehensweisen möglich. In jedem Fall sollte versucht werden, die unterschiedlichen Betreuungs- / Förderbedarfe zu eruieren: Auch wenn Eltern zunehmend an institutioneller Förderung in einer GTKEinrichtung interessiert sind, wird für viele Kinder – auch abhängig vom Alter – eine stundenweise / tageweise Förderung insbesondere in Tagespflege oder auch in Spielgruppen ausreichend sein. Dies gilt besonders vor dem Hintergrund, dass das Angebot für Kinder unter 3 Jahren in Tageseinrichtungen immer begrenzt sein wird. a) pragmatischer Ansatz Begründung für diese Alternative wird in der Regel die Situation sein, dass die Maßnahmeplanung sich im Regelfall auf die drei genannten Bereiche (GTK-Gruppen, Spielgruppen, Tagespflege) beschränken und der Umfang der Maßnahmen auch abhängig ist von den faktisch zur Verfügung stehenden Möglichkeiten. - - - Ausgangspunkt für eine solche Planung ist zum einen die aktuelle Versorgung der Kinder u3. Für die Bestimmung des zusätzlichen Bedarfs wird ungedeckte Nachfrage in den Einrichtungen und beim Jugendamt ein wesentliches Kriterium darstellen. Deshalb können die Wartelisten für Kinder u3 (incl. Abgleich von Mehrfachanmeldungen) eine gute Grundlage für die Bedarfsbestimmung bilden. Im Hinblick auf Erwerbsfähige in Maßnahmen nach SGB II bzw. SGB III mit Kindern u3 ist festzustellen, dass – von Ausnahmen abgesehen – die Arbeitsagenturen (noch) keine Daten liefern können, aus denen sich ein konkreter Bedarf an Plätzen für Kinder u3 ergibt. Deshalb wird de facto nur der Weg bleiben, für dieses Bedarfskriterium einen geschätzten Zuschlag zu bilden. Hier können Erfahrungen aus der Zusammenarbeit mit den bisher zuständigen Sozialämtern zugrunde gelegt werden. In Optionskommunen stellt sich diese Ausgangslage grundsätzlich günstiger dar. Auch die kurzfristige Bevölkerungsentwicklung und die Erfahrungen mit dem hineinwachsenden Jahrgang kann in die Bedarfsfeststellung einfließen: Wenn Eltern ihre Kinder auch bisher sehr zurückhaltend auch schon vor Vollendung des 3. Lebensjahres angemeldet haben, wird der Bedarf u.U. geringer sein; das Anmeldeverhalten wird aber auch im Lichte der zur Verfügung stehenden Plätze zu sehen sein. b) Hinweise für differenzierte Bedarfserhebungen Dennoch kann es aber gute Gründe für eine differenziertere Planung, insbesondere auf der Grundlage einer Elternbefragung geben. Diese Befragungen können sicher auch ergänzende Funktion haben. Einer Elternbefragung haften Risiken an, die im Sinne der Nutzbarkeit der Ergebnisse durch verschiedene Maßnahmen möglichst minimiert werden müssen. Um einen möglichst hohen Rücklauf zu erreichen, ist es sinnvoll, die Befragung durch Information in den lokalen Medien zu unterstützen. Auch der Fragebogen sollte möglichst einfach und ohne hohen Zeitaufwand zu beantworten sein. Zudem lassen sich aussagekräftige Ergebnisse nur erreichen, wenn annähernd realistische Angaben zu den für die Eltern entstehenden Kosten einzelner Angebote gegeben werden. Im übrigen sind Angaben der Eltern rechtlich nicht verbindlich. Daher sollte die Formulierung der Begleitinformationen für die Eltern einen möglichst hohen Grad faktischer Verbindlichkeit schaffen. Differenzierte Erhebungen bzw. Elternbefragungen können sicher auch an Dritte vergeben werden. Dabei sollte aber sichergestellt werden, dass das Jugendamt auch die planungsrelevanten Informationen und Daten erhält. In die Konzeptionierung und Steuerung muss das Jugendamt daher eng eingebunden sein. Im Kern geht es darum, den Bedarf im Hinblick auf die in § 24 bzw. § 24a genannten Kriterien für den Bedarf bzw. die Priorität bei der Platzvergabe zu ermitteln. Bei diesen Kriterien geht es zum einen um den Bedarf, der aufgrund von (geplanter) Erwerbstätigkeit etc. oder Hartz IV-Maßnahmen entsteht. Dieser Bedarf kann nur durch Zusammenarbeit mit den Arbeitsagenturen und anderen Behörden konkretisiert werden. Die Möglichkeiten, von diesen Institutionen verlässliche Zahlen zu erhalten, sind aber höchst unterschiedlich. Deshalb sollte versucht werden, Absprachen dahingehend zu treffen, dass entweder im Einzelfall der Betreuungsbedarf an das Jugendamt übermittelt wird oder in regelmäßigen Abständen über die generelle Entwicklung informiert wird. Analog gilt dies für die Bedarfs/Vergabekriterien, die auf der Gefährdung der Erziehung basieren, wenn keine Tagesbetreuung stattfindet. Hier ist eine Absprache mit dem ASD des Jugendamtes erforderlich. 3. Maßnahmeplanung Für die Maßnahmeplanung gilt es, die generell zur Verfügung stehenden Möglichkeiten des Jugendamtes i.S.d. eingangs unter III. beschriebenen Angebotsmix (Förderung in GTKEinrichtungen und Spielgruppen, Weiterentwicklung der Tagespflege) zu konkretisieren. Dies ist auf der einen Seite abhängig von den festgestellten Bedarfen, auf der anderen Seite von den unter II. beschriebenen Rahmenbedingungen. Beide Faktoren sind in den einzelnen Jugendamtsbereichen sehr unterschiedlich. Daher sind Planungen in den einzelnen Kommunen nur sehr schwer zu vergleichen. Zu den zentralen Rahmenbedingungen gehört insbesondere das derzeitige Handeln der kirchlichen Träger. Auch aus diesem Grund ist Trägerbeteiligung wichtig, um die knappen Ressourcen möglichst wirtschaftlich zu nutzen. In der gemeinsamen Erklärung vom Dezember 20041 haben sich die kirchlichen Träger zu einer kontinuierlichen Bestandsaufnahme über beabsichtigte Schließungen und zur verbindlichen Abstimmung in der Bedarfsplanung verpflichtet. Wegen der beschränkten Möglichkeiten ist es aus mehreren Gründen sinnvoll, den Bedarf „von oben“ umzusetzen. Dies bedeutet zunächst die Konzentration auf die Kinder zwischen 2 und 3 Jahren, insbesondere für Maßnahmen in GTK-Einrichtungen: Zum einen wird dies auch im Regelfall dem Elternwillen entsprechen. Zum anderen ist die Regelung der Zumutbarkeit einer Arbeit / Arbeitsgelegenheit nach § 10 Abs. 1 Nr. 3 SGB II2 zu berücksichtigen: Danach liegt eine (die Zumutbarkeit einer Arbeit / Arbeitsgelegenheit ausschließende) Gefährdung der Erziehung eines Kindes in der Regel nicht vor, wenn das Kind älter als 3 Jahre ist. Für Kinder u3 gilt diese gesetzliche Vermutung also nicht. Für die Maßnahmeplanung ist auch das Interesse der Betriebe von Bedeutung, dass für ihre Beschäftigten gute und ausreichende Angebote der Kinderbetreuung zur Verfügung stehen. Nicht selten hat dies auch dazu geführt, dass Betriebe sich aktiv und mit finanziellem Engagement darum bemühen, dass Angebote in Tagespflege und in Spielgruppen zur Verfügung stehen. Dieses Interesse sollte nicht nur kommerziellen Anbietern überlassen werden, die diesen Bedarf für Betriebe und Beschäftigte befriedigen. Wenn sich Jugendämter und Träger hier engagieren, lässt sich auch erreichen, dass sich Anbieter sich stärker an den Interessen und Rahmenbedingungen der Jugendhilfe orientieren. Für die Bedarfsplanung, aber auch für die Planung auf Ebene der einzelnen Einrichtungen wird künftig eine zunehmend heterogenere Struktur der Kinder von Bedeutung. 1 Gemeinsame Erklärung der (Erz-)Bistümer Köln, Paderborn, Aachen, Essen und Münster, der Ev. Kirchen in Rheinland, Westfalen und Lippe, der Kommunalen Spitzenverbände Nordrhein-Westfalen ( Städtetag, Städte- und Gemeindebund, Landkreistag) und des Ministeriums für Schule, Jugend und Kinder in Zusammenarbeit mit den Landesjugendämtern Rheinland und Westfalen-Lippe: Zu den Perspektiven der Tageseinrichtungen für Kinder vor dem Hintergrund des demografischen Wandels und knapper werdenden Mittel auf allen Verantwortungs- und Beteiligungsebenen 2 § 10 Abs. 1 Nr. 3 SGB II: Dem erwerbsfähigen Hilfebedürftigen ist jede Arbeit zumutbar, es sei denn, dass die Ausübung der Arbeit die Erziehung seines Kindes oder des Kindes seines Partners gefährden würde; die Erziehung eines Kindes, das das dritte Lebensjahr vollendet hat, ist in der Regel nicht gefährdet, soweit seine Betreuung in einer Tageseinrichtung oder in Tagespflege sichergestellt ist; die zuständigen kommunalen Träger sollen darauf hinwirken, dass erwerbsfähigen Erziehenden vorrangig ein Platz zur Tagesbetreuung des Kindes angeboten wird.