Daten
Kommune
Bad Münstereifel
Größe
182 kB
Datum
11.03.2014
Erstellt
06.03.14, 17:10
Aktualisiert
06.03.14, 17:10
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Zu den inhaltlichen Festlegungen des LEP-Entwurfs
Die nachfolgenden Ausführungen zu den raumordnerischen Festlegungen des LEP-Entwurfs
orientieren sich an der Gliederung der Entwurfsfassung und werden den jeweiligen Kapiteln
zugeordnet.
1. Einleitung
Die Einleitung des LEP-Entwurf 2013 ist wesentlich umfassender und detaillierter als die des
LEP 95. Die Rahmenbedingungen und generellen Planungsabsichten werden umfassender
vorab herausgestellt. Im LEP NRW ´95 enthielt noch jedes Kapitel eigene Vorbemerkungen.
1.1 Rahmenbedingungen
Aus Sicht der Landesplanungsbehörde machen insbesondere vier mittlerweile veränderte
Parameter eine Anpassung der raumordnerischen Ziele und Grundsätze aus den 1990er
Jahren erforderlich: der demographische Wandel, die Globalisierung der Wirtschaft, der
Klimawandel und die Entwicklungen im Einzelhandel.
Im Vergleich zum LEP ´95 haben sich einzelne Ausgangspunkte grundlegend geändert
(1995: Zunahme der Bevölkerung insbesondere wegen anhaltender Zuwanderung seit 1986;
2013: einsetzender Bevölkerungsrückgang). Anderen Gesichtspunkten kommt heute ein
erheblich höheres Gewicht zu (z.B. Klimawandel, Wettbewerb mit anderen Regionen
Europas, Globalisierung der Wirtschaft) und wieder andere sind neu hinzugetreten (z.B.
Herausforderungen der Energiewende).
Demographischer Wandel
Dem LEP-Entwurf liegt die Annahme zugrunde, dass sich die Bevölkerungszahl des Landes
Nordrhein-Westfalen in den Jahren 2012 bis 2030 um 3,6 % verringern wird, wobei die
Teilräume des Landes sehr unterschiedlich betroffen sein werden und in einzelnen Regionen
noch mit einem Bevölkerungszuwachs zu rechnen ist. Der Anteil älterer Menschen wird
zunehmen (in den Jahren 2012 bis 2030 bei den über 65-Jährigen + 27,4 %, bei den über
80-Jährigen + 38,5 %), das Durchschnittsalter wird von 43,3 Jahren (2012) auf 46,8 Jahre
steigen.
Der LEP-Entwurf geht davon aus, dass sich durch Singlehaushalte und kleine Haushalte
älterer Menschen die Zahl der Ein- und Zwei-Personen-Haushalte bis 2025 erhöhen wird und
damit korrespondierend bis 2020 auch die durchschnittliche Wohnfläche pro Kopf. Der
daraus gezogenen Schlussfolgerung eines Anstiegs der Wohnflächennachfrage ist
zuzustimmen.
Die weitere Aussage, dass die Nachfrage bei der Neuinanspruchnahme von
Siedlungsflächen für Wohnen zurückgehen werde, kann allerdings in dieser Allgemeinheit
nicht bestätigt werden. Hier ist vielmehr eine regional unterschiedliche Entwicklung zu
beobachten. Darüber hinaus muss auch der Zuzug von Bürgern aus den neuen EU-Ländern
berücksichtigt werden sowie die weitere Entwicklung bei der Wohnraumversorgung von
aufgenommenen Bürgerkriegsflüchtlingen und zugewiesenen Asylbewerbern. Diese Effekte
überlagern sich teilweise. Im Übrigen bleibt das Land den Nachweis für die These
schuldig, dass sich in Zukunft die Nachfrage von Bauflächen aus dem Bestand von
Wohnungen befriedigt. Es ist fraglich, ob gerade ältere Wohngebäude den heutigen
Ansprüchen und Wünschen im Hinblick auf Energieeffizienz, Barrierefreiheit, aber auch
bezüglich der Lage den Vorstellungen der Nachfragenden entsprechen.
Klimawandel
Die Auswirkungen des Klimawandels sind nach Ansicht der Landesplanungsbehörde auch in
Nordrhein-Westfalen spür- und messbar (Anstieg der Jahresdurchschnittstemperatur
zwischen 1900 und heute ca. 1,2°C, Zunahme der jährlichen Niederschläge um etwa 15 %,
vermehrte Wetterextreme). Nach Ansicht von Klimaforschern wird sich dieser Trend
fortsetzen, weshalb der Auffassung der Landes zuzustimmen ist, dass Schutz- und
Anpassungsmaßnahmen in der Regional-, Bauleit- und Fachplanung erforderlich sind.
Wenn Raumordnungsmaßnahmen dazu beitragen sollen, die Klimaschutzziele des Landes
Nordrhein-Westfalen zu verwirklichen, muss sich dies auf die räumlichen Erfordernisse des
Klimaschutzes beziehen. Gerade im Bezug auf den Ausbau erneuerbarer Energien besteht
die Aufgabe der Raumordnung in der Lösung von Konflikten, die sich aus unterschiedlichen
Raumnutzungsansprüchen ergeben. Die genannte „besondere Verantwortung Landes NRW
beim Klimaschutz“ muss als Abwägungsbelang eingebunden sein in die
zusammenfassende, überörtliche und fachübergreifende Raumordnungsplanung.
1.2 Aufgabe, Leitvorstellung und strategische Ausrichtung der Landesplanung
Leitvorstellung der Landesregierung ist eine nachhaltige Raumentwicklung, die die sozialen
und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in
Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung mit
gleichwertigen Lebensverhältnissen in den Teilräumen des Landes beiträgt. Diese Aufgabe
und die unter 1.1 beschriebenen Rahmenbedingungen bedingen nach den Ausführungen der
Landesplanungsbehörde eine strategische Ausrichtung des LEP auf folgende Aspekte:
- die nachhaltige Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen,
- die langfristige Sicherung der Ressourcen,
- die Verringerung der Freirauminanspruchnahme,
- die langfristige Sicherung der Rohstoffversorgung,
- die Umsetzung anerkannter Klimaschutzziele,
- die Sicherung der biologischen Vielfalt,
- die Entwicklung regionaler Vielfalt und Identität,
- die Stärkung zentraler Orte und der Innenstädte,
- die Gewährleistung nachhaltiger Mobilität und Erreichbarkeit,
- die Förderung von Wachstum und Innovation,
- die Stärkung der regionalen Kooperation sowie
- die Steigerung der Raumqualität durch Konfliktminimierung und räumlichen Immissionsschutz.
Eine detaillierte strategische Ausrichtung, wie sie dem LEP-Entwurf 2013 vorangestellt ist,
findet sich noch nicht im LEP NRW ´95.
Verringerung der Freirauminanspruchnahme
Zur strategischen Ausrichtung der „Verringerung der Freirauminanspruchnahme“ führt die
Landesplanungsbehörde aus, dass der LEP vor dem Hintergrund des prognostizierten
Bevölkerungsrückgangs auf eine flächensparende, kompakte Siedlungsstruktur bei
gleichzeitig geringstmöglicher Inanspruchnahme des Freiraums hinwirken soll. Dazu soll das
tägliche Wachstum der Siedlungs- und Verkehrsflächen bis zum Jahr 2020 auf 5 ha und
langfristig auf Netto-Null reduziert werden.
Dem politischen Ziel, die Inanspruchnahme neuer Flächen für Siedlungs- und
Verkehrszwecke auf ein sinnvolles Maß zu begrenzen, ist zwar grundsätzlich zuzustimmen.
Insofern wird das in der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung formulierte
Ziel, die Neuinanspruchnahme von Flächen für Siedlungs- und Verkehrszwecke auf maximal
30 ha ‚/ Tag bis zum Jahr 2020 zu reduzieren, was in der Konkretisierung für NRW der
Vorgabe eines 5-ha-Ziels entspricht, als politische Zielvorgabe unterstützt. Diese
Ausrichtung darf jedoch die Chancen der Städte und Gemeinden auf eine nachhaltige
Entwicklung nicht beeinträchtigen. Insofern muss unterschiedlichen Flächenbedarfen
und unterschiedlichen Potenzialen in den jeweiligen Teilräumen des Landes
Rechnung getragen werden. Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass schon jetzt die
tägliche Zunahme der Gebäude- und Freiflächen einen stetigen Rückgang aufweist, während
die Verkehrsflächen, die in die Berechnung des Flächenverbrauchs einbezogen werden, seit
Anfang der 1990er Jahre ständig gewachsen sind. Im Übrigen bedarf das
Erfassungssystem des 30-Hektar-Ziels einer dringenden Überarbeitung, da es
Erholungsflächen und Grünanlagen dem Siedlungsraum zurechnet, obwohl hier eine
Entsiegelung stattfindet und der Klima-, Landschafts- und Naturschutz befördet wird. Zieht
man diese Freiflächen von den Siedlungsflächen ab, liegt der Grad der Versiegelung in NRW
schon heute bei ca. 6 ha / Tag.
Aus diesem Grund wird die Vorgabe exakt quantifizierter Flächenverbrauchsziele
durch die Raumordnung und Landesplanung als nicht sachgerecht abgelehnt. Hinzu
kommt, dass die ständig steigenden Zuwanderungszahlen von Bürgern aus den neuen EULändern und die Pflicht der Kommunen, aufgenommene Bürgerkriegsflüchtlinge und
zugewiesene Asylbewerber mit Wohnraum zu versorgen, einer strikten Mengenvorgabe
entgegensteht.
Es ist die Aufgabe der Städte und Gemeinden, im Rahmen ihrer Planungshoheit und Verantwortung für ihre Bürger und Einwohner eigenständig bedarfsgerechte Flächenausweisungen
zu treffen. Aufgrund ihrer Kenntnisse über die örtlichen Verhältnisse und die Entwicklung
ihrer Bevölkerung und Wirtschaft sind sie am besten in der Lage zu erkennen, ob sie hierfür
auch Freiraum beanspruchen müssen. Dabei haben sie die städtebaulichen Grundsätze des
BauGB zu beachten, wonach die Planung erforderlich (§ 1 Abs. 3 BauGB) sein muss und sie
der Innen-entwicklung Vorrang einräumen müssen (§ 1a Abs. 2 BauGB). Flächensparen
gehört insoweit in die Abwägung und muss dort mit dem ihm zukommenden Gewicht
berücksichtigt werden. Es muss aber dabei bleiben, dass die Gemeinde im Rahmen ihrer
Planungshoheit die autonome Letztentscheidung trifft. Durch die neue strategische
Ausrichtung auf die Verringerung der Freirauminanspruchnahme und die darauf
beruhenden Vorschläge für neue raumordnerischen Festlegungen werden aber die
Gestaltungsräume der kommunalen Planungshoheit im Vergleich zum LEP ´95 über
Gebühr eingeschränkt. Dies ist - auch vor dem Hintergrund der völlig unzureichenden
Finanzausstattung der Kommunen - nicht akzeptabel.
Der Ansatz des Landes wirft schließlich die Frage auf, wer letztendlich darüber entscheidet,
welchen Regionen zulasten anderer Regionen („Saldotheorie“) noch ein Zuwachs der
Freiraumnutzung zugestanden wird und nach welchen Kriterien dies erfolgen soll. Eine
Zustimmung aller Betroffenen dürfte hierzu kaum zu erreichen sein. Nicht hinnehmbar wäre
es insoweit, wenn durch landesplanerische Entscheidungen dem ländlichen Raum
Entwicklungsmöglichkeiten zu Gunsten des urbanen Raums genommen würden.
Regionen, die besonders unter einem strukturellen und demographischen Wandel
leiden, müssen Entwicklungsperspektiven geboten werden, damit sich ihre
Problematik nicht verschärft und zu einem Trading down-Effekt führt.
Umsetzung der Klimaschutzziele
Während der Klimaschutz im LEP`95 noch keine Rolle spielte, widmet der LEP Entwurf 2013
diesem Thema nun neben der Aufnahme eines strategischen Ziels ein eigenes Kapitel
(Kapitel 4). Dabei wird insbesondere der Energieerzeugung eine tragende Rolle zugeordnet.
Sie soll auf einen stetig steigenden Anteil erneuerbarer Energien unter besonderer
Beachtung der Windenergie umgestellt werden, der bis zum Jahr 2025 1,6 % der
Landesfläche zur Verfügung gestellt werden soll. Der Entwurf macht deutlich, dass diese
Vorgaben bereits auf der Ebene der Landes- und Regionalplanung zu berücksichtigen sind.
Aus Sicht der Stadt besteht die Aufgabe der Raumordnung in erster Linie in der Lösung von
Konflikten, die sich aus unter-schiedlichen Raumnutzungsansprüchen ergeben. Hierzu
gehört auch die Beratung von Raumnutzern bei konkreten Planungskonflikten.
Demgegenüber wird die Vorgabe von strikt zu beachtenden flächenbezogenen
Mengenzielen, die die kommunalen Steuerungsmöglichkeiten erheblich einschränkt,
abgelehnt.
2. Räumliche Struktur des Landes
Zentralörtliche Gliederung (2-1 Ziel)
Der LEP-Entwurf übernimmt unverändert die zentralörtliche Gliederung, wie sie bereits dem
LEP NRW `95 zugrunde lag, als Grundlage für die weitere räumliche Entwicklung. Danach
sind alle 396 Gemeinden in Nordrhein-Westfalen Zentrale Orte, die als Ober-, Mittel- oder
Grundzentrum abschließend festgelegt werden (siehe Anhang 1 des LEP-Entwurfs). Dies ist
insbesondere im Hinblick darauf zu begrüßen, dass jeder Gemeinde in NRW mindestens die
zentralörtliche Funktion eines Grundzentrums zugewiesen wird.
Allerdings schließt die Landesplanungsbehörde in den Erläuterungen zu diesem Ziel
angesichts des prognostizierten Bevölkerungsrückgangs Tragfähigkeitsprobleme und
Unsicherheiten beim Fortbestand einiger Mittelzentren nicht aus und will daher die
zentralörtliche Bedeutung der Städte und Gemeinden sowie die daran anknüpfenden
Steuerungsmöglichkeiten für die Sicherung der Daseinsvorsorge in der Laufzeit des neuen
LEP überprüfen. Aus Gründen der Planungssicherheit und zur Erhaltung ihrer
Entwicklungsperspektiven ist es für die Kommunen aber von großer Bedeutung, dass
während der Geltungsdauer des neuen LEP ihre zentralörtliche Funktionszuweisung
erhalten bleibt oder auch in begründeten Fällen ausgebaut werden kann. Aus der
getroffenen landesplanerischen Entscheidung ergibt sich vielmehr eine Pflicht des Landes
zur Erhaltung der zugewiesenen zentralörtlichen Funktion, sobald Tragfähigkeitsprobleme in
einem zentralen Ort auftreten. Nur auf diese Weise erfüllt das Land seine raumordnerische
Aufgabe, gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen des Landes sicherzustellen.
Es wird erwartet, dass die Stadt in die angekündigte Überprüfung der zentralörtlichen
Bedeutung der Städte und Gemeinden aktiv eingebunden wird.
Daseinsvorsorge (2-2 Grundsatz)
Der LEP-Entwurf enthält erstmals einen eigenen Grundsatz zur Daseinsvorsorge. Angesichts
zurückgehender Bevölkerungszahlen, einer alternden und daher an Mobilität einbüßenden
Gesellschaft und erhöhter Anforderungen an die Teilhabe von Menschen mit Behinderung
sieht die Landesplanungsbehörde in der Sicherung der vorhandenen Struktur einen
wichtigen Aspekt zur Erfüllung der Aufgabe der Daseinsvorsorge. Dieser Grundausrichtung
ist zuzustimmen. Sie ist aber keineswegs nur an die kommunalen Gebietskörperschaften
adressiert, wie nach den Ausführungen in den Erläuterungen irrtümlich angenommen werden
könnte. Auch das Land ist im Bereich seiner eigenen Aufgabenträgerschaft, seiner
investiven Tätigkeit und seinen legislativen Entscheidungen mit direkten
Auswirkungen auf kommunale Strukturen (wie z.B. im Bildungsbereich) für eine
auskömmliche Ausstattung der Kommunen mit Einrichtungen der Daseinsvorsorge
verantwortlich. Diese Aufgabenzuständigkeit sollte im Festlegungstext ebenfalls zum
Ausdruck gebracht werden.
Der Grundsatz ist geprägt von der Notwendigkeit einer räumlichen Konzentration von
Einrichtungen der Daseinsvorsorge bei gleichzeitiger Sicherstellung der Erreichbarkeit für
alle Bevölkerungsgruppen zur Vermeidung sozialer Segregation und Ausgrenzung. Damit
dies gelingt, muss dieser schwierige Prozess in Abstimmung und im Konsens mit den
Kommunen, den regionalen Verkehrsträgern und den betroffenen Einrichtungen unter
Würdigung ihrer objektiven Möglichkeiten erfolgen.
3. Erhaltende Kulturlandschaftsentwicklung
Kapitel 3 widmet sich mit einem Ziel und drei Grundsätzen der Entwicklung und Erhaltung
von Kulturlandschaften, bedeutsamen Kulturlandschaftsbereichen, historischen Stadtkernen,
Denkmälern sowie der Gestaltung von beeinträchtigen Landschaftsbereichen zu neuen
Kulturlandschaftsbereichen.
Die Landschaftsverbände haben die kulturlandschaftliche Vielfalt des Landes analysiert und
für die Landesplanung eine flächendeckende Gliederung des Landes in 32
Kulturlandschaften vorgenommen (Abb. 2). Sie unterscheiden sich wesentlich von den im
LEP NRW `95 angesprochenen „wertvollen Kulturlandschaften“(vgl. Abschnitt B.III.2. Natur
und Landschaft, Ziel 2.26). Der neue Ansatz zu Kulturlandschaften bezieht neben Natur- und
Landschaftsschutzgesichtspunkten zahlreiche weitere Faktoren ein.
Die Zielfestlegung von Kulturlandschaften (3-1) kann dazu beitragen, die Identität der
ortsansässigen Bevölkerung mit ihrer Region zu stärken und als Standortfaktor die
wirtschaftliche Entwicklung und den Tourismus zu unterstützen. Die Festlegung wird daher
begrüßt. Dies gilt auch für die 29 von den Landschaftsverbänden ermittelten bedeutsame
Kulturlandschaftsbereiche, die in dem Grundsatz 3-2 unter Wahrung ihres besonderen
kulturlandschaftlichen Wertes entwickelt werden sollen, und die historischen Stadt- und
Ortskerne, deren historische Struktur und Erscheinungsbild bei der weiteren
Siedlungsentwicklung gewahrt werden sollen (Grundsatz 3-3). Dabei kommt den
historischen Stadt- und Ortskernen für die Entwicklung der Kulturlandschaften und
der bedeutsamen Kulturlandschaftsbereiche eine besondere Bedeutung zu, die sich in
der Förderung dieser Stadt- und Ortskerne wirksam widerspiegeln muss.
4. Klimaschutz und Anpassung an den Klimawandel
Klimaschutz und Klimaanpassung (4-2 und 4-2 Grundsätze)
Die Grundsätze 4-1 und 4-2 greifen verschiedene Ansätze des Klimaschutzes wie z.B. den
Ausbau der erneuerbaren Energien, die Sicherung von Trassen für zusätzliche
Energieleitungen, die Nutzung der Potenziale der Kraft-Wärme-Kopplung und der
industriellen Abwärme sowie Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel wie z.B. die
Sicherung und Rückgewinnung von Überschwemmungsbereichen und die Risikovorsorge in
potentiellen Überflutungsbereichen auf.
Nach § 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG ist den räumlichen Erfordernissen des Klimaschutzes Rechnung
zu tragen, sowohl durch Maßnahmen, die dem Klimawandel entgegenwirken, als auch durch
solche, die der Anpassung an den Klimawandel dienen. Dabei sind u. a. die räumlichen
Voraussetzungen für den Ausbau der erneuerbaren Energien und für eine sparsame
Energienutzung zu schaffen. Die Festlegungen des Landes konkretisieren diese Vorgaben
des ROG und dienen der wichtigen Aufgabe des Klimaschutzes, dem sich auch die
Kommunen im Rahmen ihrer Bautätigkeit und Gemeindeentwicklung und durch die
Aufstellung von Klimaschutzkonzepten widmen. Da es sich bei den vorgenannten
Festlegungen um Grundsätze der Raumordnung handelt, die mit anderen
Nutzungsansprüchen an den Raum abgewogen werden, sind sie zu begrüßen.
Klimaschutzplan (4-3 Ziel)
Das Ziel 4-3 wiederholt wörtlich die Verfahrensvorschrift des 12 Abs. 7 LPlG, die durch
Artikel 2 des Gesetzes zur Förderung des Klimaschutzes in Nordrhein-Westfalen vom 29.
Januar 2013 (GV. NRW. S. 33) in das Landesplanungsgesetz aufgenommen worden ist.
Danach setzen die Raumordnungspläne diejenigen Festlegungen des Klimaschutzplans
NRW um, die gemäß § 6 Abs. 6 Klimaschutzgesetz NRW für verbindlich erklärt worden sind,
soweit sie durch Ziele und Grundsätze der Raumordnung gesichert werden können. Bei
diesen Festlegungen handelt es sich um Ziele zum Ausbau erneuerbarer Energien, zur
Energieeinsparung, zur Erhöhung der Ressourcen- und Energieeffizienz sowie des
Ressourcenschutzes, um nachhaltige Strategien und Maßnahmen, um die Klimaschutzziele
sowie die im Klimaschutzplan genannten Zwischenziele und sektoralen Zwischenziele zu
erreichen, und um sektorspezifische Strategien und Maßnahmen, um die negativen
Auswirkungen des Klimawandels zu begrenzen.
Die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände NRW hat bereits in Ihrer
Stellungnahme vom 16.01.2012 zum Entwurf des Klimaschutzgesetzes die Festlegung von
Klimaschutzzielen in Raumordnungsplänen als Ziele der Raumordnung abgelehnt. Belange
des Klimaschutzes und der Klimaanpassung sind als bedeutsame Belange neben
anderen Belangen zu berücksichtigen und damit als Grundsätze der Raumordnung
festzulegen. Nur dies wird der Raumordnung und Landesplanung als übergeordneter und
zusammenfassender Gesamtplanung im Gegensatz zur fachlich-sektoral ausgerichteten
Fachplanung und den rechtlichen Vorgaben des Raumordnungsgesetzes des Bundes (ROG)
und des Baugesetzbuches (BauGB) gerecht.
Darüber hinaus widerspricht die in Ziel 4-3 vorgesehene Umsetzungspflicht von
Festlegungen des Klimaschutzplans in den Regionalplänen dem in den §§ 4 und 5
ROG normierten Verhältnis von Fachplanung zur Raumordnung. Diese Normen
schreiben den umgekehrten Fall vor, nämlich die Bindungswirkung der Fachplanungsträger
an raumordnerische Festlegungen. Wenn aber - wie im vorliegenden Fall - die Raumordnung
eine Fachplanung konkretisieren muss, kann sie nicht mehr ihre Aufgabe als Gesamtplanung
erfüllen und unterschiedliche Fachplanungen und Nutzungsansprüche an den Raum
koordinieren und ausgleichen. Sie wird zum Ausführungsinstrument einer Fachplanung
degradiert. Dieser Systembruch begegnet erheblichen rechtlichen Bedenken.
Diese Bedenken werden dadurch verstärkt, dass die umfangreichen Ziele und Maßnahmen,
die gemäß § 6 Abs. 6 Klimaschutzgesetz NRW für verbindlich erklärt werden sollen, nicht
bestimmt sind. Zum einen liegt der Klimaschutzplan NRW noch nicht vor. Zum anderen ist es
erforderlich, dass sich die Ziele und Grundsätze aus dem LEP selbst, unmittelbar und
hinreichend bestimmt ermitteln lassen. Das wird selbst dann nicht der Fall sein, wenn der
Klimaschutzplan NRW verabschiedet sein wird. Insofern wird durch den Verweis auf den
diesen Plan das aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Bestimmtheitsgebot verletzt. Der
„Blankoscheck“ auf den Klimaschutzplan ist ungedeckt! Da hilft auch der Hinweis in
Erläuterungen nicht, dass ein Raumbezug für die Umsetzung erforderlich ist (LEP-Entwurf,
Seite 24, letzter Absatz).
Schließlich fehlt es an der für eine Zielbestimmung notwendigen abschließenden Abwägung
zum Zeitpunkt der Aufstellung des LEP. Das Ziel 4-3 gibt den Regionalplanungsbehörden die
Umsetzung der (noch unbekannten) Festlegungen des Klimschutzplans NRW verpflichtend
vor, ohne sie zuvor mit den weiteren Anforderungen und Ansprüchen an die Raumnutzung
abgewogen zu haben. Mit dieser Beschneidung des regionalplanerischen
Abwägungserfordernisses wird indirekt auch die kommunale Planungshoheit in
unzulässiger Weise eingeschränkt. Die Zielbestimmung ist daher zu streichen.
Klimaschutzkonzepte (4-4 Grundsatz)
Zu begrüßen ist, dass die raumrelevanten Aussagen in kommunalen Klimaschutzkonzepten
in die Regionalplanung einfließen sollen. Hierdurch werden zeit- und kostenaufwendige
Anpassungen vermieden und kommunale Belange im Sinne des Gegenstromprinzips
berücksichtigt. Aus städtischer Sicht wird allerdings darauf zu achten sein, dass das Land
keine einschränkenden inhaltlichen Vorgaben für die Anerkennung bereits vorliegender
kommunaler Klimaschutzkonzepte macht.
5. Regionale und grenzübergreifende Zusammenarbeit
Die im LEP´95 über verschiedene Kapitel verstreuten Aspekte der regionalen und
europäischen Zusammenarbeit werden nunmehr in einem Kapitel mit drei Grundsätzen
zusammengefasst. Der Grundsatz 5-1 schreibt vor, dass regionale Entwicklungskonzepte
sowie Maßnahmen und Projekte für die regionale Daseinsvorsorge von der Regionalplanung
wie Fachbeiträge berücksichtigt werden sollen. Die Aufwertung regionaler Konzepte soll
einen verstärkten Anreiz zur Zusammenarbeit von Gebietskörperschaften geben und ist vor
diesem Hintergrund zu begrüßen. Um wirksame Impulse setzen zu können, ist sie allerdings
durch eine entsprechende Förderung zu unterstützen. Dies muss auch für die
grenzüberschreitende Zusammenarbeit nach dem Grundsatz 5-3 gelten. Auf diese Weise
kann im Rahmen einer guten nachbarschaftlichen Zusammenarbeit im niederländischen und
belgischen Grenzraum eine ausgewogene und nachhaltige Entwicklung gesichert werden.
6. Siedlungsraum
6.1 Festlegungen für den gesamten Siedlungsraum
Ausrichtung der Siedlungsentwicklung (6.1-1 Ziel)
In Ziel 6.1-1 werden die künftig geltenden Grundannahmen der Siedlungsentwicklung
(„bedarfsgerecht und flächensparend“) festgelegt. Korrespondierend zu den Feststellungen
zum demographischen Wandel in der Einleitung (1.1 Rahmenbedingungen, S. 2 ff., siehe
auch Ausführungen oben) verlagert sich der Schwerpunkt der Planung nach Ansicht der
Landesplanungsbehörde im Vergleich zum LEP `95 von Siedlungsflächenneuausweisungen
hin zur Erhaltung und qualitativen Entwicklung gewachsener Siedlungsstrukturen sowie an
geeigneten Stellen zum Rückbau von Siedlungen und Infrastruktur. Die zeichnerische
Festlegung des Siedlungsraums in der Karte ist eine nachrichtliche Darstellung aus den
Regionalplänen (Stand: 01.01.2013).
Was unter einer „flächensparenden“ Siedlungsentwicklung zu verstehen ist, wird in den
nachfolgenden Festlegungen konkretisiert. Hier wird auf die Ausführungen oben unter 1.2.
zum strategischen Leitziel „Verringerung der Freirauminanspruchnahme“ verwiesen, im
Übrigen auf die Ausführungen zu den nachfolgenden Festlegungen.
Was unter einer „bedarfsgerechten“ Siedlungsentwicklung zu verstehen ist, führen die
Erläuterungen näher aus. Danach sollen die Regionalplanungsbehörden den
Siedlungsflächenbedarf nach einer „landeseinheitlichen Methode“ ermitteln (Seite 31 und
36). Hiermit ist wohl die von Herrn Prof. Vallée - in seinem im Auftrag der
Landesplanungsbehörde erstellten Gut-achten zur „Bedarfsberechnung für die Darstellung
von Allgemeinen Siedlungsbereichen (ASB) und Gewerbe- und
Industrieansiedlungsbereichen (GIB) in Regionalplänen“ - vorgeschlagene
Berechnungsmethode gemeint. Den zu ihrer Umsetzung vorgesehenen „Erlass zur
Siedlungsflächenbedarfsermittlung“ hatte die Landesplanungsbehörde nach vorgetragener
Kritik zurückgezogen (siehe gemeinsame Stellungnahme der Arbeitsgemeinschaft
kommunaler Spitzenverbände mit der Westdeutschen Handwerkskammer und der IHK NRW
vom 13.12.2012). Von daher wird erwartet, dass die Berechnungsmethode - wie von
Seiten der Landesplanungsbehörde in Aussicht gestellt - zukünftig nur als
Referenzwertverfahren und nicht als starres, verbindlich geltendes
Berechnungsverfahren zu Anwendung kommt. Insoweit sind in den Erläuterungen
weitere Ausführungen zur Methodik und insbesondere zur Berücksichtigung von
Planungsspielräumen erforderlich.
Das in diesem Zusammenhang ebenfalls in den Erläuterungen erwähnte Monitoring (S. 31
und 36), mit dem die ungenutzten, planerisch gesicherten Siedlungsflächen erfasst und in
die Bedarfsplanung einbezogen werden sollen, ist ebenfalls unter Beteiligung der
Kommunen und unter Beachtung der kommunalen Planungshoheit zu entwickeln.
Dabei sind die Anforderungen aus den Stellungnahme des St u GB NRW vom 5.6.2013 zum
„Kriterienkatalog zur Vereinheitlichung des Siedlungsflächenmonitorings“, den die
Landesplanungsbehörde am 27.03.2013 vorgelegt hatte, zu beachten.
Rücknahme von Siedlungsflächenreserven (6.1-2 Ziel)
Das Ziel 6.1-2 entspricht dem Ansatz einer Regelung im zurückgenommenen Entwurf des
„Erlasses zur Siedlungsflächenbedarfsermittlung“. Offensichtlich sollen Teile davon nun über
den LEP zur Geltung gebracht werden. Der Vorgabe, für Siedlungszwecke vorgehaltene
Flächen, für die kein Bedarf mehr besteht, wieder dem Freiraum zuzuführen, sofern sie
noch nicht in verbindliche Bauleitpläne umgesetzt sind, ist entschieden zu
widersprechen. Soweit diese Rücknahmepflicht Darstellungen in
Flächennutzungsplänen betrifft, verletzt sie die verfassungsrechtlich in Art. 28 Abs. 2
GG und Art. 78 LVerf NRW verankerte kommunale Planungshoheit ebenso wie die
höherrangige Regelung des § 6 BauGB, welche die Genehmigung des
Flächennutzungsplans durch die höhere Verwaltungsbehörde
(Bezirksplanungsbehörde) regelt. Die Möglichkeit des Bedarfsnachweises ist keine
adäquate Kompensation der Einschränkung der kommunalen Planungshoheit. Ebenso
vermag die Absicht einer qualitätsverbessernden Auflockerung insbesondere in
Verdichtungsräumen sie nicht zu rechtfertigen.
Leitbild „dezentrale Konzentration“ (6.1-3 Grundsatz)
Der Grundsatz 6.1-3 findet sich weniger klar formuliert bereits im LEP `95 (B.I., insbesondere
Ziel 2.2). Dem Leitbild einer großräumig-dezentralen Siedlungsstruktur mit einer
Konzentration auf kompakte Siedlungsbereiche auf regionaler und örtlicher Ebene ist
zuzustimmen. Insbesondere die Aspekte der Tragfähigkeit und Erreichbarkeit von
Einrichtungen der Daseinsvorsorge in allen Landesteilen ist vor dem Hintergrund
zurückgehender Bevölkerungszahlen Beachtung zu schenken.
Keine bandartigen Entwicklungen und Splittersiedlungen (6.1-4 Ziel)
Dem Ziel 6.1-4 ist nur hinsichtlich der Verhinderung von weiteren Splittersiedlungen zu
folgen. Sie verhindern eine kompakte, zentralörtliche Entwicklung. Dem gegenüber ist eine
„bandartige“ Entwicklung von Siedlungen entlang von Verkehrswegen häufig den
topographischen Rahmenbedingungen geschuldet. In diesen Fällen muss eine
Siedlungsentwicklung möglich sein. Daher ist die raumordnerische Festlegung in
dieser Hinsicht als Grundsatz auszugestalten.
Vorrang der Innenentwicklung (6.1-6 Ziel)
Eine wesentliche Festlegung trifft Ziel 6-1.6 mit dem Vorrang der Innenentwicklung vor der
Inanspruchnahme von Flächen im Außenbereich. In ähnlicher Weise findet sich diese
Rangfolge der Flächeninanspruchnahme auch schon im LEP NRW `95 (B.III. Ziel 1.23).
Die Festlegung spiegelt den städtebaulichen Grundsatz des Vorrangs der Innenentwicklung
in § 1a Abs. 2 BauGB wider und ist insoweit von den Kommunen bereits als
bauleitplanerische Abwägungsdirektive mit besonderem Gewicht zu beachten. Allerdings
liegt die konkrete Entwicklungsentscheidung für eine Fläche wegen ihrer
bodenrechtlichen Relevanz und der den Kommunen obliegenden Planungshoheit in
der Letztentscheidungskompetenz der Kommunen. Den hierfür nötigen
Planungsspielraum muss die Regionalplanung sicherstellen.
Nach den Erläuterungen (Seite 33) soll vom Vorrang der Innenentwicklung abgesehen
werden, wenn die Innenbereichsflächen aus bestimmten Gründen nicht in Betracht kommen.
Genannt werden hier z.B. Flächen, die einen besonderen Wert für das Wohn- und
Arbeitsumfeld, die Naherholung, das Stadtklima oder den Biotop- und Artenschutz haben.
Auch unverhältnismäßig hohe Kosten, z.B. für die Sanierung von Altlasten können gegen
eine erneute Bebauung von Brachflächen sprechen. Schließlich müssen die Flächen für eine
Entwicklung tatsächlich zur Verfügung stehen. Wenn aber die Konzentration von
Siedlungsflächen im Innenbereich negative Auswirkungen auf das Stadtklima, die
Stadtökologie oder die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung mit Frei- und
Erholungsflächen haben kann, dem gegenüber aber die Schaffung von Kaltluftschneisen aus
Gründen der Klimafolgenanpassung notwendig sein kann, wäre eine Ausgestaltung der
Festlegung als Grundsatz der Raumordnung vorzugswürdiger. Zumindest aber muss in
der Zielfestlegung selbst ein Ausnahmetatbestand für eine zulässige
Außenentwicklung aufgenommen werden, wenn Flächen im Innenbereich für die o.g.
Maßnahmen und Nutzungen eingesetzt werden.
Energieeffiziente und klimagerechte Siedlungsentwicklung (6.1-7 Grundsatz)
Der Grundsatz 6.1-7 legt die besondere Beachtung von Energieeffizienz und klimagerechter
Siedlungsentwicklung bei der Planung neuer und dem Umbau bzw. der Sanierung
bestehender Siedlungsgebiete fest. Der Ansatz, durch eine klimagerechte Planung die
Folgen zunehmend durch den Klimawandel erwarteter Hitze- und Starkregenereignisse
abzumildern, ist grundsätzlich zu begrüßen und entspricht heutiger kommunaler
Planungspraxis. Allerdings sind auch etwaige Folgekosten zu beachten.
Der Energieeffizienz kommt nicht zuletzt vor dem Hintergrund der insbesondere auch auf der
kommunalen Ebene umzusetzenden sog. „Energiewende“ eine besondere Bedeutung zu.
Eine energieeffiziente Bauweise wird heute von den Kommunen bereits beachtet. Eine
landeplanerische Vorgabe, die über die Anforderungen des Energieeinspargesetzes, der
Energieeinspar-verordnung und des Erneuerbare-Energien-Wärme-Gesetzes hinausgeht, ist
indes nicht erforderlich. Notwendig sind vielmehr Fördermaßnahmen des Landes zur CO2Gebäudesanierung.
Wiedernutzung von Brachflächen (6.1-8 Grundsatz)
Nach Grundsatz 6.1-8 sollen Brachflächen im Wege des Flächenrecycling neuen Nutzungen
zugeführt werden. Dieser ökologisch vernünftige und volkswirtschaftlich sinnvolle Ansatz
wird allerdings durch die Festlegung verschärft, dass Neudarstellungen von
Siedlungsflächen auf Freiflächen nur erfolgen sollen, wenn auf der Grundlage des
Siedlungsflächenmonitorings nachgewiesen wird, dass keine geeigneten Brachflächen zur
Verfügung stehen.
Die Erläuterungen schweigen über die Voraussetzungen einer mangelnden Eignung. Sie
gestehen lediglich zu, dass der Aufwand für die Wiedernutzung wirtschaftlich vertretbar sein
müsse. Die so formulierte Stringenz des Vorrangs der Nutzung von Brachflächen droht
allerdings die Herausforderungen solcher Nachfolgenutzungen zu verkennen:
Nutzungskonflikte mit Nachbarbebauungen, nicht ausreichende Grundstücksgrößen, hohe
Abbruchkosten, keine oder geringere Besicherung solcher Grundstücke durch Banken
aufgrund möglicher Altlasten, Sanierungshaftung des Nacheigentümers nach BBodSchG,
Reserveflächenhaltung des Eigentümers. Damit drohen Planungsspielräume der Gemeinden
verloren zu gehen. Die genannten Nachteile können letztlich dazu führen, dass sich keine
Nutzer für eine entsprechende Fläche finden. In der Festlegung selbst sollte daher
klargestellt werden, dass tatsächlich nicht zur Verfügung stehende oder zu
wirtschaftlich nicht vertretbaren Bedingungen zu sanierende Flächen vom
Wiedernutzungsvorrang ausgenommen bleiben.
Wie unter 6.1-1 ausgeführt, erarbeitet die Landesplanungsbehörde zurzeit Kriterien zur
Vereinheitlichung des Siedlungsflächenmonitorings. Diese enthalten auch Regelungen zur
Bestimmung und Erfassung von Brachflächen. Danach sollen ehemals genutzte bauliche
Flächen dann als Brache angesehen werden, die einer Wiedernutzung zugeführt werden und
daher auf den Bedarf angerechnet werden sollen, wenn sie länger als 2 Jahre nicht genutzt
werden. Erfasst werden sollen alle Flächen mit einer Größe von mindestens 0,2 ha. Mit
Stellungnahme vom 5.6.2013 hat bereits die Arbeitsgemeinschaft Kommunaler
Spitzenverbände diesen Kriterien widersprochen. Oftmals wird es nicht gelingen, in einem
Zeitraum von 2 Jahren ein städte-bauliches Konzept für eine neue Nutzung abzustimmen
und die Bauleitplanung abzuschließen. Auch kann es nicht sein, dass ein Gebäude nur
deshalb als Brache angesehen wird, weil es über einen Zeitraum von zwei Jahren nicht
genutzt worden ist. Hinzu kommt, dass für die angestrebte Kleinteiligkeit der
Flächenerhebung keine Zuständigkeit der Regionalplanung und damit der Landesplanung
gegeben ist. Schließlich ist beachten, dass hinsichtlich der Bewertung des
Entwicklungspotentials einer Brachfläche widersprüchliche Auffassungen und Erkenntnisse
seitens Eigentümer und Kommune vorliegen können. Dies kann nicht zu Lasten der
Planungshoheit der Kommune gehen.
Dass isoliert im Freiraum liegende Brachflächen einer Freiraumnutzung zugeführt werden
sollen, ist nachvollziehbar. Um hier in begründeten Ausnahmen eine Wiedernutzung, z.B. für
Anlagen für erneuerbare Energien, zu ermöglichen, sollte dieser Grundsatz um das Wort
„vorrangig“ ergänzt werden. Dies entspricht auch der Regelung in 6.3-3 für die Festlegung
neuer Gewerbe- und Industrieansiedlungsbereiche, die im Freiraum ausnahmsweise auf
Brachflächen zulässig ist, sofern diese für eine gewerbliche Nachfolgenutzung geeignet sind.
Vorausschauende Berücksichtigung von Infrastrukturfolgekosten (6.1-9 Grundsatz)
Der Grundsatz verfolgt den sinnvollen Ansatz, dass sich die Kommunen vor der Inanspruchnahme von Flächen zu Siedlungszwecken über die anfallenden langfristigen Folgekosten
Klar-heit verschaffen und gegebenenfalls über Alternativen nachdenken. Diese
Vorgehensweise wird bereits von zahlreichen Kommunen verfolgt und ist als
raumordnerische Festlegung zu begrüßen.
Flächentausch (6.1-10 Ziel)
Das Ziel 6.1-10 gewährt die regionalplanerische Festlegung von Freiraum als neuem
Siedlungsraum, wenn zugleich an anderer Stelle bereits festgelegter Siedlungsraum im
Regionalplan oder Flächennutzungsplan in Freiraum/Freifläche umgewandelt wird.
Die Pflicht zum Flächentausch ist nachvollziehbar, wenn Nutzungshemmnisse die
tatsächliche Entwicklung von Bauland auf einer Siedlungsfläche verhindern und dafür an
anderer Stelle im Freiraum Flächen bereitgestellt werden sollen. Ist aber die Entwicklung
einer – noch im Freiraum liegenden – Fläche aus Gründen des steigenden
Wohnbedarfs oder des Gewerbeflächenbedarfs in dem einen Teil des
Gemeindegebietes notwendig, darf seine Umwandlung in Siedlungsfläche nicht davon
abhängig gemacht werden, dass dafür an anderer Stelle im Gemeindegebiet eine
Reservefläche, die zeitlich nachfolgend entwickelt werden könnte, in Freiraum
umgewandelt werden muss. Flächen, die im Regionalplan als ASB oder GIB ausgewiesen
sind, werden von den Kommunen nur dann entwickelt, wenn hierfür ein Bedarf bzw. eine
Nachfrage besteht und die Infrastrukturkosten i.d.R. von den neuen Nutzern finanziert
werden. Insoweit sei noch einmal darauf hingewiesen, dass die Kommunen den Vorgaben
der §§ 1 Abs. 3 und 1a Abs. 2 BauGB verpflichtet sind (s. o. Ausführungen zu 1.2). Schon
bislang haben sie ihre Planungshoheit verantwortungsvoll wahrgenommen. Eine
entsprechende Fehlentwicklung beklagt die Landesplanungsbehörde nicht.
Damit die Stadt in der Lage bleibt, von ihrer Planungshoheit effektiv Gebrauch zu
machen, sollte der Flächentausch als Grundsatz festgelegt werden, der einer
Abwägung mit den konkreten örtlichen Belangen zugänglich bleibt. Außerdem sollte
die Möglichkeit vorgesehen werden, dass Siedlungsflächen auch zwischen den
Gebieten der Regionalpläne getauscht werden können.
Flächensparende Siedlungsentwicklung (6.1-11 Ziel)
In Ziel 6.1-11 wird zunächst die strategische Ausrichtung des LEP-Entwurfs zur Verringerung
der Freirauminanspruchnahme (s. o. 1.2) wiederholt. Ergänzend zu unseren Ausführungen
hierzu muss festgestellt werden, dass angesichts nicht abschließend abschätzbarer
Entwicklungen in der Wirtschaft und großräumiger Wanderungsbewegungen in der
Bevölkerung eine endgültige Abwägung eines zukünftigen Flächenbedarfs auf ein strikt zu
beachtendes 5-ha-Ziel und Netto-O-Ziel, die für eine Zielfestlegung getroffen werden muss,
nicht möglich ist.
Darüber hinaus legt das Ziel strenge Voraussetzungen für die Erweiterung von
Siedlungsraum zu Lasten des Freiraums fest: Nachweis des Bedarfs an zusätzlichen
Bauflächen, Rücknahme von Siedlungsflächenreserven gemäß Ziel 6.1-2, kein
Vorhandensein geeigneter Flächen der Innenentwicklung im bisher festgelegten
Siedlungsraum und keine Möglichkeit des Flächentauschs. Diese Anforderungen gehen
deutlich über die Voraussetzungen im bisher geltenden LEP NRW `95 (B.III. Ziel 1.23)
hinaus.
Sie schränken die gemeindliche Planungshoheit, die nach Artikel 28 Abs. 2 GG als
Bestandteil des kommunalen Selbstverwaltungsrechts garantiert ist, in unzulässigem
Umfang ein. Kommunale Planungshoheit setzt voraus, dass den Städten und
Gemeinden eine nachhaltige Steuerungs- und Planungsmöglichkeit erhalten bleibt.
Daher müssen Flächen für Planungsvarianten zur Verfügung stehen, von denen nur
die tatsächlich benötigten Flächen entwickelt werden. Nur eine solche
Flächenverfügbarkeit trägt dazu bei, Abhängigkeiten von
Bodeneigentumsverhältnissen zu minimieren, Bodenpreissteigerungen einzudämmen
und Entwicklungsblockaden zu verhindern. Diese grundlegenden
Rahmenbedingungen werden aber verletzt, wenn nur dann neue Siedlungsflächen
ausgewiesen werden dürfen, wenn keine anderen Freiflächen mehr vorhanden und
selbst aus den Flächennutzungsplänen herausgenommen sind. Dann können
Kommunen auf örtliche Bedarfe und Entwicklung nicht mehr flexibel, teilweise auch
überhaupt nicht mehr reagieren. Die vorgesehen Zielbestimmung würde zu einer
städte-baulichen Entwicklungsblockade führen!
Dass diese Restriktionen nicht durchzuhalten sind, erkennen selbst der Plangeber, wenn er
für den Fall der Betriebserweiterung ausdrücklich von der Einhaltung dieser
Voraussetzungen absieht. Nichts anderes gilt aber für die bedarfsorientierte städtebauliche
Arrondierung eines Ortsteils, die auch möglich bleiben muss, wenn in einem anderen
Ortsteil der Gemeinde noch nicht alle Siedlungsflächen vollständig entwickelt sind.
Sich ständig ändernde Rahmenbedingungen erfordern für die Neuausweisung von Flächen
einen Abwägungsprozess und keine Zielvorgabe, die für die nächsten 15 bis 20 Jahre strikt
zu beachten ist. Diese Abwägung kann aber nur auf der örtlichen Ebene der kommunalen
Bauleitplanung vollzogen werden.
Wegen der in den Erläuterungen (S. 36) angekündigten landeseinheitlichen Methode zur
Ermittlung des Bedarfs an Allgemeinen Siedlungsbereichen und das
Siedlungsflächenmonitoring wird auf die Ausführungen zu 6.1-1 verwiesen.
6.2 Ergänzende Festlegungen für Allgemeine Siedlungsbereiche
Zentralörtlich bedeutsame Allgemeine Siedlungsbereiche (6.2-1 Ziel)
Nach Ziel 6.2-1 soll die Siedlungsentwicklung in den Gemeinden auf Allgemeine
Siedlungsbereiche ausgerichtet werden, die über ein räumlich gebündeltes Angebot an
öffentlichen und privaten Dienstleistungs- und Versorgungseinrichtungen verfügen. Der LEPEntwurf spricht von „zentralörtlich bedeutsamen ASB“. Dieser planerische
Konzentrationsansatz ist in vorsorgender Reaktion auf die erwartete
Bevölkerungsentwicklung folgerichtig, um ein hohes Niveau bezahlbarer Infrastruktur- und
Daseinsvorsorgeeinrichtungen erhalten zu können. In jeder Gemeinde ist regionalplanerisch
mindestens ein zentralörtlich bedeutsamer ASB festzulegen, an dem langfristig mindestens
die Tragfähigkeit für Einrichtungen der Grundversorgung gewährleistet sein soll. Zu
begrüßen ist, dass die Regionalplanungsbehörden nach den Erläuterungen im Vorfeld von
Regionalplanfortschreibungen verpflichtet sind, die zentralörtlich bedeutsamen ASB in
Abstimmung mit den Gemeinden festzulegen.
Eigenentwicklung untergeordneter Ortsteile (6.2-3 Grundsatz)
Einen zu restriktiven Ansatz verfolgt hingegen der Grundsatz 6.2-3. Sein Ziel ist die
Vermeidung eines wesentlichen Anwachsens Allgemeiner Siedlungsbereiche ohne
zentralörtlich bedeutsame Infrastruktur und kleinerer Ortsteile mit weniger als 2.000
Einwohnern. Solche Ort-steile sollen auf die Eigenentwicklung beschränkt werden, um eine
langfristige Sicherung insgesamt tragfähiger zentralörtlicher Siedlungsstrukturen zu
gewährleisten.
Während in Ortsteilen, die den Schwellenwert von 2.000 Einwohnern überschreiten und
daher im Regionalplan als ASB dargestellt werden, Planungen und Maßnahmen zur Nutzung
und Abrundung bereits baulich geprägter Flächen möglich bleiben sollen, sollen die kleineren
Ort-steile mit weniger als 2.000 Einwohnern strikt auf ihre Eigenentwicklung und die
Tragfähigkeit ihrer Infrastruktur beschränkt werden. Sie werden zudem nicht nur für sich
betrachtet, sondern auch mit den anderen im Regionalplan nicht dargestellten Ortsteilen
einer Gemeinde hinsichtlich der Inanspruchnahme von Freiflächen in Bezug gesetzt. In der
Summe sollen sie erheblich unter der Entwicklung der im Regionalplan dargestellten
Allgemeinen Siedlungsbereiche zurückbleiben.
Mit diesem Konzept schießt die Landesplanungsbehörde über das Ziel hinaus und
hemmt die Entwicklung in kleineren Ortsteilen über Gebühr. Das zu begrüßende
Konzept der Stärkung zentralörtlich bedeutsamer ASB zur Gewährleistung einer
tragfähigen Infrastruktur und Daseinsvorsorge darf in der Konsequenz nicht den
anderen Ortsteilen einer Gemeinde jedwede Entwicklungsperspektive nehmen. Im
Einzelfall mögen sich vor Ort die Gegebenheiten anders darstellen, so dass Planungen
und Maßnahmen über die bloße Eigenentwicklung hinaus sinnvoll sein können. Die
kommunale Planungshoheit verlangt mehr Planungsfreiheit und -flexibilität.
Der Plangeber räumt selbst ein, dass sein Konzept in bestimmten Fällen zu restriktiv ist,
wenn er die Ausweisung einzelner Außenbereichsflächen als neue Bauflächen in großen,
dünnbesiedelten Flächengemeinden zulassen will, in denen Ortsteile mit einer
Aufnahmefähigkeit von weniger als 2.000 Einwohnern Versorgungsfunktionen für andere,
noch kleinere Ortsteile übernehmen (siehe Erläuterungen S. 39). Der Text des Grundsatzes
selbst gibt diese Möglichkeit nicht, sie erschließt sich nur aus dem Erläuterungstext. Unter
welchen Voraussetzungen solche Ausnahmen denkbar sein sollen, wird auch nicht näher
ausgeführt. Der Hinweis auf Flächengemeinden in der Eifel oder im Sauerland hilft wenig. Es
ist daher erforderlich, dass die Landesplanungsbehörde den Festlegungstext für eine
größere Planungsflexibilität öffnet, indem dort Ausnahmen vom Grundsatz der
Eigenentwicklung aufgenommen werden.
Steuernde Rücknahme nicht mehr erforderlicher Siedlungsflächenreserven (6.2-5
Grundsatz)
Einer Vorgabe der Regionalplanungsbehörde im Rahmen von Änderungs- oder
Aufstellungsverfahren von Regional- oder Flächennutzungsplänen, nicht benötigte
Bauflächen in Flächennutzungsplänen wieder zurückzunehmen, wird unter Hinweis auf die
Ausführungen zur Kommunalen Planungshoheit bei Ziel 6.1-2 widersprochen. Dies gilt erst
recht für die weiteren Ausführungen in den Erläuterungen vom Grundsatz 6.2-5, wonach
nicht realisierte Bebauungspläne darauf hin zu überprüfen sind, ob sie zurückgenommen
werden können, ohne Entschädigungspflichten auszulösen.
6.3 Ergänzende Festlegungen für Bereiche für gewerbliche und industrielle Nutzungen
Neue Bereiche für gewerbliche und industrielle Nutzungen (6.3-3 Ziel)
Dem Ziel 6.3-3, wonach neue Bereiche für gewerbliche und industrielle Nutzungen (GIB) unmittelbar anschließend an die vorhandenen ASB oder GIB festzulegen sind, ist grundsätzlich
zuzustimmen. Vor dem Hintergrund der Seveso-II-Richtlinie und der hierzu ergangenen
Rechtsprechung des EuGH ist der Ausnahmetatbestand allerdings um den
Umgebungsschutz für benachbarte Wohnnutzungen zu erweitern. Wenn ein emittierender
Gewerbe- oder Industriebetrieb durch die Ausweisung eines GIB in der Nachbarschaft einer
bestehenden Wohnsiedlung angesiedelt würde und dadurch Belästigungen oder
Gefährdungen für die Wohnnutzung entstehen, kann diese Flächenausweisung nicht
erfolgen. Auch in diesen Fällen muss eine Freirauminanspruchnahme möglich sein. Es
handelt sich hierbei um das Spiegelbild des im Grundsatz 6.3-2 festgelegten
Umgebungsschutzes für emittierende Betriebe.
6.5 Großflächiger Einzelhandel
Die Ziele und Grundsätze 6.5-1 bis 6.5-10 entsprechen den Festlegungen des
Landesentwicklungsplans NRW – Sachlicher Teilplan Großflächiger Einzelhandel, der
bereits von der Landesregierung mit Zustimmung des Landtags als Rechtsverordnung
beschlossen worden ist und nach Veröffentlichung im Gesetz- und Verordnungsblatt des
Landes Nordrhein-Westfalen am 13. Juli 2013 in Kraft getreten ist. Er wird in den
vorliegenden LEP-Entwurf integriert.
Beabsichtigt ist eine kompakte Siedlungsstruktur mit guter Erreichbarkeit von Standorten des
großflächigen Einzelhandels für die gesamte Bevölkerung, die Vermeidung von Verkehr und
den damit verbunden Emissionen sowie einer reduzierten Inanspruchnahme von Freiraum.
Dieser Ansatz ist zu begrüßen, da er einem Aussterben der Innenstädte durch großflächigen
Einzelhandel „auf der grünen Wiese“ entgegenwirkt.
Infolge des Beteiligungsverfahrens, wurden die Festlegungen des Entwurfs in einigen
Punkten geändert. Dabei sind zahlreiche Hinweise und Forderungen aus der Stellungnahme
der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände vom 4.10.2012 in die
überarbeitete Fassung aufgenommen worden. Die vorgenommenen Änderungen zielen im
wesentlichen darauf ab, die Stärkung der Zentren, eine kompakte Siedlungsentwicklung und
eine Reduzierung der Freirauminanspruchnahme klarer als bisher geschehen
herauszustellen und sind daher zu begrüßen.
Allerdings ist die Anregung zur Ausnahmeregelung der Zielbestimmung 6.5-2, wonach
Standorte des großflächigen Einzelhandels mit zentrenrelevanten Kernsortimenten nur in
zentralen Versorgungsbereichen zulässig sind, nicht aufgegriffen worden. Daher soll an
dieser Stelle noch einmal die Gelegenheit genutzt werden, auf eine Änderung dieser
Ausnahmeregelung hinzuwirken.
In Satz 3 des Ziels 6.5-2 werden die Ausnahmevoraussetzungen für eine Darstellung und
Festsetzung von Sondergebieten für Vorhaben i.S.d. § 11 Abs. 3 BauNVO außerhalb
zentraler Versorgungsbereiche aufgezählt. Eine dieser Voraussetzungen ist die
Unmöglichkeit der Ansiedlung eines großflächigen Betriebs in einem zentralen
Versorgungsbereich aus städtebaulichen oder siedlungsstrukturellen Gründen. Der LEP
NRW-Entwurf nennt beispielhaft („insbesondere“) als Gründe die Erhaltung gewachsener
baulicher Strukturen oder die Rücksichtnahme auf ein historisch wertvolles Ortsbild.
Es wäre wünschenswert, (entsprechend der Stellungnahme des St u GB NRW vom
04.10.2012) diese Voraussetzung in das flexiblere Erfordernis einer städtebaulichen
Integration des Vorhabens in einen Wohnsiedlungszusammenhang abzuändern. Zu
den raumordnerischen Leitvorstellungen des § 2 Abs. 2 ROG gehört neben dem Schutz der
Zentren auch die Sicherung einer verbrauchernahen Versorgung. Angesichts der
demographischen Entwicklung nimmt die Notwendigkeit zu, älteren Menschen fußläufig ein
nahversorgungsrelevantes Sortiment in Wohnungsnähe anzubieten. Die stetig rückläufige
Zahl von flächenmäßig kleineren Lebensmittelgeschäften ist eine Entwicklung, die mit dem
demographischen Wandel noch zunehmen wird. Lebensmittelsupermärkte mit Vollsortiment
übernehmen dabei zunehmend die Aufgabe der wohnortnahen Versorgung mit Gütern des
täglichen Bedarfs. Die Realisierung eines solchen Angebotes sollte nicht daran
scheitern, dass es im entfernter liegenden zentralen Versorgungsbereich ebenfalls
umgesetzt werden könnte, vorausgesetzt, es beeinträchtigt diesen zentralen
Versorgungsbereich nicht wesentlich, es ist siedlungsräumlich integriert und dient der
wohnungsnahen Versorgung der dort wohnenden Bevölkerung mit Gütern des
täglichen Bedarfs.
7. Freiraum
7.1 Freiraumsicherung und Bodenschutz
Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen (7.1-1 Grundsatz)
Grundsatz 7.1-1 legt fest, dass zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen außerhalb
des Siedlungsraums keine zusätzlichen Flächen für Siedlungszwecke in Anspruch
genommen werden sollen und Siedlungsflächen, für die kein Bedarf mehr besteht, wieder mit
Freiraumfunktionen versehen werden sollen.
Wenngleich diesem Grundsatz, der bei der Inanspruchnahme von Freiraum für die
Siedlungsentwicklung als wichtiger Belang in die Abwägung einzustellen ist, zuzustimmen
ist, bedarf die Festlegung eine entsprechende Ergänzung, dass er mit den
Festlegungen des Kapitels 6 korrespondiert und der Freiraumschutz daher „unter den
Voraussetzungen der Festlegungen des Kapitels 6“ erfolgt.
7.2 Natur und Landschaft
Landesweiter Biotopverbund (7.2-1 Ziel)
Es ist zwar zu begrüßen, dass ausreichend große Landschaftsräume zu sichern und zu
entwickeln sind und sie zu einem übergreifenden Biotopverbund vernetzt werden sollen.
Diese Vernetzung kann aber nur unter Berücksichtigung sonstiger Raumansprüche erfolgen.
Sie ist daher als Grundsatz der Raumordnung auszugprägen, um einer Abwägung mit den
anderen Ansprüchen an die Raumnutzung zugänglich zu bleiben.
7.3 Wald und Forstwirtschaft
Waldinanspruchnahme (7.3-3 Ziel)
Der Schutz des Waldes vor einer übermäßigen Inanspruchnahme findet sich bereits im LEP
NRW `95 (Abschnitt B.III. Ziele 3.21 und 3.22). Ebenso wie im LEP-Entwurf kommt eine
Waldinanspruchnahme danach nur in Betracht, wenn die angestrebten Nutzungen nicht
außerhalb des Waldes realisierbar sind und der Eingriff in den Wald auf das unbedingt
erforderliche Maß beschränkt wird. Der LEP-Entwurf verlangt nunmehr zudem einen
Bedarfsnachweis für die angestrebten Nutzungen. Das entspricht der Gesamtmethodik des
neuen LEP und ist zu begrüßen. Die auf Schutz und Erhaltung des Waldes angelegte
Konzeption erfährt in Ziel 7.3-3 U-Abs. 2 eine Durchbrechung, wenn dort vor dem
Hintergrund der Umstellung der Energieversorgung auf erneuerbare Energien die Errichtung
von Windenergieanlagen auf forstwirtschaftlichen Waldflächen für möglich erklärt wird,
sofern wesentliche Funktionen des Waldes nicht erheblich beeinträchtigt werden. Eine
vergleichbare Festlegung oder Erwägung findet sich im LEP NRW `95 nicht.
Die Erläuterungen (S. 90) stellen klar, dass in waldarmen Gemeinden Waldflächen in der
Regel höhere Bedeutung für den Biotopverbund und die Erholungsnutzung haben. Da in
diesen Gemeinden zudem von ausreichenden Flächen für Windenergieanlagen außerhalb
des Waldes auszugehen ist, werden Windenergieanlagen hier regelmäßig nicht innerhalb
der Waldflächen zuzulassen sein. Mit Ziel 7.3-3 in Einklang zu bringen ist dies, wenn man
die Inanspruchnahme von Waldflächen für Zwecke der Energieversorgung in waldarmen
Gemeinden als erhebliche Beeinträchtigung der wesentlichen Funktionen des Waldes
versteht. Wann eine Gemeinde als „waldarm“ anzusehen ist, ist in den Erläuterungen zu
Grundsatz 7.3-4 (Gemeinden mit weniger als 20 % Waldanteil) dargelegt.
Für eine rechtssichere Anwendung der Festlegung ist auch eine Definition in den
Erläuterungen erforderlich, wann eine wesentliche Funktion des Walds erheblich
beeinträchtigt ist. Wälder sind für eine Reihe von „windenergiesensiblen“ Vogel- und
Fledermausarten unverzichtbarer Lebensraum. Windenergieanlagen im Wald können daher
auch zu artenschutzrechtlich relevanten Konflikten mit diesen Arten führen. Insofern ist zu
klären, ob jeder Verstoß gegen artenschutzrechtliche Schutzbestimmungen, wie z.B. § 44
BNatSchG, eine erhebliche Beeinträchtigung darstellt. Dies gilt auch für die Frage, wann die
mit der Aufstellung von Windrädern verbundenen Umweltauswirkungen die biologische
Vielfalt, das Landschaftsbild oder die Schutz- und Erholungsfunktion des Waldes erheblich
belasten. Darüber hinaus benötigen die Kommunen für ihre konkreten Planungsvorhaben
eine Auslegungshilfe für die Einhaltung der artenschutzrechtlichen Bestimmungen. Daher
wird erwartet, dass der seit längerem angekündigte Leitfaden „Windenergie und Artenschutz“
zeitnah herausgegeben wird.
7.4 Wasser
Oberflächengewässer (7.4-2 Grundsatz)
Der Festlegung, dass strukturreiche und ökologisch hochwertige, natürliche oder naturnahe
Oberflächengewässer erhalten und entwickelt werden sollen, ist grundsätzlich zuzustimmen.
Soweit in den Erläuterungen dazu auch die Verminderung diffuser oder punktueller Einträge
von Nähr- und Schadstoffen in Gewässer als Maßnahme zur Verbesserung der
Gewässergüte angesehen wird, müssen die Ausführungen um die Klarstellung ergänzt
werden, dass nach der Föderalismusreform im Jahr 2006 der Bund die anlagen- und
stoffbezogenen Anforderungen bundesweit abschließend im Wasserhaushaltsgesetz und in
der Oberflächengewässerverordnung des Bundes regelt. Daraus folgt, dass die Vorgaben
des Landes NRW insbesondere zum Thema Mikroschadstoffe den bundesgesetzlichen
Vorgaben Rechnung tragen müssen. Dar-über hinaus kann ein sog. end-of-the-pipe nicht die
alleinige Lösung sein. Die Bekämpfung von Mikroschadstoffen muss in erster Linie an der
jeweiligen Verursacherquelle ansetzen.
Überschwemmungsbereiche (7.4-6 Ziel)
Die Landesplanungsbehörde geht aufgrund von nachteiligen Baumaßnahmen in der
Vergangenheit und der gegenwärtigen und künftigen Wetteränderungen infolge des
Klimawandels von weiteren ausgeprägten Hochwasserereignissen aus. Der LEP-Entwurf
führt daher den Ansatz des LEP NRW `95 zu Überschwemmungsbereichen konsequent fort.
So sind solche Bereiche von hochwasserempfindlichen oder den Abfluss behindernden
Nutzungen freizuhalten. Ausnahmen nach dem Wasserhaushaltsgesetz (WHG) und dem
Landeswassergesetz (LWG NRW) sind möglich.
Dort, wo Bauflächen innerhalb von Überschwemmungsbereichen in Flächennutzungsplänen
dargestellt, aber noch nicht realisiert oder in verbindlichen Bauleitplänen umgesetzt sind,
sind sie zurückzunehmen und vorrangig als natürlicher Retentionsraum zu sichern. Diese
Forderung kann grundsätzlich mitgetragen werden, weil durch die Bebauung von
Überschwemmungsbereichen die Hochwassergefahren verschärft werden und finanzielle
Folgelasten für die Städte und Gemeinden durch Hochwasserschutzmaßnahmen entstehen.
Außerdem wird entsprechend der Formulierung in der Festlegung und den ergänzenden
Ausführungen in den Erläuterungen in bereits bestehende Bebauungspläne nicht
eingegriffen (Seite 96). Ohnehin gelten hier die Beschränkungen des § 78 WHG.
Die ebenfalls in den Erläuterungen angesprochene Öffnung für Windenergieanlagen ist unter
der Bedingung, dass keine anderen Nutzungskonflikte entgegenstehen, eine sinnvolle
Option (Seite 96).
Die maßstabsbedingt nur unzureichende zeichnerische Darstellung von
Überschwemmungsbereichen in den zeichnerischen Festlegungen der Karte des LEPEntwurfs ist nach der Erläuterung in den Regionalplänen zu konkretisieren (Seite 96). Auch
diese können aus Maßstabsgründen nur die größeren Gewässer und ihre Auen erfassen.
Die hiermit verbundenen Ziele zum vorbeugenden Hochwasserschutz sollen bei kleineren
Gewässern entsprechend angewandt werden. Dies ist folgerichtig und notwendig, da
vergangene Starkregen- und Hochwasserereignisse gezeigt haben, dass auch kleine
Fließgewässer ein erhebliches Zerstörungspotenzial entfalten können.
7.5 Landwirtschaft
Erhalt landwirtschaftlicher Nutzflächen und Betriebsstandorte (7.5-2 Grundsatz)
Dem Grundsatz, dass wertvolle landwirtschaftliche Böden nicht für Siedlungs- und
Verkehrsflächen in Anspruch genommen werden sollen, ist grundsätzlich zuzustimmen. Er
sollte allerdings um die Klarstellung ergänzt werden, dass dies nur für den Fall gilt, dass
genügend anderweitige Allgemeine Freiraum- und Agrarbereiche zur Verfügung stehen.
8. Verkehr und technische Infrastruktur
8.1 Verkehr und Transport
Schienennetz und Erreichbarkeit ( 8.1-11 und 8.1-12 Ziele )
Die Zielfestlegung 8.1-11, dass Mittel- und Oberzentren bedarfsgerecht an den
Schienenverkehr anzubinden sind, ist ebenso zu begrüßen, wie die anschließende
Festlegung, dass das Schienennetz so leistungsfähig zu entwickeln ist, dass es die
Funktionen des Grundnetzes für den Öffentlichen Personennahverkehr wahrnehmen kann.
Letzteres Ziel bewirkt eine Selbstbindung des Landes, auskömmliche Mittel für einen
bedarfsgerechten Ausbau des Schienennetzes bereitzustellen, um gleichwertige
Lebensverhältnisse in allen Teilräumen des Landes zu gewährleisten. Die Anbindung an das
Schienennetz erhält und stärkt die Zentralität, Erreichbarkeit und Versorgungsfunktion der
Mittel- und Oberzentren.
Die weitere Zielfestlegung 8.1-12, wonach Kommunen und Aufgabenträger des öffentlichen
Verkehrs die Erreichbarkeit der Zentralen Versorgungsbereiche der Grund-, Mittel- und
Oberzentren mit dem Öffentlichen Personennahverkehr in angemessener Zeit zu
gewährleisten haben, kann ohne angemessene finanzielle Unterstützung des Landes nicht
sichergestellt werden. Mit der Zuweisung einer zentralörtlichen Funktion als
Grundzentrum ist zugleich die Pflicht des Landes verbunden, die Gemeinde so
auszustatten, dass sie diese Funktion erfüllen kann. Der Verweis auf die Einrichtung
von Bürgerbussen oder Anrufsammeltaxen allein genügt nicht.
8.2 Transport in Leitungen
Hochspannungsleitungen und Höchstspannungsleitungen (8.2-2 und 8.2-3 Ziele)
Der Bau von Energietransportleitungen spielt im LEP `95 keine bedeutende Rolle, wenn
unter D.II. Ziel 2.8 U-Abs. 2 lediglich festlegt wird, dass die Nutzung vorhandener Trassen,
soweit versorgungstechnisch vertretbar, Vorrang vor der Planung neuer Trassen hat. Mit der
„Energiewende“ hat sich der Fokus deutlich verändert. Der in Norddeutschland insbesondere
an den Küsten und durch sog. Offshore-Windfarms erzeugte regenerative Strom muss nach
Süden, insbesondere in das hochindustrialisierte und dicht besiedelte Nordrhein-Westfalen,
transportiert werden. Mit der vorhandenen Infrastruktur ist dies nicht möglich, weshalb dem
Ausbau der Stromleitungsnetze auf Bundesebene oberste Priorität beigemessen wird. Die
Landesplanungsbehörde reagiert auf diese Herausforderungen und sucht mit den beiden
Zielfestlegungen potentielle Konflikte mit Anwohnern der neu zu bauenden Trassen zu lösen.
Die Hochspannungsleitungen mit einer Nennspannung von 110 kV gehören zum Verteilnetz,
dessen Weiterentwicklung insbesondere für die Integration regional erzeugter Energie aus
erneuerbaren Energien und aus Kraft-Wärme-Kopplung in das Verbundnetz erforderlich ist.
Das Ziel 8.2-2 schreibt eine die Vorgaben des § 43h EnWG umsetzende Planung vor. Dieser
verlangt bei Vorliegen seiner Voraussetzungen grundsätzlich eine Ausführung als Erdkabel,
wobei die zuständige Behörde auf Antrag des Vorhabenträgers die Errichtung als Freileitung
zulassen kann, wenn öffentliche Interessen nicht entgegenstehen. Als weitere
Voraussetzung nennt § 43h EnWG neben den Kosten (kein Überschreiten des Faktors 2,75
der Gesamtkosten im Vergleich zu einer technisch vergleichbaren Freileitung) das
Nichtvorliegen entgegenstehender naturschutzfachlicher Belange. Die Planungsanweisung
des Ziels 8.2-2 zielt nun dahin, einen Konflikt mit naturschutzfachlichen Belangen planerisch
zu vermeiden, so dass eine Erdverkabelung möglich ist. Dies sollte jedoch deutlicher im
Festsetzungstext hervorgehoben werden.
Für Höchstspannungsleitungen mit einer Nennspannung von 220 kV und mehr sieht der LEP
NRW-Entwurf bestimmte Mindestabstände zu Wohngebäuden und Gebäuden vergleichbarer
Sensibilität vor. In Anlehnung an die Vorgaben des § 2 Abs. 2 Nr. 1 und 2 EnLAG
differenziert er zwischen Bebauungen im Geltungsbereich eines Bebauungsplans bzw. im
unbeplanten Innen-ereich im Sinne des § 34 BauGB (400 m) und solchen im Außenbereich
nach § 35 BauGB (200 m). Der niedrigere zweite Abstand begründet sich daraus, dass der
Außenbereich von Wohnbebauung grundsätzlich freizuhalten ist. Dieser Abstand genügt
nach den Erläuterungen, das Niveau der allgegenwärtigen Grundbelastung nicht zu
überschreiten und sonstige Wohnumfeldstörungen zu verringern. Bei einem Abstand von
400 m liegen die elektrischen und magnetischen Feldstärken sogar auf dem Niveau der
zivilisatorischen Hintergrundbelastungen. Die Landesplanungsbehörde führt weiter aus, dass
die genannten Mindestabstände von Hoch- und Höchstspannungsleitungen von der
Trassenmitte zu Wohngebäuden über den fachrechtlichen Gesundheitsschutz gemäß
Bundesimmissionsschutzgesetz weit hinausgehen (Erläuterungen S. 114). Offensichtlich
handelt es sich bei den Vorgaben dieses Ziels um einen „vorbeugenden“ Gesundheitsschutz.
Wenngleich aus gesundheitsfachlicher Sicht die vorgesehenen Abstände auskömmlich sind,
ist ihr Bezugspunkt aus Sicht der kommunalen Bauleitplanung unzutreffend gewählt.
Maßgeblich für die Einhaltung des 400-Meter-Abstands müssen Bauleitpläne und
Festlegungen in Regionalplänen sein. Insoweit kann es nicht darauf ankommen, ob auf
solchen Bauflächen bereits Gebäude errichtet sind oder nicht. Der Abstand ist auch
einzuhalten, wenn die überplante Fläche noch nicht entwickelt ist.
8.3 Entsorgung
Standorte für Deponien und entstehungsortnahe Abfallbeseitigung (8.3-1 Ziel, 8.3-4
Grundsatz)
Es ist grundsätzlich als sinnvoll anzusehen, dass die Flächeninanspruchnahme durch
Deponien dadurch vermindert wird, dass Ziel 8.3-1 vorgibt, bei der Standortsuche für neue
Deponien auch die Möglichkeit der Nutzung stillgelegter Deponien (durch Aufstockung)
einzubeziehen.
Im Übrigen ist der in § 8.3-4 verankerte Grundsatz der Entsorgungsnähe nicht nur europarechtlich hinterlegt, sondern es ist grundsätzlich sinnvoll, dass Abfälle zur Beseitigung bei
möglichst geringen Transportwegen der Endentsorgung in entstehungsortnahen Anlagen
zugeführt werden.
9. Rohstoffversorgung
9.2 Nichtenergetische Rohstoffe
Räumliche Festlegungen für oberflächennahe nichtenergetische Rohstoffe (9.2-1 Ziel)
Die planerische Sicherung der heimischen oberflächennahen nichtenergetischen
Bodenschätze (z.B. Sand, Kies, Ton, Lehm, Kalkstein, Tonstein, Basalt, Sandstein) erfolgt
nach der Zielfestlegung 9.2-1 in den Regionalplänen (durch textliche und zeichnerische
Festlegungen von Bereichen für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher
Bodenschätze (BSAB)) als Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten. Die
Erläuterungen weisen zu recht darauf hin, dass im Einzelfall auch Abgrabungen geringen
Umfangs auch außerhalb der festgelegten BSAB möglich sein sollen. Da die vorgesehene
Raumkategorie im LEP aber einen Abbau außerhalb von BSAB nicht zulässt, bedarf es zur
Vermeidung von Auslegungsunsicherheiten der Aufnah-me eines entsprechenden
Ausnahmetatbestands in die Zielbestimmung.
10. Energieversorgung
10.1 Energiestruktur
Nachhaltige Energieversorgung (10.1-1 Grundsatz)
Die Energieversorgung in Nordrhein-Westfalen soll konsequent an der Nutzung und dem
Ausbau erneuerbarer Energien ausgerichtet werden. Dieser Ansatz findet sich bereits im
LEP `95 (D.II. Ziele 2.1 und 2.4), wird in dem neuen Planwerk aber wesentlich forciert. Die
Planung soll nun den räumlichen Erfordernissen einer Energieversorgung Rechnung tragen,
die sich am Vorrang und den Potentialen der erneuerbaren Energien orientiert. Dabei
werden vier der fünf Ziele des § 1 Abs. 1 EnWG aufgegriffen, nämlich
Versorgungssicherheit, Preis, Umweltverträglichkeit und Effizienz und um das weitere Ziel
der Ressourcenschonung ergänzt.
Auch das EnWG benennt mittlerweile die Hinwendung zu erneuerbaren Energieträgern (§ 1
Abs. 1 EnWG a.E.). Angesichts der sog. „Energiewende“ ist eine solche Ausrichtung
notwendig, um die Belastungen des Klimas durch Treibhausgase zu reduzieren.
Unzutreffend ist allerdings die Aussage, dass die vorrangige Orientierung an den
erneuerbaren Energien einer sicheren und kostengünstigen Energieversorgung dient.
Solange keine adäquaten Möglichkeiten der Speicherung von Strom gefunden sind (zur
Speicherung von Energie siehe Ziel 10.1-3), bleiben nach dem Abschalten der
Kernkraftwerke Kohle- und Gaskraftwerke unverzichtbar, um eine sichere Stromversorgung
zu gewährleisten. Dem Ziel der kostengünstigen Energieversorgung stehen die
Erneuerbaren Energien angesichts der hohen Einspeisevergütung nach dem EEG sogar
entgegen. Eine kostengünstige Stromerzeugung sichern vor allem die heimischen
Braunkohlekraftwerke, die mittlerweile auch beachtliche Wirkungsgrade aufweisen und dazu
beitragen, die Importabhängigkeit von anderen Energieträgern zu verringern. Hier ist eine
Korrektur des Festlegungstextes erforderlich. Die Landesplanungsbehörde geht nach ihren
Ausführungen in den Erläuterungen davon aus, dass für die Geltungsdauer des neuen LEP
fossile Energieträger weiterhin erforderlich sein werden (Seite 128). Dann sollte sie auch im
Festlegungstext selbst den fossilen Energieträgern diese Versorgungsfunktion im Rahmen
des weiteren Ausbaus der Erneuerbaren Energien zuschreiben.
Kraft-Wärme-Kopplung (10.1-4 Ziel)
Nach dieser Festlegung sind die Potentiale der kombinierten Strom- und Wärmeerzeugung
und der Nutzung von Abwärme zum Zwecke einer möglichst effizienten Energienutzung in
der Regional- und Bauleitplanung zu nutzen.
Wenngleich es zu begrüßen ist, dass über die Auskopplung von Wärme räumlich
zugeordnete Gewerbebetriebe oder Wohngebiete über Netze der Nah- und
Fernwärmeversorgung versorgt werden können, sollte die Kraft-Wärme-Kopplung nicht als
strikt zu beachtende Zielvorgabe geregelt werden, sondern als Grundsatz der Raumordnung,
der einer Abwägung der örtlichen Belange zugänglich ist. Insbesondere die Ausübung des
Anschluss- und Benutzungszwangs für die Nutzung von Fern- und Nahwärme muss von den
konkreten Rahmenbedingungen vor Ort und den Interessen der Bewohner eines
Baugebietes abhängig gemacht werden. Sie darf nicht zu einer generellen Verdrängung
anderer Anlagen zur Erzeugung und Nutzung erneuerbarer Energien führen und die
Wahlfreiheit der Bauherren einschränken. Insoweit muss vor Ort ermittelt werden, ob für
diese Art der Wärmeversorgung eine Nachfrage besteht und ob sie wirtschaftlich umgesetzt
werden kann.
10.2 Standorte für die Nutzung erneuerbarer Energien
Vorranggebiete für die Windenergienutzung (10.2-2 Ziel)
Mit einer im Vergleich zu anderen Festsetzungen des LEP-Entwurfs oder des LEP `95
bemerkenswerten Detailschärfe befasst sich das Ziel 10.2-2 mit der Festlegung von Flächen
für die Windenergienutzung. Zur Erreichung ihrer Klimaschutzziele setzt die Landesregierung
massiv auf den Ausbau der Windenergie.
Die in dem Zieltext niedergelegten Flächenumfänge von insgesamt ca. 54.000 ha (dabei
Planungsgebiet Köln: 14.500) sind der „Potentialstudie Erneuerbare Energien NRW, Teil 1 –
Windenergie, LANUV-Fachbericht 40“ (kurz: Potentialstudie Windenergie) entnommen. Auf
dieser Fläche, die 1,6 % der Landesfläche entspricht, können nach den Erläuterungen die
Ausbauziele des Landes, bis zum Jahr 2025 30 % bzw. 41 TWh/a der nordrheinwestfälischen Stromversorgung durch erneuerbare Energien zu decken, mit dem hierfür
vorgesehenen Anteil von 28 TWh/a aus Windparks erreicht werden.
Die Ausbauziele sollen planerisch durch die Festlegung von Vorranggebieten in den
Regionalplänen gesichert werden. Im Sinne des Gegenstromprinzips sollen die
Regionalplanungsbehörden auch die bauleitplanerisch dargestellten Konzentrationszonen im
Hinblick auf ihre Eignung für die regionalplanerische Festlegung von Vorranggebieten
prüfen. Da es zu Abweichungen zwischen den regional- und bauleitplanerischen
Festlegungen von Standorten kommen kann, erfolgen die zeichnerischen Festlegungen von
Standorten in den Regionalplänen als Vorranggebiete ohne die Wirkung von
Eignungsgebieten. Dies ermöglicht den kommunalen Planungsträgern, außerhalb von
regionalplanerisch festgelegten Vorranggebieten weitere Flächen für die
Windenergienutzung in ihren Bauleitplänen im Interesse des Ausbaus erneuerbarer Energien
darzustellen. Soweit die Regionalplanungsbehörde auf Flächen Vorranggebiete festlegt, für
die auf der Ebene der kommunalen Bauleitplanung noch keine Windenergienutzung
vorgesehen ist, sind die Gemeinden gemäß § 1 Abs. 4 BauGB verpflichtet, ihre
Bauleitplanung anzupassen, da es sich bei einem Vorranggebiet um ein Ziel der
Raumordnung handelt. Die Festlegung des Flächenumfangs als Ziel der Raumordnung
ist abzulehnen. Gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG handelt es sich bei Zielen der
Raumordnung um „verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich
bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend
abgewogenen (…) Festlegungen (…).“ Zwar ist der Umfang der Flächen, die als
Vorranggebiete für die Windenergienutzung in den sechs Planungsregionen festgelegt
werden sollen, eindeutig bestimmt. Allerdings sind die Flächen, die für die Bildung
dieses Mengenge-rüsts zugrunde gelegt worden sind, nicht abschließend abgewogen
worden. Mengenvorgaben in Zielen der Raumordnung setzen aber umfassende
empirische Untersuchungen voraus. Im Rahmen der landesweiten Potentialstudie
Windenergie sind aber eine Vielzahl von für die Planung relevanten Kriterien nicht
geprüft worden. Dies gilt z.B. für
• Militärische Flächen: Tiefflugbereiche; Flächen, die wegen Radars nicht genutzt werden
können
• Sendeanlagen
• Bauschutzbereiche
• Bau-, Boden- und Naturdenkmale
• Artenschutzrechtliche Restriktionen: Die Studie stellt die Schwerpunktvorkommen von 9
windenergiesensiblen Vogelarten kartographisch dar, berücksichtigt diese Vorkommen aber
nicht als Ausschlussflächen, sondern rechnet sie den Potenzialflächen zu. Im Leitszenario
weisen ca. 30 % der potentiellen Windenergiestandorte möglicherweise artenschutzrechtliche Konflikte mit windenergiesensiblen Vogelarten auf. Da ein landesweiter Datensatz
zu Vorkommen windenergiesensibler Fledermausarten nicht vorhanden ist, wurden
Fledermausvorkommen in der Studie überhaupt nicht berücksichtigt.
• Regionale Grünzüge und Bereiche für den Schutz der Landschaft und die
landschaftsorientierte Erholung (BSLE): 56 % der Landesfläche sind als BSLE ausgewiesen.
Hier ist eine Windenergienutzung nur im Einzelfall möglich, wenn sie mit der konkreten
Schutzfunktion des jeweiligen Bereichs vereinbar ist. Gleichwohl wurden diese Flächen der
Berechnung der Ausbaupotentiale ohne nähere Untersuchung vollständig zugeschlagen.
• Landschaftsschutzgebiete (LSG): 46 % der Landesfläche sind LSG. Hier ist eine
Windenergienutzung ebenfalls nur im Einzelfall möglich, wenn der Landschaftsplan oder die
Landschaftsschutzverordnung einen entsprechenden Ausnahmetatbestand enthält. Auch
diese Flächen wurden bei der Berechnung der Ausbaupotentiale berücksichtigt, ohne sie auf
ihre Eignung zu untersuchen.
• Auswirkungen auf das Landschaftsbild
• Prozessschutzflächen im Wald.
Nur wenn diese Kriterien bei der Ermittlung des Mengengerüsts für die Potentialflächen
berücksichtigt worden wären, wären die Voraussetzungen für die Festlegung eines Ziels der
Raumordnung als landesplanerische Letztentscheidung, das einer nochmaligen Abwägung
auf den nachfolgenden Planungsebenen nicht zugänglich ist, erfüllt. Nun jedoch müssen
diese Kriterien und ihre Auswirkung auf die Eignung von Flächen für die Windenergienutzung
im Rahmen eines weiteren Abwägungsprozesses durch die Regionalplanungsbehörden
abgeklärt werden. Der LEP-Entwurf trifft insoweit keine abschließende Entscheidung, ob in
den einzelnen Planungsregionen tatsächlich geeignete Flächen im vorgegebenen Umfang
vorhanden sind oder nicht. Keineswegs ausgeschlossen ist, dass es im Zuge der
Flächenprüfung zu einer Reduzierung des Mengengerüsts in einzelnen Planungsregionen
unter die Mengenvorgabe des LEP kommt. Da es insoweit an einer abschließenden
Abwägung fehlt, kann die Kapazitätsvorgabe nicht als Ziel festgelegt werden.
Allerdings ist auch eine Festlegung als Grundsatz der Raumordnung abzulehnen. Die
Kommunen haben ihre planerischen Möglichkeiten bereits in der Vergangenheit intensiv
genutzt und eine Vielzahl von Windkraftflächen ausgewiesen. Für eine landesplanerische
Steuerung fehlt es insoweit an der Erforderlichkeit. Nach einer Untersuchung zum Stand des
Windenergieausbaus in NRW durch das Internationale Wirtschaftsforum Regenerative
Energien (IWR) waren alleine in den 262 an der Umfrage teilnehmenden Kommunen im Jahr
2012 481 Konzentrationszonen für Windenergieanlagen mit einer Fläche von 20.360 ha
ausgewiesen. Im statistischen Mittel verfügt eine Kommune in NRW damit über 1,8
Konzentrationszonen mit einer Fläche von knapp 80 ha. Darüber hinaus bestätigt die
Umfrage, dass 50 % der Kommunen aktuell ihr Gemeindegebiet zwecks Erweiterbarkeit der
Flächen für die Windenergienutzung untersuchen (Repowering in NRW 2012 – Stand und
Perspektiven, April 2013). Angesichts dieses Entwicklungsstandes sind Vorgaben des
Landes zum weiteren Ausbau weder notwendig noch hilfreich. Vielmehr wird den
Gemeinden im Falle von Flächenausweisungen in den Regionalplänen die Möglichkeit,
Bürgerbeteiligungsmodelle und andere Formen der kommunalen Partizipation zu
organisieren, unnötig erschwert. Hilfreicher wäre vielmehr, das Beratungsangebot des
Landes weiter auszubauen.
Aus Sicht der Stadt ist es wichtig, dass der von der Landesregierung forcierte Ausbau der
Windenergie der zwischen dem Bund und den Ländern vereinbarten nationalen
Ausbaustrategie entspricht. Die Umsetzung der Energiewende ist eine gesamt-staatliche
Aufgabe, in der die Ziele des Bundes und aller 16 Bundesländer aufeinander abgestimmt
werden müssen. Hierzu muss auch die Bereitschaft des Landes gehören, die eigenen
Ausbauziele daran anzupassen.
Insoweit muss sich der Ausbau der Windenergie auch an den vorhandenen und geplanten
Leitungsnetzkapazitäten ausrichten. Nicht Mengenvorgaben nach Planungsregionen sichern
eine kostengünstige und sichere Stromversorgung, sondern eine Synchronisierung des
Zubaus mit dem weiteren Netzausbau. Dadurch wird auch eine Mengensteuerung
gewährleistet, die zu weniger Überlastungen in den Netzen, und zu geringeren
volkswirtschaftlichen Gesamtkosten führt.
Abzulehnen ist schließlich die politische Forderung in den Erläuterungen, wonach die
„Landesregierung erwartet, dass sich die Regionen und Kommunen bei Setzung eines
Mindestziels nicht mit der Erfüllung des Minimums begnügen, sondern vielfach darüber
hinausgehendes Engagement zeigen und damit eine Flächenkulisse von insgesamt ca. 2 %
für die Windenergienutzung eröffnet wird“ (siehe Erläuterungen, S. 133 f.). Zum einen lässt
sich diese Erwartung rechtlich nicht durchsetzen. Zum anderen ist sie mit Blick auf die
kommunale Planungshoheit bedenklich, weil der Planungsspielraum hierdurch noch stärker
eingeschränkt wird. Die Erläuterungen sind daher zu streichen.
Solarenergienutzung (10.2-4 Ziel)
Die Intention dieser Zielbestimmung, die Inanspruchnahme von Freiflächen durch
großflächige Solarenergieanlagen zu verhindern, ist als Maßnahme des Freiraumschutzes
zu begrüßen. Mit dem Gebäudebestand steht ein großes Potential an geeigneten Flächen
zur Verfügung.
Eine sinnvolle Ausnahme von der Vermeidung von Freiflächen-Solarenergieanlagen macht
der LEP-Entwurf für die Wiedernutzung von gewerblichen, bergbaulichen, verkehrlichen oder
wohnungsbaulichen Brachflächen oder baulich geprägten militärischen Konversionsflächen,
Aufschüttungen oder Standorten entlang von Bundesfernstraßen oder Hauptschienenwegen,
sofern der jeweilige Standort mit der Schutz- und Nutzfunktion der jeweiligen zeichnerischen
Festlegung im Regionalplan vereinbar ist.
Wegen der fehlenden bauplanungsrechtlichen Privilegierung von FreiflächenSolarenergieanlagen ist gegebenenfalls ein Bebauungsplan aufzustellen, der an die
textlichen und zeichnerischen Festlegungen der landesplanerischen Vorgaben und der
Regionalpläne, die für das Planungsgebiet bestehen, anzupassen ist.
10.3 Kraftwerksstandorte
Anforderungen an neue, im Regionalplan festzulegende Standorte (10.3-2 Grundsatz)
Der Grundsatz sieht vor, dass regionalplanerisch neu festzulegende Standorte einen
elektrischen Kraftwerk-Mindestwirkungsgrad von 58 Prozent oder die hocheffiziente Nutzung
der Kraft-Wärme-Kopplung (KWK) mit einem Gesamtwirkungsgrad von 75 Prozent mit KWK
er-möglichen sollen.
Es bestehen erhebliche rechtliche Zweifel, ob die Landesregierung einen solchen Grundsatz
in der Raumordnung regeln darf. Nach derzeitigem Stand der Technik kann von
Kohlekraftwerken ein Nutzungsgrad von 58 Prozent nicht erreicht werden. Die derzeit
modernsten Braunkohlekraftwerke mit optimierter Anlagentechnik (BoA) erreichen laut
Betreiberangaben einen Wirkungsgrad von maximal 44 %, Steinkohlekraftwerke von ca. 47
%. Auch die von der RWE Power geplante neue Generation von Braunkohlekraftwerken
(BoAplus) erreicht lediglich einen Wirkungsgrad von ca. 45 %. Der Mindestwirkungsgrad von
58 % ist selbst für flexible und hochmoderne Gaskraftwerke ambitioniert. Ob der
Gesamtwirkungsgrad von 75 % mit KWK erreicht wird, ist ebenfalls sehr fraglich und hängt
von der Abnahme von Wärme durch Verbraucher ab. Bemerkenswert ist, dass sich die
Erläuterungen zur Erfüllbarkeit der geforderten Mindestwirkungsgrade bei GuD-Kraftwerken
und KWK-Anlagen einlassen, eine Aussage zu Kohlenkraftwerken hingegen nicht getroffen
wird. Nicht ohne Grund!
Angesichts dieser technischen Grenzen kommt die vorgesehene Regelung einem faktischem
Ausschluss von Kohlekraftwerken nahe. Zwar sind Grundsätze der Raumordnung - anders
als Ziele der Raumordnung - nicht zwingend zu beachten, sondern in der Abwägung oder bei
der Ermessensausübung nach Maßgabe der dafür geltenden Vorschriften zu
berücksichtigen. Insofern wird es zunächst auf die konkrete Ausgestaltung der
Regionalpläne ankommen. Dennoch geht von einem solchen Grundsatz die
Abwägungsdirektive aus, die Errichtung von Kraftwerken mit schlechteren Wirkungsgraden
nach Möglichkeit nicht zuzulassen. Damit könnte ein Verstoß gegen das Verbot der
Verhinderungsplanung vorliegen. Da das Instrument der Raumordnung aber nicht das Ziel
verfolgen darf, Technologien auszuschließen, spricht viel für die planungsrechtliche
Unzulässigkeit dieser Festlegung.
Widersprüchlich ist insoweit auch, dass in den Erläuterungen zum Grundsatz 10.1-1 (s. o.
und S. 128 der Erläuterungen) gerade Braunkohlekraftwerke als flexible Ergänzung der
fluktuierenden erneuerbaren Energiequellen für erforderlich gehalten werden. Nach der
Zielrichtung des Grundsatzes 10.3-2 sollen sie dagegen nicht mehr zugelassen werden.
Diese Widersprüche und die erheblichen Bedenken an der vorgesehenen Regelung können
nur beseitigt werden, wenn auf die Festlegung von Mindestwirkungsgraden verzichtet wird.