Allgemeine Vorlage (Einführung eines Dokumentenmanagementsystems bei der Gemeinde Kreuzau)

Gemeinde Kreuzau Zentrale Dienste - Herr Drewes-Janssen BE: Herr Steg/Herr Drewes-Janssen Kreuzau, 10.03.2016 Vorlagen-Nr.: 19/2016 - öffentlicher Teil Sitzungsvorlage für den Haupt- und Finanzausschuss Sanierungs- und Entwicklungsausschuss Haupt- und Finanzausschuss Rat 14.04.2016 11.05.2016 16.06.2016 29.06.2016 Einführung eines Dokumentenmanagementsystems bei der Gemeinde Kreuzau I. Sach- und Rechtslage: Im Regierungsprogramm „Digitale Verwaltung 2020“ hat die Bundesregierung folgendes formuliert: „Die Digitalisierung verändert den Alltag in Deutschland. Moderne Technik eröffnet neue und flexible Formen des Zusammenlebens. Die aus den technologischen Entwicklungen folgenden gesellschaftlichen Veränderungen bedeuten jedoch auch neue Gestaltungsmöglichkeiten und Herausforderungen“. Um den Wandel zu einer digital geprägten Gesellschaft zu begleiten, hat das Bundeskabinett am 20. August 2014 die „Digitale Agenda 2014 -2017“ beschlossen. Sie schafft den Rahmen für das Handeln der Bundesregierung bei der Digitalisierung aller Lebens- und Wirtschaftsbereiche. Auch die Verwaltung steht vor der Herausforderung einer nutzerorientierten, effizienten und innovativen Digitalisierung. Internet und moderne Informationstechnik leisten einen wichtigen Beitrag für den Prozess des Umbaus und der Modernisierung der öffentlichen Verwaltung auf elektronischer Grundlage. Die Vision des E-Government ist, dass Informations-, Kommunikations- und Transaktionsprozesse zwischen Politik, Verwaltung, Bürgern und der Wirtschaft von jedem Ort, zu jeder Zeit und mit jedem Medium erfolgen können, und zwar schnell, einfach, sicher und kostengünstig. Eine einfache Digitalisierung der vorhandenen Papierwelt wird hierfür nicht ausreichen. Wesentlich ist vielmehr, die externen Anforderungen an Behörden mit ihren internen Abläufen abzugleichen. Ziel ist es daher, relevante Vorgänge in ihrer Komplexität von Anfang bis Ende in den Blick zu nehmen, um sie vernetzt, arbeitsteilig mit anderen unter Nutzung gemeinsamer Infrastrukturen neu umzusetzen. Nur so können die Potenziale moderner, leistungsfähiger IT genutzt, die Qualität des Verwaltungshandelns gesichert und zugleich Ressourcen zielgerichtet eingesetzt werden. Das hilft der Verwaltung, die angesichts des Demografischen Wandels, eines kontinuierlichen Ressourcenabbaus und zunehmend komplexerer Aufgaben eine weitere Arbeitsverdichtung unter anderem durch intelligente Digitalisierung verhindern muss. Die Verwaltung muss auch in Zukunft als Arbeitgeber attraktiv bleiben. Der Arbeitsplatz der Zukunft ist digital. Elektronisches, zunehmend auch mobiles Arbeiten und neue Formen der Zusammenarbeit setzen sich durch. Wissen muss stärker vernetzt und geteilt werden. Das ist die Basis arbeitsteiligen, vernetzten Arbeitens. Dazu gehört der Austausch von Daten, Informationen und Leistungen an den Schnittstellen der Verfahrensbeteiligten. Prozessorientiertes Arbeiten wird das ganzheitliche Denken, das Lernen von anderen und das Übernehmen erprobter Lösungen stärken. Das spart Zeit und führt zu mehr Miteinander. Der Wandel von Kultur und Gewohnheiten gelingt, wenn daraus Vorteile für die Betroffenen entstehen. Die durchgängige elektronische Arbeitsweise der Verwaltung bedarf eines gesicherten rechtlichen Rahmens. Das am 1. August 2013 in Kraft getretene E-Government-Gesetz des Bundes (EGovG) gilt für Landesbehörden und Kommunen grundsätzlich nur, soweit sie Bundesrecht umsetzen. Mit dem EGovG hat der Bund ein Signal für eine umfassende Digitalisierung gesetzt. Zentrale Bausteine des EGovG sind die umfassende Öffnung zur elektronischen Kommunikation und die Einführung der elektronischen Akte in allen Verwaltungsabläufen. Behörden des Bundes sollen nach § 6 Satz 1 EGovG bis zum 1.1.2020 die elektronische Akte einführen. Unter dem Begriff "E-Government" wird die Abwicklung von Geschäftsprozessen in der Verwaltung mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische Medien verstanden. Der Einsatz moderner Techniken in den öffentlichen Verwaltungen ermöglicht es, die Qualität und die Zugänglichkeit der öffentlichen Dienste zu verbessern, die Kosten für alle Beteiligten zu senken und Geschäftsprozesse effizienter und transparenter zu gestalten. Kernpunkte des E-Government-Gesetzes des Bundes sind:          Eröffnung eines elektronischen Zugangs zur Behörde, ohne dass es einer gesonderten Zugangseröffnung durch die Behörde bedarf. Informationspflicht über bestimmte Angaben sowie Aufgaben der Behörden. Verpflichtung zur Einrichtung mindestens eines elektronischen Zahlverfahrens. Möglichkeit, Nachweise auch elektronisch einreichen zu können. Regelung zur Bereitstellung maschinenlesbarer Formate (Open Data). Erfüllung von Publikationspflichten durch elektronische Amts- und Verkündungsblätter. Neue Formen des Schriftformersatzes Einsatz von DE-Mail und neuem Personalausweis (nPA). Elektronische Aktenführung einschließlich ersetzenden Scannens. Optimierung von Verwaltungsabläufen. Ende Juni 2015 hat das NRW-Ministerium für Inneres und Kommunales den Referentenentwurf eines Gesetzes zur Förderung der elektronischen Verwaltung in Nordrhein-Westfalen (EGovG NRW) veröffentlicht und die Verbände zur Prüfung und Stellungnahme eingeladen. Der nordrhein-westfälische Gesetzentwurf verfolgt vorrangig folgende Ziele: 1. Herstellung eines einheitlichen Rechtszustandes in Anlehnung an das EGovG Bund 2. Schaffung der Voraussetzungen zur rechtssicheren durchgängig elektronischen Kommunikation zwischen Bürgern, Bürgerinnen und Verwaltung sowie zur durchgängig elektronischen Abwicklung von Verwaltungsverfahren Das Gesetz soll ein wichtiger Beitrag zur Modernisierung der Verwaltung und zum Bürokratieabbau sein. Es soll die elektronische Kommunikation zwischen Bürgerinnen und Bürgern, Unternehmen und Verwaltung verbessern und Behördengänge einsparen. Im digitalen Zeitalter kann dies als eine berechtigte Erwartung an eine moderne Verwaltung angesehen werden. Verwaltungsangelegenheiten sollen einfach, schnell und ortsunabhängig erledigt werden können. Dieses Ziel verfolgt das neue Gesetz: Vom Antrag bis zum Bescheid läuft alles elektronisch. So sind Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen unabhängig von Öffnungszeiten der Behörden und sparen sich den Weg ins Amt. Weiter sollen es die elektronischen Dienste in Zukunft jedem ermöglichen, seine Verwaltungsangelegenheiten im privaten, ehrenamtlichen und beruflichen Alltag online zu erledigen. So könnten alle Beteiligten Anfragen, Anträge und Genehmigungen mit Unterschrift schnell elektronisch austauschen, anstatt aufwendig Briefe zu verschicken. Der Gesetzentwurf sieht außerdem vor, dass die Behörden des Landes bis 2022 ihre Akten elektronisch führen sollen. Damit werden auch eine elektronische Akteneinsicht sowie ein -2- elektronischer Abruf des Verfahrensstandes möglich sein. Bei der Umsetzung des Gesetzes werden anerkannte Sicherheitsstandards und der Datenschutz eine gewichtige Rolle spielen. Die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände bewertet den Gesetzentwurf grundsätzlich positiv und erwartet hierdurch einen zusätzlichen Schub für die weitere Modernisierung der öffentlichen (kommunalen) Haushalte. Ich verweise hierzu auf den als Anlage beigefügten Schnellbrief des StGB Nr. 192/2015 vom 10.9.2015 nebst Anlage (Anlage 1). Aus dem Schnellbrief ist auch ersichtlich, dass unter Nr. 3 der Stellungnahme der kommunalen Spitzenverbände festgehalten ist, dass der Gesetzentwurf keine unmittelbaren Verpflichtungen enthält, sondern den Kommunen unter Berücksichtigung ihrer jeweiligen spezifischen Gegebenheiten neue Optionen der Verwaltungsmodernisierung eröffnet. Die Kommunalaufsichtsbehörden müssen gewährleisten, dass diese Optionen trotz der damit zunächst verbundenen Sach- und Personalkosten grundsätzlich auch solchen Kommunen eröffnet sind, die sich in der Haushaltssicherung bzw. Haushaltssanierung befinden. Es ist aber davon auszugehen, dass nach umfänglicher Umsetzung des Landesgesetzes in Nordrhein-Westfalen bei den Landesbehörden ein nicht unerheblicher Druck auf die Kommunen ausgeübt wird, sich den Möglichkeiten der elektronischen Verwaltungsmodernisierung zu öffnen. Auch kann ich mir vorstellen, dass auf dem Verordnungswege die Kommunen angehalten werden, entsprechend zu verfahren. Grundsätzlich sind die Intentionen sowohl der Bundes- als auch der geplanten Landesgesetzgebung als positiv zu bewerten. Ein wichtiger Baustein der Umsetzung der zukünftigen Anforderungen an öffentliche Verwaltung ist das elektronische Dokumentenmanagementsystem (DMS). Ein DMS ist ein modular aufgebautes, aufeinander abgestimmtes Werkzeug zum Managen von Dokumenten und Vorgängen. Im Hinblick auf die aktuellen Entwicklungen (papierloses oder papierarmes Büro, dezentraler Zugriff auf zentral abgelegte Akten und mobiles Arbeiten) ist die elektronische Unterstützung zwingend notwendig. Ein DMS ist ein Softwaresystem, das im Idealfall den gesamten Informationsfluss in einer Organisation bündelt und steuert. Grundsätzlich sollte ein DMS alle Belange berücksichtigen, die in Behörden für die Erzeugung, den Empfang, die Ablage, das Verwalten, das Wiederauffinden und die Weiterverarbeitung eines Dokumentes relevant sind. Ein DMS besteht aus den fünf Funktionsbereichen: Eingabe, Indizieren, Ablage, Archivierung und Ausgabe. Der Funktionsbereich Eingabe hat die Aufgabe, sämtliche Arten von Dokumenten, welche in einem DMS zur Verfügung stehen müssen, dem System zuzuführen. Der Funktionsbereich Indizieren beinhaltet den Vorgang des Auffindbarmachens von eingelesenen Dokumenten, indem den Dokumenten Attribute zugeführt werden. Der Funktionsbereich Ablage befasst sich mit der Versionskontrolle sowie dem aktuellen Status von Dokumenten. Das DMS muss immer festhalten, welchen Status ein Dokument in seinem Lebenszyklus eingenommen hat. Die Funktion Archivierung umfasst das Thema Speicherung und Wiedergewinnung der Dokumente. Zur Bewältigung dieser Aufgabe kommen einerseits Datenbanken zum Einsatz, die Metadaten der Dokumente vorhalten. Andererseits werden Festplatten eingesetzt, die die Dokumente selbst speichern. Der Funktionsbereich Ausgabe hat die Teilaufgaben der Recherche und der Reproduktion inne. Die Recherchefunktion ermöglicht die genaue Suche nach Dokumenten. Die Funktion der Reproduktion kann das in der Recherche gesuchte Dokument in der Anzeige ausgeben. Vorteile des Einsatzes eines DMS aus heutiger Sicht: (Die Aufstellung erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit) -3- 1. Vorteil: Reduzierung der Suchzeiten: Ist festgelegt, dass alle Dokumente und Informationen sich im DMS befinden und nirgends anders, findet man jedes gesuchte Dokument auf Anhieb. Außerdem kann man an den Dokumenten-Pfaden leicht erkennen, wer etwas sonst noch weiß. In Summe bedeutet das den automatischen Aufbau einer umfassenden, durchsuchbaren WissensmanagementDatenbank. 2. Vorteil: Senkung der Druck- und Zustellkosten: Die schnelle und sichere Verteilung von Dokumenten und Informationen in einem DMS trägt zur Reduktion von Druck- und Versandkosten bei. 3. Vorteil: Einsparung von Archivräumen Nutzung von Archivräumen zu anderen Zwecken 4. Vorteil: Senkung der Mitarbeiterkosten: Mitarbeiter, die bisher teilweise für Kopieren und Ablage zuständig waren, können sinnvoller eingesetzt werden. Dies kann auch zur Motivation der Mitarbeiter beitragen. 5. Vorteil: Steigerung der Mitarbeitermotivation durch Einsatz moderner InformationsTechnologie: Reduktion monotoner Ablage- und Suchtätigkeit - dadurch mehr Zeit für kreative und anspruchsvolle Aufgabenstellungen. 6. Vorteil: Höhere Effizienz und Produktivität: Automatisierte, standardisierte und beschleunigte Routing- und Freigabeprozesse optimieren Arbeitsabläufe bzw. Arbeitsprozesse. 7. Vorteil: Geringeres Risiko / höhere Bürgerzufriedenheit: Ständige Verfügbarkeit von aktuellen und korrekten Versionen erleichtert Entscheidungsfindung und ermöglicht einen schnelleren und besseren Bürgerservice. die 8. Vorteil: Ein weiterer Vorteil gewinnt immer weiter an Bedeutung: Mobility. In mobilen und dezentralen Arbeitsstrukturen können Dokumente überall zur Verfügung gestellt oder vor Ort erfasst und in den Arbeitsprozess eingebunden werden - auch per iPhone, iPad, Smartphone und/oder Tablet-PC. Hierdurch werden auch die bereits bestehenden Möglichkeiten der Einrichtung von Home-Office Arbeitsplätzen verbessert. Kosten/Nutzen: Welche Einsparpotentiale bei der Nutzung eines DMS möglich sind, haben Studenten der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung NRW im Rahmen einer Projektarbeit untersucht. Die Ergebnisse können als repräsentativ angesehen werden, da die jeweiligen Anstellungsbehörden den Studenten die Möglichkeit gaben, Vergleiche zu dort praktizierten analogen Verfahrensweisen zu ziehen. Es bleibt zunächst einmal festzustellen, dass die Einführung eines DMS für die jeweilige Kommune eine langfristige und kostenintensive Investition darstellt. Dabei darf die Wirtschaftlichkeit am Anfang der Einführung eines DMS nicht das entscheidende Kriterium sein, da die anfänglichen Kosten nicht kurzfristig kompensiert werden können. Auch muss angemerkt werden, dass die Implementierung eines DMS eine arbeitsintensive, zusätzliche Aufgabe für die Verwaltung darstellt, die nur über Jahre gestreckt, erfolgreich eingeführt werden kann. Die Erfahrungen der Kommunen, die bereits ein DMS eingeführt haben und die Erfahrungen der kommunalen IT-Dienstleister belegen dies eindeutig. -4- In der in Rede stehenden Projektarbeit wurde zur Überprüfung der Wirtschaftlichkeit eine Investitionsrechnung angewendet. Die umfangreiche Projektarbeit (146 Seiten) kann bei der Verwaltung eingesehen werden. An dieser Stelle muss ich darauf hinweisen, dass die Projektarbeit nur für interne Zwecke genutzt werden darf. Der Verfasser hat mitgeteilt, dass eine Weitergabe an Dritte, Veröffentlichung oder Vervielfältigung der Arbeit – auch in Teilen oder auszugsweise – ausdrücklich nicht gestattet ist. In der Projektarbeit sind Vergleichsberechnungen von verschiedenen wiederkehrenden analogen und digitalen Prozessen dargestellt. Es können signifikante Einsparpotentiale bei der digitalen Aktenführung verzeichnet werden. Ausdrücklich wird aber auch betont, dass die aufgeführten Kosteneinsparungen nicht zu Personaleinsparungen und daraus folgenden Arbeitsplatzeinsparungen genutzt werden sollen. Vielmehr geht es darum, dass die Mitarbeiter der Verwaltung von zeitaufwendigen Tätigkeiten wie z.B. Aktensuche und Abheften entlastet werden und sich somit intensiver ihren wachsenden Kernaufgaben und Haupttätigkeiten widmen können, was nicht zuletzt auch eine bessere Qualität der Arbeitsergebnisse und auch einem besseren Bürgerservice zur Folge hat. Am 19.1.2016 hat ein Gespräch mit der KDVZ hinsichtlich der Einführung eines DMS bei der Gemeinde Kreuzau stattgefunden. Der Vertreter der KDVZ hat darauf hingewiesen, dass zur Einführung eines DMS ein digitaler Aktenplan zwingend erforderlich ist. Hier wird unterschieden zwischen dem produktorientierten und dem klassischen Aktenplan. Angeboten wurden Versionen des Borberg-Verlages und der KGSt. Die Verwaltung favorisiert den klassischen Aktenplan der KGSt. Hier stellt sich möglicherweise die Frage, warum ein Aktenplan solch eine hervorgehobene Bedeutung haben sollte. Ich möchte Ihnen die Frage wie folgt beantworten: Kommunen sind an Recht und Gesetz gebunden. Dies und die Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes bedeuten, dass eine Verwaltung ihr Handeln in Akten dokumentieren muss (Prinzip der Aktenmäßigkeit). Das Prinzip der Aktenmäßigkeit beinhaltet u.a. folgende Grundsätze: - Der Stand eines Vorgangs muss jederzeit vollständig aus der Akte ersichtlich sein. Es dürfen keine Vorgänge unbemerkt entfernt und verändert werden Alle entscheidungs- und damit aktenrelevanten Unterlagen und Bearbeitungsschritte eines Geschäftsvorfalls sind in der Akte zu führen und damit für Dritte nachvollziehbar zu dokumentieren. Zum Aktenplan einige allgemeine Ausführungen: Die Suche nach Unterlagen und Dokumenten kann viel Zeit und Energie kosten. Fehlende Unterlagen oder unvollständige Dokumente gefährden die Übersicht und erhöhen das Risiko von Fehlentscheidungen. Außerdem entsprechen Sie nicht den rechtlichen Anforderungen einer vollständigen Aktenführung. Der Aktenplan, welcher die Struktur der Aktenablage ermöglicht, ist ein notwendiges Instrument zur Organisation eines geregelten Verwaltungshandelns. Mit dem Ablegen eines Dokumentes in einer Fall- oder Sachakte im DMS ist dieses Dokument revisionssicher, d.h. mit Datum und Bearbeiterkennung abgelegt und kann nachträglich nicht mehr verändert werden. Allein diese Punkte machen deutlich, dass eine professionelle, transparente und zeitgemäße Ablage von Dokumenten unverzichtbar ist. Die bisher papiergebundenen Fallakten (Steueramt, Gewerbeamt, Bauamt, Personalamt u.a.) sollen zukünftig schrittweise in eine elektronische Fallakte überführt werden. -5- Gleiches gilt selbstverständlich auch für die in den Abteilungen geführten Sachakten. Hierbei ist anzumerken, dass nur Teilbereiche der Verwaltung den „alten“ Aktenplan nutzen. Aus diesem Grund ist die Einführung eines verbindlichen elektronischen Aktenplanes für die Gesamtverwaltung unentbehrlich. Selbstverständlich bedeutet dies einen erheblichen Erfassungsaufwand für die Verwaltung, der zunächst mit dem vorhandenen Personal umgesetzt werden soll. Geplant ist, die Akten bei Zugriff zu digitalisieren, um nicht unnötige Arbeiten durchführen zu müssen. Ich bin zuversichtlich, dass das Vorhaben erfolgreich umgesetzt werden kann. Die Wahl der DMS Software ist aufgrund der Erfahrungen umliegender Kommunen (z.B. Vettweiß, Merzenich) auf das d.3 System der Firma Codia, Meppen, gefallen. Die KDVZ als unser IT-Dienstleister hat hierzu den Markt nach geeigneten Systemen sondiert und sich für das vg. Verfahren entschieden. Die Firma Codia hat sich auf die öffentliche Verwaltung spezialisiert und betreut direkt und indirekt über 200 Kunden aus Hochschulen, Kommunal- und Kreisverwaltungen verschiedener Größenordnungen im gesamten Bundesgebiet. Die d.3 Version der Fa. Codia ist ein DMS, mit dem sämtliche Geschäftsprozesse optimiert werden können. Mit Schreiben vom 29.1.2016 welches als Anlage (Anlage 2 - nur für den Rat einsehbar) beigefügt ist, hat die KDVZ ein Angebot zur Einführung und Betrieb eines DokumentenManagement-System d.3 übersandt. Ich möchte zum besseren Verständnis die verschiedenen Kostenpositionen kurz erklären: 1. Als Software-Lizenz bezeichnet man die Bedingungen über die Nutzung oder die Weitergabe der Software. Jede Software ist grundsätzlich urheberrechtlich geschützt, unabhängig davon, ob sie der Öffentlichkeit zugänglich ist. Eine typische Softwarelizenz gewährt dem Lizenznehmer die Berechtigung, eine Kopie der Software im Rahmen der Nutzungsvereinbarungen zu nutzen. 2. Consulting: Einmaliger Aufwand für die Installation und Einrichtung der Software 3. Unterstützungsleistungen der KDVZ werden umfänglich im Angebot beschrieben. 4. Support durch die KDVZ wird umfänglich im Angebot beschrieben. 5. Hosting: Ich verweise hierzu ebenfalls auf die im Angebot detailliert beschriebene Darstellung. Mit Vertretern der KDVZ wurde das Angebot am 18.2.2016 eingehend besprochen. Hierbei hat sich eindeutig herausgestellt, dass die Einführung des DMS nur langfristig aufgrund der Komplexität der jeweiligen einzelnen Software-Komponenten vollumfänglich umsetzbar ist. Die KDVZ hat aufgrund der gemachten Erfahrungen mir eine Handlungsempfehlung zur Verfügung gestellt, die ich Ihnen nicht vorenthalten möchte (Anlage 3). An dem Gespräch hat auch die Personalratsvorsitzende der Gemeinde Kreuzau teilgenommen, da es sich bei der Einführung eines DMS um eine mitbestimmungspflichtige Angelegenheit nach den Vorgaben des Landespersonalvertretungsgesetzes handelt. Auch der Datenschutzbeauftragte der Gemeinde Kreuzau wurde umfassend informiert, da auch Datenschutzbelange tangiert werden. Auf Basis des Angebotes vom 29.1.2016 habe ich eine Kostenaufstellung nebst unverbindlichem Zeitplan erstellt (Anlage 4 – nur für den Rat einsehbar). Die Verwaltung schlägt vor, zunächst mit dem d.3 Basissystem und dem Codia Aktenplanmodul zu beginnen. -6- Unter Berücksichtigung der zusätzlichen Kosten für Consulting, Schulungen, Support, und Hosting errechnen sich einmalige Kosten in Höhe von 22.233,17 €. An laufenden Kosten würden für das Haushaltsjahr 2016 8.566,68 € entstehen. Gesamtkosten für 2016 somit 30.799,85 €. Die einmaligen Kosten müssen nach Installation bezahlt werden, die laufenden Kosten werden der Verbandsumlage zugeschlagen und mit dieser umgelegt. Die Einführung eines DMS wird die Verwaltung in den nächsten Jahren intensiv fordern und beschäftigen. Das DMS mit digitalem Aktenplan und digitaler Aktenführung ist ein erster Baustein zum Aufbau einer digitalen Verwaltung der Gemeinde Kreuzau. II. Haushaltsmäßige Auswirkungen: Haushaltsmittel in Höhe von 35.000€ sind bei Kostenstelle 1110401, Sachkonto 783100 veranschlagt. III. Beschlussvorschlag: Die Verwaltung wird beauftragt, ein Dokumentenmanagementsystem gem. des Angebotes der KDVZ vom 29.1.2016 einzuführen. Der Bürgermeister - Ingo Eßer - IV. Beratungsergebnis: Einstimmig: Ja: Nein: Enthaltungen: ________ ________ ________ ________ -7-