Sitzungsvorlage (Schlussbericht GPA 2016)

-1- Stadt Jülich Rechnungsprüfungsausschuss Schlussbericht des Rechnungsprüfungsausschusses über den wesentlichen Inhalt des Prüfungsberichtes der Gemeindeprüfungsanstalt NRW für die Haushaltsjahre 2009 bis 2013 und über die Beratung im Rechnungsprüfungsausschuss der Stadt Jülich am 19.09.2016 Informationen zur Prüfung Die Gemeindeprüfungsanstalt (GPA) hat die Prüfung in Jülich von Juni 2015 bis März 2016 durchgeführt. Das Prüfungsergebnis wurde mit den beteiligten Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in den betroffenen Organisationseinheiten erörtert. Nach Zusendung des Berichtsentwurfs wurde durch die Stadt Jülich eine Stellungnahme abgegeben. Unter teilweiser Berücksichtigung der Stellungnahme wurde der Bericht der Verwaltung am 09.06.2016 zugeleitet. Vorbericht Bereits im Vorbericht stellt die GPA eine katastrophale Haushaltslage fest. Nach der Finanzplanung 2015 ist die Stadt in den Jahren 2019 bis 2022 überschuldet. Zwar ist ein Haushaltsausgleich im Jahr 2023 angestrebt, die GPA sieht jedoch Mängel in den bisherigen Konsolidierungsbemühungen, zumal der Jahresabschluss 2015 einen Rekordfehlbetrag von 19,6 Mio. Euro ausweist. Die hohen Aufwendungen sind hohen Standards, die die Stadt Jülich selbst setzt, geschuldet. Die GPA empfiehlt daher neben der Ausschöpfung aller Ertragsquellen auch eine Reduzierung von freiwilligen Aufgaben. Im Kommunalindex für Wirtschaftlichkeit (KIWI) bewertet die GPA die geprüften Handlungsfelder. Die Bewertung mit der Ziffer 1 bedeutet, dass erheblicher Handlungsbedarf bzw. weitreichende Handlungsmöglichkeiten bestehen. In Jülich wurden die Prüffelder „Haushaltssituation“ und „Grünflächen“ mit dem Index 1 bewertet. „Beiträge und Gebühren“ sowie „Sicherheit und Ordnung“ wurden mit dem Index 3 bewertet. Hier bestehen Handlungsbedarf bzw. Handlungsmöglichkeiten. Lediglich das Flächenmanagement der Schulen und Turnhallen wird mit dem Index 4 beurteilt. Den Index 5, wonach kein Handlungsbedarf besteht erreicht kein Prüffeld in Jülich. -2Finanzen Seit der Umstellung auf das Neue Kommunale Finanzmanagement zum 01.01.2009 hat die Stadt Jülich durchweg nur negative Jahresergebnisse erzielt. Die Ausgleichsrücklage wurde bereits im Jahr 2010 aufgezehrt. Seitdem verringern die Fehlbeträge jedes Jahr die allgemeine Rücklage. Auch wenn sich die Jahresergebnisse ab 2016 wie geplant verbessern sollen, so ist die allgemeine Rücklage im Jahr 2019 aufgebraucht und Jülich bilanziell überschuldet. Im interkommunalen Vergleich der mittleren kreisangehörigen Städte zählt die Stadt Jülich zu den 25 % der geprüften Kommunen, die die höchsten Fehlbetragsquoten, die höchsten ordentlichen Aufwendungen je Einwohner, die höchste Abschreibungsintensität und die niedrigsten Aufwanddeckungsgrade, den höchsten Werteverzehr des Vermögens, aber auch die höchsten Investitionsquoten aufweisen. Nach dem Haushaltssicherungskonzept wird zwar im Jahr 2023 aufgrund positiver Jahresergebnisse wieder eine allgemeine Rücklage ausgewiesen, allerdings weist die Planung nach Ansicht der GPA Mängel und Risiken auf. Die GPA sieht in folgenden Bereichen Risiken in der Haushaltsplanung: • Die Gewerbesteuer unterliegt immer wieder jährlichen Schwankungen und lässt sich nicht verlässlich kalkulieren. • Die Gemeindeanteile an den Gemeinschaftssteuern, an den Ausgleichsleistungen nach dem Familienausgleichsgesetz und die Schlüsselzuweisungen hängen von der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung ab. Es bleibt daher abzuwarten, ob die erwarteten Einnahmen auch tatsächlich erzielt werden können. • Die Stadt Jülich weist aufgrund eines umfangreichen freiwilligen Leistungsangebotes eine hohe Personalquote auf. • Bei der Planung der Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen hat die Stadt Jülich keine Preissteigerungen eingeplant. Konsolidierungsmaßnahmen zur Reduzierung dieser Aufwendungen sind nicht vorhanden. • Die Höhe der zu zahlenden Kreisumlage kann nicht von der Stadt Jülich beeinflusst werden. • Die Stadt Jülich geht von weiterhin niedrigen Zinsen von unter einem Prozent für Kredite aus und kalkuliert kein Zinsänderungsrisiko ein. • Einige Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung wie beispielsweise die Verringerung der Zuschussbedarfe der Musikschule und der Bücherei sowie der Bürgerhallen, die Erhöhung der Nutzungsentgelte für die Sportstätten sowie die Einführung einer Gewässerunterhaltungsgebühr wurden bislang noch nicht umgesetzt. Nach Ansicht der GPA enthält das Haushaltssicherungskonzept der Stadt Jülich nur ein Mindestmaß der Haushaltskonsolidierung, um die Genehmigung der Kommunalaufsicht zu erhalten. Bereits bei geringen konjunkturellen Verschlechterungen tritt die Überschuldung ein. -3Sie schlägt zur Haushaltskonsolidierung folgende Maßnahmen vor: • KAG-Beitragssätze erhöhen. • den öffentlichen Anteil für die Straßenreinigung differenziert nach Straßenkategorien festlegen, • Kostendeckungsgrad des Friedhofswesens erhöhen und Schließung/Verkleinerung von Friedhöfen und Verringerung der Anzahl der Friedhofshallen prüfen, • wirtschaftlichere Flächennutzung durch eine vollständige Aufbereitung der Gebäudedaten und durch die Schaffung von Optimierungsanreizen, • Verringerung des Gebäudebestandes (die Flächen für den Bereich „Kultur“ übersteigen in Jülich im interkommunalen Vergleich den bisherigen Maximalwert), • höhere Kostenbeteiligung der Nutznießer städtischer Gebäude (z.B. im Sport- und Kulturbereich), • Kosten des Hallenbades senken und insbesondere bei zukünftigen Sanierungsbedarfen die Notwendigkeit des Schwimmangebotes überprüfen (der Betrieb von Hallen- und Freibad führt zu einer geringeren Gewinnausschüttung an die Stadt), • freiwillige Aufwendungen senken. Die Ergebnisrechnung der Stadt Jülich wird durch hohe Abschreibungen belastet. Im Rahmen der Erstellung der Eröffnungsbilanz wurden teilweise geringe Nutzungsdauern festgelegt, die nun zu höheren jährlichen Abschreibungen führen. Die GPA hat Anlagenabnutzungsgrade für Teile des Anlagevermögens ermittelt. Dabei weisen die Geschäftsgebäude, insbesondere das Neue Rathaus und die Abwasserkanäle hohe Abnutzungsgrade auf. Dies weist aus bilanzieller Sicht auf einen anstehenden Investitionsbedarf hin. Die Schulden- und Finanzlage sieht die GPA ebenfalls kritisch. Die Stadt Jülich ist nicht in der Lage, ihre Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit durch die entsprechenden Einnahmen zu decken. Ab 2018 plant die Stadt Jülich hier einen positiven Saldo. Dazu sind jedoch nach Ansicht der GPA umfangreiche Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen notwendig. Die Gemeindeprüfungsanstalt empfiehlt, eine individuelle Risikoeinschätzung vorzunehmen und Maßnahmen zur Risikovorsorge zu treffen. Im Rechnungsprüfungsausschuss wurde die Notwendigkeit gesehen, Kennzahlen zu entwickeln, die dem Haupt- und Finanzausschuss in Kooperation mit dem Kämmerer als Steuerungselement dienen können. Darüber hinaus wurden mit dem Haushaltssicherungskonzept zwar pauschal Konsolidierungsmaßnahmen beschlossen, aber es wurde nicht näher beziffert, was der einzelne Ansatz zur Konsolidierung beitragen kann, damit der Haushaltsausgleich auch tatsächlich erreicht wird. Die GPA stellt letztlich fest, dass die bisherigen Konsolidierungsmaßnahmen nicht ausreichen, um eine Überschuldung nachhaltig abzuwenden. -4- Von 2009 (Eröffnungsbilanz) bis zum Jahresabschluss 2014 sind die Verbindlichkeiten der Stadt Jülich um mehr als 60% gestiegen. Alleine die Liquiditätskredite sind im gleichen Zeitraum um über 300 % gestiegen. Die GPA weist hier auf die erheblichen Zinsrisiken und den Verstoß gegen das im NKF verankerte Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit. Bereits bei der Analyse der Ertragslage hat die GPA festgestellt, dass die Stadt Jülich über ihre Verhältnisse und damit auf Kosten der nachfolgenden Generationen lebt. Personalwirtschaft und Demographie Im Rahmen der Analyse der Altersstruktur der MitarbeiterInnen hat die GPA festgestellt, dass in den nächsten 10 Jahren mehr als 1/3 der Beschäftigten altersbedingt ausscheidet. Innerhalb der nächsten 15 Jahre sind es sogar ca. 60 % der Beschäftigten. Durch das altersbedingte Ausscheiden von Personal sieht die GPA zum einen eine Möglichkeit, den Haushalt zu konsolidieren, zum anderen zeigt sich, dass das verbleibende jüngere Personal nicht ausreicht, um die ausscheidenden Kollegen zu ersetzen. Die GPA weist auf die Notwendigkeit der Einrichtung eines Wissensmanagements hin, da mit dem Ausscheiden von erfahrenen Mitarbeitern auch implizites Wissen verloren gehen kann. Stellenvergleiche im Einwohnermeldeamt und im Standesamt haben gezeigt, dass in Jülich im Jahr 2013 dort mehr Personal eingesetzt wird als in Vergleichskommunen, die die von der GPA festgelegten Benchmarks erreichen. Aber auch das umfangreiche freiwillige Aufgabenspektrum wirkt sich erhöhend auf die Personalquote aus. 20,38 Vollzeit-Stellen entfallen auf den freiwilligen Bereich (Musikschule, VHS, Stadtbücherei, Parkhaus Zitadelle und Museum). Weitere Einsparpotentiale vermutet die GPA im Bauhof durch die Senkung von Standards. Sicherheit und Ordnung Im Bereich Sicherheit und Ordnung wurden die Handlungsfelder Einwohnermeldeaufgaben, Personenstandswesen sowie Gewerbe- und Gaststättenangelegenheiten geprüft. Bei den Einwohnermeldeaufgaben wurde ermittelt, dass die Personalaufwendungen je Fall durchschnittlich sind. Bei den Personalaufwendungen je Stelle gehört die Stadt Jülich zu den 25 % der Kommunen mit den geringsten Aufwendungen. Gleichzeitig zählt sie zu den 25% der Vergleichskommunen, in denen die wenigsten Fälle pro Vollzeitstelle bearbeitet werden. Bei den Öffnungszeiten weist die Stadt Jülich mit 22 Stunden/Woche den neuen Minimalwert aus. Beim Personenstandswesen zählt die Stadt Jülich zu dem Viertel der Vergleichskommunen mit den höchsten Personalaufwendungen je Fall. Ursächlich hierfür ist ein relativ hoher OverheadAnteil. Die Fallzahlen je Vollzeitstelle sind in Jülich durchschnittlich. Der Personalaufwandsdeckungsgrad hingegen ist unterdurchschnittlich. Hier sieht die GPA noch Möglichkeiten der Ertragssteigerung durch Anhebung von Gebühren für Ambiente-Trauungen. -5Im Bereich der Gewerbe- und Gaststättenangelegenheiten liegt die Zahl der Vollzeitstellen je 10.000 Einwohner in Jülich unter dem Durchschnitt der Vergleichskommunen. Gleichzeitig ist die Zahl der Gestattungen (bedingt durch Weinfest, Bierbörse, Veranstaltungen im Brückenkopfpark) vergleichsweise hoch. Nur 2 Vergleichskommunen erreichen höhere Kennzahlenwerte als Jülich. Die GPA sieht diesen Bereich personell wirtschaftlich aufgestellt. Schulen Im Prüfgebiet Schulen wurden die Handlungsfelder Flächenmanagement der Schulen (ohne Förderschulen) und Turnhallen, Schulsekretariate und Schülerbeförderung geprüft. Im Rahmen der Untersuchung des Flächenmanagements der städtischen Grundschulen stellt die GPA fest, dass an 2 Standorten zwar Lehrschwimmbäder geschlossen wurden, die Flächen aber trotzdem noch vorhanden sind und Bewirtschaftungsaufwand verursachen. Sie regt an, die Flächen durch den Einzug von Böden nutzbar zu machen. Mit Blick auf die zum Zeitpunkt der Prüfung ungewisse Entwicklung der Flüchtlingszahlen und damit evtl. verbundene Einrichtung von zusätzlichen Klassen für diese Kinder, sieht die GPA für die Grundschulen keine Handlungsmöglichkeiten. Vorhandene Flächenpotentiale sind hier teilweise den baulichen Gegebenheiten geschuldet. Für die weiterführenden Schulen, Sekundarschule und Gymnasium Zitadelle, errechnen sich Flächenpotentiale, die auch auf die Bauweise zurückzuführen sind. Unter Berücksichtigung der prognostizierten Schülerzahlen für 2022/2023 errechnet sich für alle Schulen ein Flächenpotential von rund 5.600 m². Bei niedrig angesetzten Bewirtschaftungskosten von 100 €/m² errechnet sich zwar ein Potential von 560.000 €, das allerdings meist aufgrund der baulichen Gegebenheiten nicht erreichbar ist. Bei der Untersuchung der Schulsporthallen ermittelt die GPA für Jülich durchschnittliche Werte bezüglich der durchschnittlichen Bruttogebäudefläche pro Halle und für die Bruttogrundfläche pro Klasse. Gleichzeitig stellt sie jedoch fest, dass die vorhandenen Halleneinheiten rein rechnerisch nicht durch den Schulsport vollständig ausgelastet sind. Dabei errechnen sich aber bei fast allen Hallen nur geringe Flächenüberhänge. Neben der Auslastung durch den Schulsport untersuchte die GPA auch die Nutzung durch die Bürger (Vereine). Hier zeigte sich, dass die Bruttogrundfläche der Turnhallen je 1.000 Einwohner in Jülich überdurchschnittlich ist. Die bisher von den Vereinen erhobenen Nutzungsentgelte (Betriebskostenpauschalen) sind nicht auskömmlich. Die GPA empfiehlt daher, Vereine und externe Nutzer angemessen an den Unterhaltungskosten zu beteiligen. Zur Stellenbemessung bei den Schulsekretariaten wird z.Zt. eine interne Organisationsuntersuchung an allen Schulen durchgeführt. Die GPA empfiehlt hier die Anwendung des Berechnungstools zum KGSt-Bericht 14/2014. -6Bei den Schülerbeförderungskosten stellt die Stadt Jülich bei den Aufwendungen pro Schüler den neuen Maximalwert im interkommunalen Vergleich. Dies ist zum einen darauf zurückzuführen, dass die Stadt Jülich eine überdurchschnittlich große Gemeindefläche aufweist. Daher wohnen 60% (zweithöchster Wert im interkommunalen Vergleich) der Jülich Schüler außerhalb der Entfernungsgrenzen und müssen zur Schule gefahren werden. Auch die Zahl der Schüler, die außerhalb des Stadtgebietes wohnen und die Realschule, Sekundarschule und das Gymnasium Zitadelle besuchen, ist lt. GPA vergleichsweise hoch. Die GPA empfiehlt der Stadt Jülich, den Schülerspezialverkehr soweit wie möglich (einige Grundschulstandorte werden durch den ÖPNV nicht erreicht) einzuschränken und den wirtschaftlicheren ÖPNV zu nutzen. Im Übrigen beanstandet die GPA, dass die Beauftragung des Schülerspezialverkehrs bisher ohne Ausschreibung erfolgt ist. Grünflächen Die GPA stellt bei der Prüfung des Grünflächenmanagements nur geringe Erfüllungsgrade von 22 bis 32 % (durchschnittlich 25%) fest. Hierzu wurde eine umfangreiche Stellungnahme des Bauhofes abgegeben, die jedoch kaum Einfluss auf die Abfassung des endgültigen Berichtes hatte. Von der GPA wird bemängelt, dass • ein Freiflächenentwicklungskonzept fehlt (Welche strategischen Ziele verfolgt die Stadt Jülich im Rahmen ihrer städtebaulichen Weiterentwicklung und mit ihren Grünflächen. Optimierung des aktuellen und zukünftigen Flächenverbrauchs hinsichtlich Größe, Gestaltung oder Nutzung), • strategische Vorgaben der Verwaltungsführung nur in Ansätzen vorhanden sind, • ein zentrales Grünflächeninformationssystem (GRIS, digitale Bestandserfassung aller Vermögenswerte im Grünflächenbereich) fehlt, • die bisherige Kostenrechnung unzureichend ist, • die Personalausstattung vergleichsweise umfangreich ist und • ein Auftrags- und Berichtswesen fehlen. Die Verwaltung vertritt zu diesen Kritikpunkten eine abweichende Meinung, die sie in der Ausschusssitzung wie bereits zuvor in der Stellungnahme dargelegt hat. Der Rechnungsprüfungsausschuss teilt die Auffassung der Verwaltung. -7Von der Fläche zählt Jülich zu den größeren Kommunen und verfügt über einen vergleichsweise hohen Grünflächenanteil. Von den Vergleichszahlen im Bereich Park- und Gartenanlagen wurde die Stadt Jülich ausgenommen. Die von der Stadt gemeldeten Werte bezüglich Anzahl und Fläche überstiegen die bisherigen Maximalwerte teilweise um das doppelte. Die GPA kritisierte, dass hier pflegeintensive Flächen des Straßenbegleitgrüns (z.B. Beete, Baumscheiben) als Park- und Gartenanlage gewertet werden. Bei den Spiel- und Bolzplätzen wurde im Verlauf der Prüfung festgestellt, dass die Flächen bisher um ca. 7.000m² zu gering ausgewiesen wurden. Dies verdeutlicht die Notwendigkeit der Einführung eines GRIS. Derzeit liegt die Stadt Jülich bei den Aufwendungen für Unterhaltung und Pflege der Spiel- und Bolzplätze je m² im oberen Viertel der Vergleichskommunen. Die Reduzierung von Spielplatzflächen mit Blick auf sich reduzierende Kinderzahlen sieht die GPA als gutes Mittel zur Haushaltskonsolidierung. Des Weiteren wurden die Sportplatzanlagen im Sinne der DIN 18035-1 geprüft. Das vorhandene Sportstättenkonzept wurde zur Kenntnis genommen. Bei den Kennzahlen zur Sportnutzfläche je Einwohner und je Mannschaft liegt Jülich jeweils im obersten Viertel der Vergleichskommunen. Die Auslastung der Sportplätze liegt jedoch im Durchschnitt über alle Plätze nur bei 40 % und damit im untersten Viertel der Vergleichskommunen. Die Auslastung einzelner Plätze liegt dabei sogar im Bereich von 11% bis 23%. Erstrebenswert ist eine Auslastung von 80%. Es sollte über die Aufgabe einzelner Anlagen nachgedacht werden. Jülich, den 19.09.2016 gez. Lohn Vorsitzender