Beschlussvorlage (Eckwerte - Sachstandsbericht und weiteres Verfahren für die Aufstellung von Haushalt und Haushaltssicherungskonzept)

Sitzungsvorlage Nr.: 238/2009 Federführender Bereich Beteiligte Bereiche Finanzmanagement, -service u. Beteiligungen Vorlage für Rat Betrifft: (ggf. Anlagen bezeichnen) Eckwerte - Sachstandsbericht und weiteres Verfahren für die Aufstellung von Haushalt und Haushaltssicherungskonzept Namenszeichen des federführenden Bereichs Sachbearbeiter/in Leiter/in Namenszeichen Beteiligte Bereiche Datum 22.12.2009 Namenszeichen Verwaltungsdirektor/in Bearbeitungsvermerk Fachdezernent Kämmerer Bürgermeister STADT WESSELING Vorlagen-Nr.: 238/2009 Der Bürgermeister Sachbearbeiter/in: Datum: Herr Hadel 22.12.2009 X öffentlich nichtöffentlich Beratungsfolge: Rat Betreff: Eckwerte - Sachstandsbericht und weiteres Verfahren für die Aufstellung von Haushalt und Haushaltssicherungskonzept Beschlussentwurf: Der Rat nimmt die Eckwerte für den städtischen Haushalt 2010 und den mittelfristigen Planungszeitraum sowie die Geschäftsanweisung für die Übergangswirtschaft zur Kenntnis. Er bekennt sich zu der Verpflichtung, ein Haushaltssicherungskonzept zu erarbeiten, das a) der Stadt die dauerhafte Leistungsfähigkeit sichert und b) den nächstmöglichen Zeitpunkt bestimmt, zu dem der Haushaltsausgleich wieder hergestellt ist. Sachdarstellung 1. Problem Nachdem die Stadt nach dem Fehlbetrag des Jahres 2008 von 18.344.226 € (s. Vorlage 225/2009 – vorläufiger Jahresabschluss 2008 – zur Sitzung des Rechnungsprüfungsausschusses vom 10.12.2009) den wesentlichen Teil der Ausgleichsrücklage von 22.474.211 € aufgebraucht hat, im Haushaltsjahr 2009 voraussichtlich einen Fehlbetrag von mehr als 30 Mio. € haben wird und für die Haushaltswirtschaft im Haushaltsjahr 2010 mit über 20 Mio. € erneut ein erheblicher Fehlbedarf zu beschreiben ist, ergibt sich für die Stadt die Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzepts (im Folgenden kurz: HSK). Nach der nun für die Stadt relevanten Bestimmung des § 76 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (nachstehend kurz: GO) hat die Stadt „zur Sicherung ihrer dauerhaften Leistungsfähigkeit ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen und darin den nächstmöglichen Zeitpunkt zu bestimmen, bis zu dem der Haushaltsausgleich wieder hergestellt ist, wenn bei der Aufstellung des Haushalts … in zwei aufeinanderfolgenden Jahren geplant ist, den in der Schlussbilanz des Vorjahres auszuweisenden Ansatz der allgemeinen Rücklage jeweils um mehr als ein Zwanzigstel zu verringern …“ Eines HSK bedürfte es folglich nur dann nicht, wenn der Fehlbedarf im Haushaltsjahr 2010 geringer wäre als 8.442.027 € (= 5 % des vrs. Bestandes der Allgemeinen Rücklage am 31.12.2009). Der große Abstand zwischen dem Schwellenwert von 5 % des Bestandes der allgemeinen Rücklage als dem gesetzlich geschützten Eigenkapital der Stadt und dem prognostizierten Defizit hat seine Ursache nicht (allein) im deutlichen Rückgang des Gewerbesteueraufkommens, sondern vor allem in dem hohen strukturellen Defizit, das in den letzten Jahren stetig höher wurde. Der Begriff „strukturelles Defizit“ drückt aus, dass die Stadt höhere Aufwendungen, denen sie sich nicht bzw. nicht kurz- und auch nicht mittelfristig entziehen kann, hat als die „gesicherten“ Erträge. Die Ursache dafür lässt sich kurz und bündig beschreiben: Das Schwankungsrisiko des Gewerbesteuerertrages wurde nicht beachtet. Es wurde auf ein immer steigendes Aufkommen vertraut. Die Frage ist folglich: Welche Erträge sind der Stadt „gesichert“? Die Antwort gibt das jährliche Gemeindefinanzierungsgesetz des Landes (GFG), aus dem für jede Kommune eine „Ausgangsmesszahl“ für die wesentlichen allgemeinen Deckungsmittel, also die allgemeine Finanzkraft, abgeleitet wird, bei deren Unterschreitung das Land der Kommune Schlüsselzuweisungen gewährt, und zwar in Höhe von 90 % des Differenzbetrages. Wie hoch die Ausgangsmesszahl nach dem GFG 2010 für Wesseling ausfällt, welche eigenen Steuererträge der Stadt darauf angerechnet werden und unterhalb welchen Gewerbesteuerertrages die Stadt die Voraussetzungen für die Gewährung von Schlüsselzuweisungen erfüllt, verdeutlicht diese Tabelle: Ausgangsmesszahl nach dem GFG-E 2010 38.277.881 € ./. Grundsteuer A 10.100 € ./. Grundsteuer B (381 %) 4.710.000 € ./. Einkommensteueranteil 11.381.000 € ./. Umsatzsteueranteil 2.407.400 € ./. Kompensationsleistung Familienleistungsausgleich 1.496.400 € ./. Gewerbesteuer brutto (403 %) 22.180.757 € ./. GewSt.-Umlage 1.926.368 € ./. Erhöhung Lasten Dtsch. Einheit 1.981.408 € Gewerbesteuer netto 18.272.981 € 0€ Der Tabelle ist zweierlei zu entnehmen: - Die Stadt erfüllt die Voraussetzungen für den Erhalt von Schlüsselzuweisungen dann, wenn das nach einem Hebesatz von 403 % berechnete Gewerbesteueraufkommen geringer ausfällt als der in der Tabelle bezeichnete Wert von rd. 22,18 Mio. €. Je geringer der tatsächliche Wert ist, desto höher fällt die Schlüsselzuweisung aus, denn die Schlüsselzuweisung macht – wie ausgeführt 90 % des Unterschiedsbetrages aus. - Ist der Gewerbesteuerertrag höher als der in der Tabelle bezeichnete Wert, gibt es keine Schlüsselzuweisung, ungeachtet des Finanzbedarfs der Kommune. Das Gemeindefinanzierungssystem mit dem Element der Schlüsselzuweisungen löst folglich das haushaltswirtschaftliche Problem der Stadt nicht. Wichtig ist noch zu wissen, dass der Ausgangsmesszahl nicht die geplanten Steuereinnahmen der Kommune gegenüber gestellt werden, sondern die Einnahmen aus dem vor dem GFG-Jahr liegenden jüngsten Zeitraum 1. Juli eines Jahres bis zum 30. Juni des Folgejahres. Weil der Gewerbesteuerertrag im zweiten Halbjahr 2009 erheblich und nach der heute möglichen Prognose auch in den Haushaltsjahren 2010 bis 2013 unter der Ausgangsmesszahl liegt bzw. liegen wird, kann die Stadt in den Jahren 2011 und in den Folgejahren des Planungszeitraums auf Schlüsselzuweisungen vertrauen. Ausgehend von der Ausgangsmesszahl lässt sich das strukturelle Defizit der Stadt, wie es sich aktuell darstellt, mit rd. 17 Mio. € beschreiben. Die Berechnung gibt die Anlage 1 wieder. Darin sind noch nicht die weiteren Aufwendungen erfasst, die auf die Stadt zwangsläufig zukommen, wie aus dem Rechtsanspruch auf Betreuungsleistungen ab 1.8.2013 für unter dreijährige Kinder sowie Folgelasten aus den Regionale-2010Projekten und Zinslasten aus den nach 2010 zwangsläufig neu aufzunehmenden Krediten. 2. Lösung a) Rat und Verwaltung erarbeiten ein HSK, das der Stadt – wie es die GO (§ 76 Abs. 1) verlangt – c) ihre dauerhafte Leistungsfähigkeit sichert und d) den nächstmöglichen Zeitpunkt bestimmt, zu dem der Haushaltsausgleich wieder hergestellt ist. Mit dem Willen, so vorzugehen, lösen sich die Organe von der Erwartung, dass der Haushaltsausgleich mit der Überwindung der Wirtschaftskrise „automatisch“ erreicht wird. Wie verfehlt ein solcher gedanklicher Ansatz ist, ergibt sich aus der Antwort zu der Frage: Wie viele Gewerbesteuererträge müsste die Stadt beim bisherigen Hebesatz von 403 % erzielen, um das bisherige strukturelle Defizit zu beseitigen? Da der Stadt nach Abzug der Gewerbesteuerumlage pp. und der Kreisumlage nicht einmal mehr 47,5 % verbleiben, müsste sie nahezu 60 Mio. € Gewerbesteuererträge (brutto) erzielen. Der Haushalt 2010 ist abhängig von dem aufsichtsbehördlich genehmigten HSK. Anders formuliert: Die Haushaltssatzung 2010 mit dem Haushaltsplan tritt nicht in Kraft, wenn die Aufsichtsbehörde das HSK nicht genehmigt hat. Sie darf das HSK nur dann genehmigen, wenn darin – nachvollziehbar – die Wiedererlangung des Haushaltsausgleichs – ohne Zufallswerte – bis 2013 beschrieben wird. Angesichts der Größenordnung des strukturellen Defizits lässt sich das gesetzlich vorgegebene Ziel nicht binnen weniger Wochen oder Monate erreichen. Das darf die Stadt jedoch nicht veranlassen, „die Dinge laufen zu lassen“. Die staatliche Aufsichtsbehörde müsste einschreiten. b) Die Stadt braucht einen Mix aus kräftigem Sparen und deutlichen Ertragsverbesserungen – und schnelle Erfolge. Um schnell zu Erfolgen zu gelangen, müssen zuerst - die Aufwände aus freiwilligen Leistungen gesenkt sowie - die Erträge (nach Art und Umfang) mobilisiert werden, die in anderen Kommunen inzwischen üblich sind. Die von der Verwaltung verfolgten Kürzungen von Aufwendungen und die zur Sitzung des Rates am 12.1.2010 vorgeschlagenen Anhebungen von speziellen Entgelten sowie der Steuersätze für die Real steuern sind nur erste Schritte. Ihre Haushaltssicherungsbeiträge und die Konsolidierungswirkung des Verzichts auf freiwillige (Zuschuss-)Leistungen der Stadt sind in der folgenden Tabelle dargestellt: Wirkungen von Konsolidierungsmaßnahmen Produktbereich, -gruppe, Produkt Sachkonto Bezeichnung jährliche jährlicher WenigerMehrertrag aufwendung € € Wirkung für 2010 € 80.000 80.000 33.000 21.700 13.800 020 122 001 - Allgemeine Sicherheit und Ordnung 5279011 Sicherheitsdienst 030 - Schulträgeraufgaben 4321200 Elternbeiträge OGS 5318200 Eigenanteil der Stadt an der OGS 52.000 060 - Kinder-, Jugend- und Familienhilfe 4321200 Elternbeiträge 277.000 103.000 277.000 43.000 4012000 Grundsteuer 500.000 4013000 Gewerbesteuer*) 900.000 *) im ersten Jahr, perspektivisch nahezu 10 % des Ansatzes 500.000 900.000 - Verzicht auf beitragsfreies Kindergartenjahr - Anhebung von Beitragssätzen 160 - Allgemeine Finananzwirtschaft in div. Produktbereichen: Änderung Reinigungsintervalle Verzicht auf freiwillige Leistungen, insbesondere Zuschüsse, die nicht zum Kernbestand der städtischen Aufgaben gehören (bis zum genehmigten HSK) 1.832.000 83.600 83.600 187.700 187.700 384.300 2.106.800 Darüber hinaus sind in den Gesprächen mit den Bereichen der Verwaltung, gemessen an den Ausgabeermächtigungen der Vorjahre, bei diversen „Ansätzen“ Kürzungen vorgenommen worden. Deren Wirkungen und die Wirkungen der in der Tabelle beschriebenen Konsolidierungsmaßnahmen sind in die Anlagen 2 und 3 – Ergebnis- und Finanzplanung – eingearbeitet. Die verbleibenden beträchtlichen Fehlbedarfe, die die Ergebnisplanung ausweist, sowie die ab 2010 aufzunehmenden Kredite zur Liquiditätssicherung (Kassenkredite) – bis 2013 erreichen sie nach der Finanzplanung eine Größenordnung von mehr als 24 Mio. € – verlangen eine intensive Aufgabenkritik, die zugleich die Chance bietet, für die Zukunft das städtische Handeln zu priorisieren. Wird nur halbherzig vorgegangen, erreicht die Stadt nicht das Ziel, schnell – zum nächstmöglichen Zeitpunkt – wieder den Haushaltsausgleich zu erreichen. Die haushaltslose Zeit, für die auch der Begriff „Nothaushalt“ dann gebräuchlich ist, solange kein genehmigtes HSK vorliegt, dauert länger. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht besteht in der haushaltslosen Zeit nur eingeschränkt. Die Verwaltung will so schnell wie möglich dem Hauptausschuss in seiner Doppelstellung als zum Einen der Ausschuss, der die Arbeiten aller Ausschüsse aufeinander abzustimmen hat, und zum Anderen als Finanzausschuss das Spektrum der notwendigen und in Betracht kommenden Haushaltssicherungsmaßnahmen vorstellen. Der Hauptausschuss wird damit in die Lage versetzt, (verfahrens-) lenkende Entscheidungen für den Prozess zur Haushaltssicherung zu treffen. c) In der haushaltslosen Zeit gelten für die Haushaltswirtschaft Beschränkungen. Nach § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO darf die Stadt bei nicht bekannt gemachter Haushaltssatzung ausschließlich Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen leisten, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind. Angesichts der Notwendigkeit, die Haushaltswirtschaft der Stadt in ein HSK einzubetten, hat diese gesetzliche Vorschrift besondere Bedeutung. Denn Aufwendungen und investive Auszahlungen, die ohne gesetzliche Verpflichtung oder geleistet werden, ohne dass sie mit der Weiterführung notwendiger Aufgaben der Stadt begründet werden können, erschweren sowohl das Ziel, schnellstmöglich den Haushaltsausgleich wieder herzustellen, als auch die Sicherstellung der Liquidität bzw. Zahlungsfähigkeit. Die gesetzliche Vorschrift enthält – unbestimmte – Rechtsbegriffe. Im Folgenden werden sie erläutert:  Die rechtliche Verpflichtung als Ausgangspunkt der Leistung der Stadt muss bereits vor Beginn des Haushaltsjahres 2010 entstanden sein oder auf einem Gesetz beruhen. Dagegen darf die Stadt in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung keine neuen rechtlichen Verpflichtungen eingehen, wenn sie nicht Folge der bereits bestehenden Verpflichtung sind.  Beruht die Verpflichtung der Stadt auf einer freiwillig abgeschlossenen Vereinbarung, stellt sich die Frage danach, ob sich die Stadt der Verpflichtung entziehen oder wenigstens die Belastung der Stadt für die Zukunft reduzieren kann, z. B. durch Kündigung. Die Aufrechterhaltung der Verpflichtung darf nur in Betracht kommen, wenn durch ihre Beendigung die Stadt selbst in die Pflicht geriete, die mit der freiwillig geschlossenen Vereinbarung bewirkte Leistung erbringen zu müssen, weil sie zum Pflichtbestand der städtischen Aufgabenstellung im Rahmen der Daseinsvorsorge gehört und die Kündigung für die Stadt unwirtschaftlich wäre.  Der eindeutige Wortlaut des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO, der es der Stadt nur ermöglicht, Aufwendungen entstehen zu lassen und Auszahlungen zu leisten, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind, verbietet es der Stadt, in der haushaltslosen Zeit neue Aufgaben zu übernehmen, es sei denn, die Stadt erfüllt damit einen – neuen – gesetzlichen Auftrag.  Aus dem Wortlaut der gesetzlichen Bestimmung, dass die Stadt neben den ihr aus rechtlicher Verpflichtung entstehenden Aufwendungen und Auszahlungen nur solche entstehen lassen bzw. leisten darf, die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind, ergibt sich die – zutreffende – Schlussfolgerung des Gesetzgebers, dass nicht alle Aufgaben notwendig sind.  Der Begriff der Notwendigkeit darf nicht beliebig interpretiert werden; er verlangt vielmehr eine objektive Betrachtung und lässt die Antwort nur vor dem Hintergrund der jeweiligen Möglichkeiten der Haushaltswirtschaft zu. In die Betrachtung einzubeziehen sind auch die beiden folgenden Aussagen, die das OVG Münster in seinem Beschluss vom 22.7.2009 – 15 A 2324/07 – (Kommunale Steuer-Zeitschrift 10/2009 S. 190 ff.) getroffen hat: - Die GO NRW ermächtigt nicht dazu, eine defizitäre Haushaltswirtschaft zu betreiben. Die Gemeinden haben ihr Vermögen und ihre Einkünfte so zu verwalten, dass die Gemeindefinanzen gesund bleiben. - Der Spielraum ist umso enger, je größer oder andauernder das Haushaltsdefizit und je unabsehbarer sein Ende ist. (Diese Aussage hat das OVG zwar in Bezug auf den Spielraum für die Festsetzung niedriger Abgaben getroffen; sie gilt jedoch gleichermaßen für die Begrenzung des Spielraums auf der Seite von Aufwendungen und – investiven – Auszahlungen.)  Gegenwärtig beträgt das strukturelle Defizit der Stadt rd. 17 Millionen Euro (jährlich). Die Anmeldungen der Bereiche für die Haushaltswirtschaft 2010 und Folgejahre sowie die bisherigen Beiträge für die Erarbeitung des HSK-Entwurfs auf der einen Seite und die Höhe des strukturellen Defizits und die aktuell möglichen Prognosen insbesondere zum Steueraufkommen im mittelfristigen Planungszeitraum auf der anderen Seite lassen keine Aussage darüber zu, dass kurz- oder mittelfristig die Wiedererlangung des Haushaltsausgleichs möglich ist. Daraus ergibt sich, dass der Begriff der Notwendigkeit ganz eng auszulegen ist.  Die Interpretation des Begriffs „Unaufschiebbarkeit“ ist nach dem Wortlaut zu treffen. Der Begriff würde falsch interpretiert, wenn die Bezahlung fälliger Rechnungen hinausgeschoben werden würde und gar Skonti verloren gingen. Die Stadt muss ihre Verbindlichkeiten erfüllen und fairer Partner bleiben, und sie darf nicht unwirtschaftlich handeln. Dem Kämmerer obliegt es, haushaltswirtschaftliche Regelungen als Ersatz für die Haushaltssatzung mit Haushaltsplan zu treffen, damit die Fortführung der Verwaltungsarbeit gesichert wird. Solche Regelungen müssen so gefasst werden, dass dem Ziel und Zweck der vorläufigen Haushaltsführung unter Beachtung der gesetzlichen Vorschrift Genüge getan wird. Der Kämmerer hat erste derartige vorläufige Regelungen getroffen; sie sind als Anlage 4 beigefügt und erstrecken sich auch auf die Wiederbesetzung freier und frei werdender Planstellen. (Das Innenministerium NRW als oberste Kommunalaufsichtsbehörde geht von einer Stellenbesetzungssperre von mindestens einem Jahr aus.) 3. Alternativen Die Stadt hat keine Alternative; sie muss sich ein Haushaltssicherungskonzept erarbeiten. 4. Finanzielle Auswirkungen sind beschrieben