Beschlussvorlage (Anlage zur Beschlussvorlage WP7-33/2009)

Der Hauptgeschäftsführer Postfach 10 39 52•40030 Düsseldorf Kaiserswerther Straße 199-201 40474 Düsseldorf Telefon 0211•4587-1 Telefax 0211•4587-211 E-Mail: info@kommunen-in-nrw.de pers. E-Mail: Claus.Hamacher@kommunen-in-nrw.de Internet: www.kommunen-in-nrw.de Städte- und Gemeindebund NRW•Postfach 10 39 52•40030 Düsseldorf Schnellbrief An die Mitgliedsstädte und -gemeinden Aktenzeichen: IV 900-11 ha/do Ansprechpartner: Beigeordneter Hamacher, Hauptreferent Wohland Durchwahl 0211•4587-220/-255 13. Februar 2009 _ Zukunftsinvestitionsgesetz - Aktueller Sachstand und Umsetzung durch Landesgesetz Sehr geehrte Damen und Herren Bürgermeisterinnen und Bürgermeister, im Anschluss an unseren Schnellbrief Nr. 27 v. 05.02.2009 möchten wir Sie nachfolgend über den aktuellen Stand der Entwicklungen auf der Bundesebene (I) sowie über die Überlegungen auf Landesebene zu einer gesetzlichen Umsetzung des Zukunftsinvestitionsgesetzes (II) informieren. I. Aktueller Sachstand zum Zukunftsinvestitionsgesetz und zu den Verwaltungsvereinbarungen Hinsichtlich des Gesetzgebungsverfahrens auf Bundesebene besteht nach wie vor der folgende Zeitplan, den wir gerne noch einmal in Erinnerung bringen: • Freitag, 13.02.2009: Dritte Lesung im Bundestag • Mittwoch, 18.02.2009: Verhandlung zwischen Bund und Ländern über die Verwaltungsvereinbarung • Freitag, 20.02.2009: Behandlung im Bundesrat Nach heutigem (13.02.2009) Kenntnisstand sieht es so aus, dass die Große Koalition darauf vertrauen kann, dass das Konjunkturpaket insgesamt auch eine Mehrheit in der Sitzung des Bundesrates am 20.02.2009 erhalten wird. Da sich aber bei den Ankündigungen des Abstimmungsverhaltens einzelner Länder fast täglich neue Entwicklungen und Überraschungen ergeben, wird erst am kommenden Freitag endgültig feststehen, ob ein Vermittlungsverfahren erforderlich wird oder nicht. Aus Sicht der Geschäftsstelle sind für die Kommunen in NRW insbesondere zwei Fragenkomplexe von besonderem Interesse, und zwar die Definition von „Zusätzlichkeit“ (A) und die Frage nach Präzisierungen der einzelnen Förderbereiche (B). A. Definition der Zusätzlichkeit Der Bund legt allergrößten Wert darauf, dass mit den Mitteln aus dem Zukunftsinvestitionsgesetz getätigte Investitionen nicht einfach zu einer Substituierung kommunaler Gelder durch Bundesmittel bei ansonsten gleichbleibendem Investitionsvolumen führen. Er verweist insofern gern auf schlechte Erfahrungen, die er in der Vergangenheit mit Finanzierungshilfen an die kommunale Ebene gemacht habe. Bei Gesprächen mit Bundesabgeordneten wird zudem immer wieder auf S. 2 v. 7 Zeitungsberichte verwiesen, in denen sich kommunale Vertreter damit brüsten, durch trickreiche Verlagerungen in den Haushalten ohnehin geplante Maßnahmen nunmehr aus Mitteln des Konjunkturpaketes finanzieren zu wollen. Völlig unabhängig von der Frage, ob derartige Vorwürfe gerechtfertigt sind, wird in den Gesprächen sehr deutlich, dass der Bund keinesfalls gewillt ist, auf die Feststellung der Zusätzlichkeit gänzlich zu verzichten. Von daher kann es aus Sicht des Städte- und Gemeindebundes NRW nur darauf ankommen, eine sinnvolle Definition zu finden, die keine unüberwindbaren Hürden aufbaut, sondern für alle Kommunen eine Teilnahme am Investitionsprogramm ermöglicht. In der Verwaltungsvereinbarung wird an drei verschiedenen Stellen Bezug auf dieses Merkmal genommen, womit drei unterschiedliche „Hürden“ aufgestellt und damit Fragen zum Zusammenspiel der drei Regelungen aufgeworfen werden: • Zunächst wird unter der Überschrift „Nachweis der Verwendung“ in § 4 Abs. 1 Satz 3 und 4 Verwaltungsvereinbarung der maßnahmenbezogene Nachweis der Zusätzlichkeit verlangt und diese mit Bezug auf die einzelne Kommune als gegeben definiert, wenn die abgerufenen Finanzhilfen nicht zur Finanzierung eines Investitionsvorhabens eingesetzt wurden, dessen Gesamtfinanzierung bereits durch einen beschlossenen und in Kraft getretenen Haushalt gesichert ist. • Daneben fordert § 5 Abs. 1 Verwaltungsvereinbarung von den Ländern Berichte, in denen die vorgegebene Zusätzlichkeit der geförderten Maßnahmen auch in Bezug auf die Investitionssumme dargelegt wird. Gemessen wird dies für den Zeitraum (nicht für jedes einzelne Jahr!) von 2009 bis 2011 anhand der konsolidiert von Ländern und Kommunen für Investitionen verausgabten Beträge des Zeitraums 2006 - 2008. Sondereffekte werden dabei berücksichtigt. Einzelne Effekte sind exemplarisch aufgeführt, eine abschließende Auflistung existiert nicht. Bis zum 31.07.2009 wird der Referenzwert für jedes Land einvernehmlich von Bund und Ländern festgestellt. • Schließlich ordnet § 5 Abs. 3 Verwaltungsvereinbarung an, dass die Länder die Zusätzlichkeit der Maßnahmen ihrer Kommunen „entsprechend“ überprüfen und dies landesweit gegenüber dem Bund ebenfalls in dem geforderten Bericht bestätigen. Das Zusammenspiel der genannten Regelungen ist kompliziert und für die einzelne Kommune, die im Interesse der Konjunktur zügig investieren soll, nicht überschaubar. Offen ist z.B., ob mit § 5 Abs. 3 VV tatsächlich ein dritter Maßstab zur Zusätzlichkeit etabliert werden soll, der zudem den Maßstab nach § 5 Abs. 2 VV, nach dem Land und Kommunen konsolidiert betrachtet werden sollen, in Frage stellt. Es wird sogar die Auffassung vertreten, dass § 5 Abs. 3 VV sich auf die einzelne Kommune und nicht nur auf die kommunale Ebene beziehen könnte. Sollte diese Befürchtung zutreffen und die Regelungen zudem kumulativ wirken, so besteht die Gefahr, dass hierdurch für die einzelne Kommune die Hürde so hoch gelegt wird, dass eine Inanspruchnahme der Bundesmittel nicht möglich ist. Insbesondere bei kleineren oder finanzschwachen kommunalen Gebietskörperschaften kann der Fall vorliegen, dass in den Jahren 2006 bis 2008 Investitionssummen für große Einzelmaßnahmen (z.B. Bau von Schulen, Krankenhäuser usw.) verwendet wurden und dass die Summen danach in den Jahren 2009 bis 2011 deutlich sinken. Auch bei Beanspruchung von Mitteln des Konjunkturprogramms könnten diese Kommunen das Kriterium der Zusätzlichkeit infolge der auferlegten dritten Hürde nicht erfüllen. Die Unsicherheiten lassen befürchten, dass es zu unnötigen Verzögerungen bei der Umsetzung des Konjunkturpakets II kommt, weil Kommunen mit Blick auf das „Damoklesschwert“ der Rückforderung mit der Durchführung von Investitionen warten, bis Klarheit hinsichtlich des Anforderungsmerkmals „Zusätzlichkeit“ geschaffen ist. Der Deutsche Städte- und Gemeindebund hat sich im Anhörungsverfahren vor dem Haushaltsausschuss des Bundestages dafür eingesetzt, es bei dem Kriterium in § 5 Abs. 2 VV für die „von Ländern einschließlich Kommunen konsolidiert für Investitionen verausgabten Beträge“ zu belassen und auf die zusätzlichen Anforderungen in § 5 Abs. 3 VV zu verzichten. Sollte an § 5 Abs. 3 VV festgehalten werden und mit der Vorschrift trotz der zu erwartenden Probleme auch eine kommunalindividuelle Prüfung anhand der Referenzwerte 2006 - 2008 verbunden werden, so ist aus Sicht der kommunalen Spitzenverbände unabdingbar, dass bei der Bestimmung der Referenzwerte für die einzelnen Kommunen nach § 5 Abs. 3 VV nicht auf die Höhe der Investitionsausgaben insgesamt abgestellt wird. Vielmehr ist auf den von den Kommunen in der Referenzperiode aufgebrachten Eigenanteil abzustellen. Andernfalls würde allein die in der Vergangenheit liegende Nutzung von Programmen mit geringen kommunalen Eigenanteilen in den Folgenjahren von der jeweiligen Kommune über ihre Leis- S. 3 v. 7 tungsfähigkeit hinausgehende Investitionen erzwingen. Entsprechend wäre natürlich auch beim Referenzwert für die Jahre 2009 bis 2011 lediglich der Eigenanteil heranzuziehen. Eine entsprechende Argumentation findet sich innerhalb der Verwaltungsvereinbarung bereits in Bezug auf investive Fördermittel bei den Ländern (§ 5 Abs. 2). Die Problematik kann dadurch gelöst werden, dass klargestellt wird, dass der Begriff des Sondereffekts auch die Inanspruchnahme von Förderprogrammen und Ähnliches enthält. Aus Sicht der Kommunen ist selbstverständlich, dass die in einer Kommune erfolgte bzw. erfolgende Umstellung auf die Doppik als Sondereffekt im Sinne des § 5 Abs. 3 gewertet wird. Aufgrund der unterschiedlichen Abgrenzung des Investitionsbegriffs wird nach der Doppik-Umstellung regelmäßig ein geringeres Investitionsvolumen als in den Vorjahren mit kameraler Haushaltsführung ausgewiesen. Ohne Berücksichtigung des Sondereffekts wären die in den Jahren 2009 – 2011 erfassten Referenzwerte im Vergleich zu den Referenzwerten der Jahre 2006 - 2008 systematisch zu niedrig. Nach Informationen, die die Geschäftsstelle gestern anlässlich einer Sitzung beim Deutschen Städte- und Gemeindebund in Berlin erhalten hat, gab es sogar noch einen weitergehenden Vorstoß aus Baden-Württemberg, der einen vollständigen Verzicht auf das Merkmal der Zusätzlichkeit in § 5 der Verwaltungsvereinbarung gefordert hat. Dem will die Bundespolitik allerdings nicht nachkommen. Vielmehr zeichnet sich ab, dass der Zeitvergleich nicht mehr nur in der Verwaltungsvereinbarung vorgesehen sein soll, sondern das Zukunftsinvestitionsgesetz selbst entsprechend ergänzt werden soll. Wir haben heute Morgen den Text des Änderungsantrags erhalten, den wir als Anlage zu Ihrer Kenntnis beifügen. Bemerkenswert ist, dass in diesem Zusammenhang durch Einführung eines neuen § 6a auch die Befugnisse des Bundesrechnungshofs gestärkt werden sollen, durch Prüfungen bei den Ländern und den Kommunen die zweckentsprechende Verwendung der Finanzhilfen und die Zusätzlichkeit zu überprüfen. In einem Gespräch mit dem Vorstand der SPD-Bundestagsfraktion am 11. Februar 2009 in Berlin haben die Präsidenten der kommunalen Spitzenverbände einen weiteren Vorschlag zur Änderung der „Zusätzlichkeit“ gemacht und konkret vorgeschlagen, die Investitionsausgaben 2009 – 2011 nicht mit den Ausgaben der Jahre 2006 – 2008 zu vergleichen, sondern die weniger steuerstarken Jahre 2003 – 2005 einzubeziehen. Wie Sie den vorstehenden Informationen entnehmen können, stellt die Frage der Zusätzlichkeit nach wie vor ein ungelöstes Problem aus Sicht der Städte und Gemeinden dar. Die Geschäftsstelle wird sich weiterhin mit allem Nachdruck darum bemühen, dass es hier zu vertretbaren Lösungen kommt und die Kommunen nicht mit den Risiken möglicher Rückforderungen allein gelassen werden. B. Präzisierung der Förderbereiche Das zweite Thema, welches die Mitgliedstädte und -gemeinden des StGB NRW vor erhebliche Schwierigkeiten stellt, ist die Einordnung verschiedener denkbarer Maßnahmen, unter die im Gesetz genannten Förderbereiche. Bereits im letzten Schnellbrief hatten wir darauf hingewiesen, dass es ein erhebliches Problem im Hinblick auf die grundgesetzliche Grundlage für die Gewährung von Finanzierungshilfen durch den Bund gibt (Art. 104 b GG). Da sich nach der gestrigen Informationsveranstaltung beim Deutschen Städte- und Gemeindebund in Berlin nicht abzeichnet, dass es hier zu brauchbaren Präzisierungen kommen wird, möchten wir Ihnen nachfolgend den Hintergrund des Problems noch einmal erläutern, damit unmissverständlich deutlich wird, welches Risiko hinsichtlich möglicher Rückforderungen bestehen kann. Zur Erinnerung § 3 ZuInvG sieht Investitionen mit Schwerpunkt Bildungsinfrastruktur und zwar (a) Einrichtungen der frühkindlichen Infrastruktur (b) Schulinfrastruktur (insbesondere energetische Sanierung) (c) Hochschulen (insbesondere energetische Sanierung) (d) Kommunale oder gemeinnützige Einrichtungen der Weiterbildung (insbesondere energetische Sanierung) (e) Forschung S. 4 v. 7 vor. Außerdem werden für den Investitionsschwerpunkt Infrastruktur (a) Krankenhäuser (b) Städtebau (ohne Abwasser und ÖPNV) (c) Ländliche Infrastruktur (ohne Abwasser und ÖPNV) (d) Kommunale Straßen (beschränkt auf Lärmschutzmaßnahmen) (e) Informationstechnologie (f) Sonstige Infrastrukturinvestitionen genannt. Dabei wird einleitend bestimmt, dass die Finanzhilfen „trägerneutral nach Maßgabe des Artikels 104 b des Grundgesetzes“ gewährt werden. Die in Bezugnahme des Artikels 104 b und die Interpretation dieser Vorgabe ist die Ursache zahlreicher Probleme. Nach Artikel 104 b GG kann der Bund den Ländern Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen nur insoweit gewähren, soweit das Grundgesetz ihm Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Diese Einschränkung ist im Rahmen der Föderalismuskommission I erst im Jahr 2006 eingefügt worden. Nimmt man es mit diesem Merkmal genau, so ergeben sich daraus möglicherweise erhebliche Einschränkungen der Verwendungsmöglichkeiten im kommunalen Bereich. Eine Analyse der Gesetzgebungskompetenz des Bundes zeigt, dass die Schnittmenge mit den Maßnahmen, an denen die Städte und Gemeinden im Rahmen der Umsetzung des Konjunkturpakets besonderes Interesse hätten, sehr gering ist. So hat der Bund beispielsweise keine Zuständigkeiten im Bereich des Breitensports und ebenso wenig für die allgemeinbildenden Schulen. Dies ist auch die Erklärung dafür, warum beispielsweise im Bildungsbereich stets der Hinweis auf die energetische Sanierung zu finden ist, weil es hierfür Kompetenztitel des Bundes aus dem Bereich des Umweltschutzes gibt. Art. 104 b GG ist im Übrigen auch der Grund dafür, dass der komplette Bereich der Straßensanierung nicht förderfähig ist, was ja bereits vor dem Hintergrund der widersprüchlichen Berichterstattung in den Medien zu verschiedenen Nachfragen geführt hatte. Um das potentielle Rückförderungsrisiko für die NRW-Kommunen abschätzen zu können, ist es daher entscheidend, wie restriktiv der Bund diese Vorgaben de facto handhaben will, denn der Wortlaut des Zukunftsinvestitionsgesetzes selbst legt eine andere, weite Interpretation nahe, da er beispielsweise auch die ausschließlich in Landesgesetzgebungskompetenz liegende Schulinfrastruktur erwähnt und die energetische Sanierung lediglich als eine Hauptanwendungsfall („insbesondere“) erwähnt. Die Geschäftsstelle hat sich deshalb in den vergangenen Wochen wiederholt gegenüber dem Deutschen Städte- und Gemeindebund dafür stark gemacht, dass seitens des Bundes präzisierende Aussagen darüber erfolgen, welche Maßnahmen als unproblematisch angesehen werden und welche nicht. Nach der gestrigen Sitzung zeichnet sich allerdings deutlich ab, dass es derartige Präzisierungen nicht geben wird. Das noch vor Wochen angekündigte Papier, das in Federführung des Bundesfinanzministeriums erstellt werden sollte, wird es danach nicht geben. Ferner wird auch die Geschäftsstelle des Deutschen Städte- und Gemeindebundes entgegen dem ausdrücklichen Wunsch aus Nordrhein-Westfalen nicht auf eine Präzisierung durch den Bund drängen. Der Grund hierfür liegt darin, dass die Interessenlage in den anderen Landesverbänden zum Teil deutlich anders ist. Während in NordrheinWestfalen den Kommunen die Mittel vollständig pauschal überlassen werden, verwenden andere Länder die Mittel aus dem Konjunkturpaket zur Aufstockung von Landesprogrammen oder knüpfen die Vergabe an Antragsverfahren, bei denen eigens eingerichtete Bewilligungsbehörden über die Durchführung einer Maßnahme entscheiden. Dies bedeutet viel weniger Entscheidungsmöglichkeiten für die Kommunen vor Ort, hat aber auf der anderen Seite den Vorteil, dass die Kommunen kein echtes Rückgriffsrisiko trifft. Von daher haben die anderen Landesverbände die Sorge, dass jede dem Bund abverlangte Präzisierung zu einer Einengung der Spielräume in ihren jeweiligen Ländern führen würde, die eben nicht gewünscht wird. Aus Sicht der Städte und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen ist dieser Zustand sehr unbefriedigend. Die Geschäftsstelle ist derzeit nicht in der Lage, zuverlässige Auskünfte beispielsweise zu der Frage zu geben, ob beispielsweise der Neubau einer Mensa oder die Sanierung eines Rasenplatzes risikofrei unter Rückgriff auf Mittel aus dem Konjunkturpaket II durchgeführt werden kann. S. 5 v. 7 Wir empfehlen allen Kommunen, die insoweit auf Sicherheit Wert legen, sich auf Maßnahmen zur energetischen Sanierung zu konzentrieren, da dieser Bereich zweifelsfrei durch Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes abgedeckt ist. Unproblematisch ist ebenso die Förderung von Investitionen im Krankenhausbereich. Aussagen von Mitgliedern der Landesregierung, die beispielsweise die Förderfähigkeit der Sanierung von Wirtschaftswegen betreffen, halten wir derzeit nicht für belastbar. Der Städte- und Gemeindebund NRW wird diese Problematik Anfang der kommenden Woche noch einmal gegenüber der Staatskanzlei vortragen und auf eine vernünftige Lösung hinarbeiten. II. Stand der Gesetzgebung auf Landesebene Die Ministerien erarbeiten derzeit einen Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung des Zukunftsinvestitionsgesetzes in NRW. Erste Details sind am vergangenen Mittwoch mit Vertretern der kommunalen Spitzenverbände erörtert worden. Das Landeskabinett wird sich voraussichtlich am kommenden Dienstag erstmals mit diesem Entwurf befassen. Vorab können wir Ihnen folgende Informationen zum Stand der Überlegungen geben, die für Ihre weiteren Planungen evtl. hilfreich sind: A. Investitionsbegriff Der Investitionsbegriff des Gesetzes wird sich an der Bundeshaushaltsordnung orientieren. Im Ergebnis läuft diese Definition darauf hinaus, dass alle Ausgaben für bauliche Maßnahmen mit einem Volumen von mehr als 20.000 Euro und alle Ausgaben für Sachanschaffungen mit einem Volumen von mehr als 5.000 Euro als Investition im Sinne des Zukunftsinvestitionsgesetzes gewertet werden. Die Frage nach der Verbuchung im doppischen Haushalt stellt sich damit nicht. Aus unserer Sicht ist dies eine praxisnahe Lösung, die einfach zu handhaben ist und Zweifelsfälle weitgehend vermeidet. Damit ist zumindest die Frage des Investitionsbegriffs aus Sicht des Städte- und Gemeindebundes zufriedenstellend und rechtssicher für die Kommunen geklärt. B. Förderung von Investitionen anderer Träger Soweit die Gemeinde Investitionsmaßnahmen anderer Träger fördert, ergeben sich die förderungsfähigen Kosten aus der Differenz zwischen den Gesamtkosten der Maßnahme und dem Eigenanteil des anderen Trägers. Die Höhe des Eigenanteils des anderen Trägers soll mindestens der des kommunalen Eigenanteils (also 12,5 %) entsprechen. In den Gesprächen mit dem Innenministerium ist zudem noch einmal Klarheit erzielt worden, dass es auf die Rechtsform des anderen Trägers nicht ankommt. Wichtig ist, dass Maßnahmen finanziert werden, die ansonsten auch von der Kommune hätten durchgeführt werden können. C. Vereinfachungen des Verfahrens Für Maßnahmen im Jahr 2009, die zu 100 % aus Mitteln des Zukunftsinvestitionsgesetzes gefördert werden sollen, ist kein Nachtragshaushalt erforderlich. Sie sind als überplanmäßige oder außerplanmäßige Aufwendungen oder Auszahlungen zu behandeln und bedürfen der vorherigen Zustimmung des Rates. § 81 GO NRW soll insoweit keine Anwendung finden. Schließlich gibt es auch eine haushaltsrechtliche Erleichterung für finanzschwache Gemeinden. Soweit die geförderten Investitionsmaßnahmen ausschließlich aus Fördermitteln finanziert werden, findet § 82 GO (vorläufige Haushaltsführung) keine Anwendung. Über weitere Einzelheiten des geplanten Umsetzungsgesetzes werden wir Sie zeitnah informieren, sobald ein vom Kabinett beschlossener Gesetzentwurf vorliegt. S. 6 v. 7 Wir hoffen, mit den vorstehenden Informationen deutlich gemacht zu haben, bei welchen Themen vernünftige Lösungen gefunden werden konnten und welche Probleme noch abgearbeitet werden müssen. Über die weitere Entwicklung werden wir Sie in gewohnter Weise informieren. Mit freundlichen Grüßen (Dr. Bernd Jürgen Schneider) Anlage S. 7 v. 7 Diesen Schnellbrief und weitere tagesaktuelle Informationen, Gesetzesvorlagen und -texte, Mustersatzungen und -dienstanweisungen etc. aus dem kommunalen Bereich finden Sie im kostenlosen Intranet des StGB NRW. Die Zugangsdaten hierfür erhalten Sie im Hauptamt Ihrer Kommune.