Beschlussvorlage (Niederschlagswasserbeseitigung; hier: Überlassungspflicht und Gebühren)

Stadt Bad Münstereifel Bad Münstereifel, den 03.09.2012 - Der Bürgermeister Az: SW 21 Nr. der Ratsdrucksache: 797-IX __________________________________________________________________________ Beratungsfolge Termin Betriebsausschuss "Stadtwerke" 19.09.2012 Zur Beratung in öffentlicher Sitzung: __________________________________________________________________________ Bezeichnung des Tagesordnungspunktes: Niederschlagswasserbeseitigung; hier: Überlassungspflicht und Gebühren __________________________________________________________________________ Berichterstatter: Herr W. Müller und Frau Heller __________________________________________________________________________ ( ) Kosten €: ( ) Die Mittel stehen haushaltsrechtlich zur Verfügung ( ) ja / ( ) nein ( ) Nothaushalt / Übergangswirtschaft ( ) Anlagen sind beigefügt ( ) ( ) Die Mittel müssen über-/außerplanmäßig bereitgestellt werden. Deckung: Folgekosten: ( ) ja / ( ) nein _________________ € jährlich __________________________________________________________________________ Ausgearbeitet: Beteiligt: Mitgezeichnet: GBA 10.2 PR SW 1 SW 2 _________________ Bürgermeister __________________________________________________________________________ An der Abstimmung hat/haben (wegen Befangenheit) nicht teilgenommen: __________________________________________________________________________ ( ) zurückgezogen ( ) vertagt ( ) von der Tagesordnung abgesetzt ( ) verwiesen in den _________________________________________________________ Abstimmungsergebnis: BA Stadtwerke ( ) einstimmig ( ) Ja-Stimmen ( ) Nein-Stimmen ( ) Enthaltungen BA Stadtwerke ( ) einstimmig ( ) Ja-Stimmen ( ) Nein-Stimmen ( ) Enthaltungen @GRK3@ ( ) einstimmig ( ) Ja-Stimmen ( ) Nein-Stimmen ( ) Enthaltungen @GRK4@ ( ) einstimmig ( ) Ja-Stimmen ( ) Nein-Stimmen ( ) Enthaltungen Seite 2 von Ratsdrucksache 797-IX 1. Sachverhalt: I. Fortschreibung des Leitfadens zur Anwendung der Überlassungspflicht und Freistellung für das Niederschlagswasser Bereits in der Betriebsausschusssitzung vom 08.12.2010 wurde dem Betriebsausschuss ein von der Verwaltung ausgearbeitetes Konzept zum Umgang mit der Überlassungspflicht des Niederschlagswassers vorgestellt. Die Erstellung des Leitfadens erfolgte unter folgender Zielsetzung: - Wirtschaftlicher Betrieb der kommunalen Abwasseranlage durch hohe Anschlussdichte Werterhalt der kommunalen Abwasseranlage durch Vermeidung konkurrierender privater Entwässerungsanlagen Vermeidung der Gefährdung von Grundstücken und Gebäuden sowie haftungsrechtlicher Risiken Gerechte Gebührenbelastung – keine Begünstigung bestimmter Grundstückgruppen sowie stabile Niederschlagswassergebühren Kein überzogenes oder unzumutbares Anschlussverlangen – Überlassungsverzicht und Freistellung in begründeten Fällen Erleichterte Ermessensausübung durch einheitliche Verwaltungspraxis Die in dem Leitfaden verankerten Regelungen sind durch folgende Grundlinien geprägt: a) b) Bei den Dachflächen bleibt die gesetzliche Überlassungspflicht unangetastet und der Verzicht und die Freistellung werden auf begründete Ausnahmefälle (unzumutbarer Aufwand) beschränkt. Bei den befestigten Flächen wird allgemein ein Verzicht oder eine Freistellung gewährt, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt werden. Dabei ist sogar die Abklemmung erlaubnisfähig. Der Leitfaden ist vom Betriebsausschuss zur Kenntnis genommen worden. Die angelaufene Umsetzung hat jedoch gezeigt, dass der Leitfaden in der Praxis an einigen Punkten noch einer Verfeinerung und Vertiefung bedurfte, weswegen einige Regelungen überarbeitet wurden. Auch zukünftig ist davon auszugehen, dass der Leitfaden im Laufe seiner Anwendung einer Fortschreibung bedarf. Außerdem hat sich die Betriebsleitung auf Anregung der politischen Gremien mit der Untersuchung befasst, ob und wie bei bestehenden oder ehemaligen landwirtschaftlichen Betrieben die aus der Gebührenumstellung resultierenden Mehrbelastungen abgemildert werden können. II. Landwirtschaftliche Hofstellen Bei der Grundstücksgruppe der bestehenden und ehemaligen landwirtschaftlichen Betriebe sind häufiger hohe Mehrbelastungen gegenüber der früheren einheitlichen Abwassergebühr nach dem Frischwassermaßstab eingetreten. In manchen Fällen ist die Mehrbelastung nicht oder noch nicht im vollen Umfange eingetreten, weil der Anschluss von Wirtschaftsgebäuden entgegen der Überlassungspflicht bisher unterlassen wurde. Allerdings wird das „Schicksal“ der landwirtschaftlichen Hofstellen von anderen Grundstücksgruppen mit den typischen Merkmalen geringer Wasserverbrauch, aber große bebaute und befestigt Flächen, geteilt. Dazu zählen bestimmte gewerbliche Nutzungen, wie z.B. Supermärkte mit ihren großen Dach- und Kundenparkplätze, Kraftfahrzeugwerkstätten, Bauunternehmen mit großen Abstellflächen. Sogar Grundstücke für öffentliche oder kirchliche Zwecke, wie Schulen, Feuerwehrgerätehäuser, Sporthallen oder Kirchen, sind betroffen. Die gebührenrechtlichen Auswirkungen für die landwirtschaftlichen Betriebe sind nicht überraschend, weil typischerweise dazu über das Wohnhaus hinaus Betriebsgebäude, wie Stallungen, Scheunen, Unterstände für Maschinen und Geräte, gehören. Seite 3 von Ratsdrucksache 797-IX Im Vergleich zur Situation vor 30 und mehr Jahren ist die Zahl der im Haupt- oder zumindest im Nebenerwerb bewirtschaften Betriebe im Stadtgebiet auf weit unter 100 zurück gegangen. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass manche Grundstücke von der Einführung der getrennten Niederschlagswassergebühr unberührt bleiben, weil sie wegen der Lage im Außenbereich keine Anschlussmöglichkeit an die öffentliche Kanalisation besitzen und auch keine Anbindung geplant ist. Neben der geringen Zahl an aktuell bewirtschafteten Betrieben wurden auch bewusst ehemalige Hofstellen in den Blick genommen, weil mit der früheren Nutzung im Vergleich zu reinen Wohnhausgrundstücken eine unfangreichere Bebauung verbunden war. Dabei ist die Vermutung bestätigt worden, dass die ehemaligen Hofstellen keine homogene Grundstücksgruppe darstellen, sondern vielfältige und vielschichtige Entwässerungsverhältnisse besitzen. Das beginnt schon damit, dass in den sechziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts aufgrund der damals herrschenden wirtschaftlichen Strukturen im ländlichen Raum viele landwirtschaftliche Betriebe im Haupt- oder Nebenerwerb existierten. Beim Vergleich mit den heutigen Betrieben ist auffällig, dass die Betriebsgebäude seinerzeit weniger umfangreich waren, weil die Betriebe kleiner waren und sich die Hofstellen allgemein innerhalb der geschlossenen Ortslage mit den beengten Raumverhältnissen befanden. Manches Hofgrundstück und manche Dachflächen waren nicht größer als die von Wohnhausgrundstücken. Die Wirtschaftsgebäude der ehemaligen Hofstellen werden heute in vielfältiger Weise genutzt: Stallungen oder Scheuen wurden beispielsweise zu Wohnungen umgebaut, die selbst genutzt oder vermietet sind. In anderen Fällen werden Wirtschaftsgebäude als Garage oder Unterstellplatz für eigene Fahrzeuge, Maschinen und Geräte genutzt oder sind für diese Zwecke sogar an Dritte verpachtet. Andererseits stehen manche Gebäude einfach leer oder wurden sogar abgerissen. Aus diesen Gründen ist der gewählte Begriff ehemalige Hofstelle entgegen der griffigen Formulierung sowohl in sachlicher als auch in zeitlicher Hinsicht nicht so einfach abzugrenzen. Von der Betriebsleitung wurden verschiedene gedankliche Ansätze verfolgt, die gemeinsam mit der Kommunal- und Abwasserberatung (KuA) NRW ausführlich erörtert wurden. 1. Allgemeine Rechtsgrundsätze Bevor die Sach- und Rechtslage weiter vertieft wird, ist es geboten, die allgemein zu beachtenden rechtliche Gesichtpunkte zu wiederholen: a) b) c) d) 2. Die finanzielle Entlastung von Grundstücken oder ganzen Grundstücksgruppen bewirkt automatisch eine Mehrbelastung der anderen Benutzer, weil der Gebührenhaushalt Abwasser ein nach Außen abgeschottetes System mit intern kommunizierenden Röhren darstellt. Der Gleichheitsgrundsatz nach Artikel 3 Grundgesetz (GG): Tatbestandlich Gleiches rechtlich gleich zu behandeln oder anders ausgedrückt, Gleiches gleich und Ungleiches nach dem Maß der Verschiedenheit zu behandeln. Legaldefinition des Niederschlagswassers gem. § 54 Abs. 1 Nr. 2 Wasserhaushaltsgesetz (WHG), § 51 Abs. 1 Landeswassergesetz (LWG) NRW: „Abwasser … sind das von Niederschlägen aus dem Bereich von bebauten und befestigten Flächen abfließende und gesammelte Wasser (Niederschlagswasser)“. Der Verzicht und die Freistellung sind immer an die Voraussetzung geknüpft, dass das Niederschlagswasser vor Ort auf dem Grundstück gemeinwohlverträglich beseitigt oder in ein Gewässer eingeleitet werden kann. Freistellung oder Verzicht Die Gebührenbelastung wird durch den Verzicht oder die Freistellung von der Überlassungspflicht beeinflusst. Lange ist darüber nachgedacht worden, ob es Gründe gibt, warum bestehende oder ehemalige Betriebsgebäude im Unterschied zu Wohnhäusern, Gewerbe- und Industriegrundstü- Seite 4 von Ratsdrucksache 797-IX cken, Schulen, Kindergärten, Sporthallen oder Kirchen, von der Überlassungspflicht für das Niederschlagswasser entbunden werden können. Die Überlegungen haben sich auf    den Nutzungszweck, den Nutzungsertrag oder den Umfang der überbauten Fläche als Unterscheidungsmerkmal konzentriert. Der Begriff des Niederschlagswassers als Abwasser knüpft an die bebauten und befestigten Flächen an. Dagegen ist die Frage, wen oder was das Dach als oberer Gebäudeabschluss vor der Witterung schützt, den Wohnraum für Menschen, die Stallungen für Vieh, Stellplätze für Fahrzeuge, Maschinen und Geräte, Lagerräume für Lebensmittel oder Tiernahrung, Geschäfte, Produktionshallen oder schlichtweg nichts, sachlich ohne Belang. Im Unterschied zur Gebäudegröße wird weder die Menge des auf Dachflächen anfallenden Niederschlagswassers noch dessen stoffliche Belastung von der Gebäudeart berührt. Deshalb lässt es sich mit dem Verfassungsgrundsatz der Gleichbehandlung nicht vereinbaren, die Entscheidung über die Freistellung oder den Verzicht nach dem jeweiligen Nutzungszweck auszurichten. Als Konsequenz daraus dürfen landwirtschaftliche Wirtschaftsgebäude gegenüber anderen Gebäuden, wie Wohnhäusern, Geschäftshäusern oder Fabrikhallen, nicht bevorzugt werden. Gleiches gilt für die Frage, ob das Gebäude einen wirtschaftlichen Wert abwirft, indem der Eigentümer es für eigene Zwecke nutzt oder aus einer Vermietung oder Verpachtung Erträge erzielt. Solche Erwägungen sind dem Wasserrecht, aber auch dem Beitrags- und Gebührenrecht gem. §§ 6 und 8 des Kommunalabgabengesetzes (KAG) NRW wesensfremd. Sie wären aber auch lebensund praxisfern, denn eine effiziente Gebührenerhebung ist nicht möglich, wenn sich die Gemeinde ständig mit den wirtschaftlichen Verhältnissen der Benutzer zu befassen hätte. Daher kann weder der Nutzungszweck noch der Nutzungsertrag als Maßstab für die Entscheidung über den Verzicht oder die Freistellung von der Überlassungspflicht für bestehende oder ehemalige landwirtschaftliche Hofstellen verwendet werden. Der Umfang der überbauten Fläche ist für sich betrachtet ebenfalls kein überzeugendes Kriterium. Im Übrigen wurden und werden Betriebsgebäude mit großen Dachflächen nicht einfach so errichtet, sondern nach den betrieblichen Bedürfnissen ausgerichtet, und sind mithin gleichsam Ausdruck des Betriebsmodells, der Betriebsgröße und der angestrebten oder bereits erreichten Ertragsstärke. Dabei soll nicht übersehen werden, dass eine kritische Situation eintritt, wenn der landwirtschaftliche Betrieb verkleinert oder gar aufgegeben wird. Wenn die Gemeinde ihre Handlungsweise nach diesen Kriterien ausrichtet und in dem Leitfaden niederlegt, werden sich andere Benutzer erfolgreich darauf berufen können. Würde z.B. eine Scheune von der Überlassungspflicht befreit, könnten andere Unternehmer dieses für ihre Betriebsgebäude ebenfalls verlangen. Sollte der Leerstand eines Stallgebäudes als Begründung genommen werden, können andere Benutzer bei ihrem Freistellungsantrag ebenfalls auf eine fehlende wirtschaftliche Nutzung verweisen. Die Auswirkungen werden nicht mehr beherrschbar sein und sind mit erheblichen Risiken für die Gebührenstabilität befrachtet. 3. Gebührenerlass und Stundung In beiden Fällen handelt es sich um sogenannte Billigkeitsmaßnahmen: Bei einem Erlass (§§ 163, 227 Abgabenordnung) geht der Gebührenanspruch unter, bei einer Stundung bleibt der Anspruch unangetastet, aber die Fälligkeit wird in die Zukunft verschoben. Der Erlass von Gebühren ist nur aufgrund sachlicher oder persönlicher Unbilligkeit möglich. Der Tatbestand der sachlichen Unbilligkeit kann trotz überdurchschnittlich hoher Gebührenmehrbelastung nicht erfüllt werden, weil die Ursache, nämlich die Erhebung der getrennten Nieder- Seite 5 von Ratsdrucksache 797-IX schlagswassergebühr dem erklärten Willen des Gesetzgebers entspricht und vom OVG NRW bewusst gefordert wird. Eine persönliche Unbilligkeit liegt vor, wenn die finanzielle Existenz des Gebührenpflichtigen dauerhaft gefährdet ist. Die Voraussetzungen sind eng zu fassen (Anlehnung an Sozialhilfesätze sowie Regelungen zum geschützten Vermögen) und vom Antragsteller zu belegen. Darüber hinaus handelt es sich bei Gebühren um jährlich wiederkehrende finanzielle Belastungen, weshalb der Erlass keine dauerhafte Lösung darstellen kann. Ändert der Grundstückseigentümer darüber hinaus nichts an dieser Situation, so würde es auch zusätzlich an der Erlasswürdigkeit fehlen. Im Ergebnis dürften die Voraussetzungen für einen Gebührenerlass nur in absoluten Ausnahmefällen denkbar sein. Insoweit ist das Instrument der Erlass weder geschaffen noch geeignet, um das Problem in seiner Breite bewältigen zu können. Die Stundung bietet nur bei vorübergehenden finanziellen Engpässen eine Lösung, weil bei laufenden Abgaben die Zahlungsverpflichtungen kumulieren, also ständig höher werden. 4. Gebührenmaßstab Dieser Lösungsansatz ist von dem Gedanken getragen, dass zwar die Überlassungspflicht bestehen bleibt, jedoch über den Gebührenmaß eine Gebührenentlastung für landwirtschaftliche Hofstellen gewährt wird. Dies könnte beispielsweise durch Festsetzung einer Gebührenhöchstgrenze oder durch degressive Gebührensätze (Mengenrabatt) erfolgen. Eine solche Regelung würde jedoch auch andere Grundstücke, wie den schon genannten Supermarkt, begünstigen. Bereits vor vielen Jahren hat das Oberverwaltungsgericht NRW degressive Gebührensätze verworfen. Auch eine generelle Höchstgrenze ist mit gebührenrechtlichen Prinzipien unvereinbar. Beide Vorgehensweisen sind gebührenrechtlich gesehen höchst problematisch. 5. Ergebnis Die KuA NRW rät dringend davon ab, in den Leitfaden Sonderregelungen aufzunehmen, die bestimmte Grundstücke oder Grundstücksgruppen gegenüber den übrigen Benutzern ohne zureichenden Grund offen oder verdeckt bevorzugen. Dazu gehört, den Verzicht oder die Freistellung von der Überlassungspflicht für Dachflächen an bestimmte bauliche Nutzungszwecke, den wirtschaftlichen Wert, die Ertragslage oder die Gebäudegröße zu knüpfen. Stattdessen empfiehlt die KuA NRW, doch die verständliche Suche, wie denn gravierende Mehrbelastungen abgemildert werden können, einer Einzelfallprüfung vorzubehalten. Diese Bewertung wird von der Verwaltung geteilt. Bei der Einzelfallprüfung kann auf die individuellen Grundstücksverhältnisse eingegangen werden. Dabei soll gezielt untersucht werden, ob nicht schon die im Leitfaden enthaltenen allgemeinen Regelungen einen Verzicht oder die Freistellung ermöglichen. Nach Ansicht der KuA NRW ist die Erwägung vertretbar, für die Aufforderung zur bisher unterbliebenen Anbindung und Einleitung des Niederschlagswassers in die öffentliche Kanalisation Prioritäten zu entwickeln und sozusagen die Überlassungspflicht zeitlich gestaffelt abzuarbeiten. Diese könnten daran ausgerichtet werden, ob schon Dachflächen, insbesondere die der Wohnhäuser oder Wirtschaftsgebäude in unmittelbarer Nähe der kanalisierten Straßen, in einem größeren Umfang abflusswirksam sind und der Gebührenpflicht unterliegen. Daher wäre es durchaus vertretbar, die Durchsetzung des Anschlusses eines einzelnen Gebäudes (oder vielleicht verschiedener einzeln stehender Gebäude sogar) eines landwirtschaftlichen Betriebs, dessen übrige Dächer angebunden sind, zeitlich in der Rangfolge zurück zu stufen. Es könnte sogar daran gedacht werden, für einen überschaubaren Zeitraum einen befristeten Verzicht zu gewähren. Seite 6 von Ratsdrucksache 797-IX Bei allen berechtigten Überlegungen und Erwägungen darf nicht aus dem Bewusstsein gestrichen werden, dass mit den Bestrebungen die vom Gesetzgeber und der Rechtsprechung gegenüber dem einheitlichen Frischwassermaßstab ausdrücklich gewollte Mehrbelastung ganzer Benutzergruppen, wie den mit großen Gebäuden bebauten Grundstücken, nicht umgangen werden kann und darf. III. Gebührenstabilität In der Einleitung ist als Ziel auch die Gebührenstabilität bezeichnet. Der Gebührensatz oder die Höhe der Niederschlagswassergebühren ist das Ergebnis einer einfachen Rechenoperation, nämlich des Division der Kosten (Dividend) durch die abflusswirksamen Flächen oder Maßstabseinheiten (Divisor). Wenn der Divisor kleiner wird, erhöht sich das Ergebnis: Sinkt die abflusswirksame Fläche, so steigt unweigerlich die Niederschlagswassergebühr. Daher ist es von großer Bedeutung, sich dieser Effekte bewusst zu sein und mit der vom Gesetzgeber normierten Überlassungspflicht für das Niederschlagswasser des Eigentümers an die Stadt verantwortlich umzugehen, um Verwerfungen in der Gebührenlandschaft mit spürbar steigenden Gebühren zu unterbinden. Kurz einige statistische Zahlen aus der Gebührenkalkulation 2012: a) b) c) d) e) Kosten Niederschlagswasser Anlieger abflusswirksame (= gebührenpflichtige) Fläche davon befestigte (voll- und teilversiegte) Fläche davon Dachflächen Niederschlagswassergebühr je qm 1.422.983 € 1.921.000 qm 483.349 qm 1.438.151 qm 0,74 € 25 % 75 % Sollte sich die abflusswirksame Fläche um 100.000 qm verringern, wird dadurch nach der vereinfachten Rechnung (1.422.982 € : 1.821.500 qm) eine Gebührenerhöhung auf 0,78 €/qm ausgelöst; umgekehrt lassen 100.000 qm Mehrfläche den Gebührensatz auf 0,70 € sinken. Zwar ist eine Prognose schwierig, in welchem Umfange die gebotenen Möglichkeiten auf den Verzicht oder die Freistellung von der Überlassungspflicht die abflusswirksamen Flächen vermindern, doch werden keine großen Ausschläge erwartet, weil das Schwergewicht auf den befestigten Flächen liegt, diese aber lediglich 25 % der abflusswirksamen Fläche umfassen. Diese Minderflächen sollten durch den Zugang bisher noch nicht angeschlossener, jedoch der Überlassungspflicht ausgesetzter Dachflächen mindestens teilweise kompensiert werden. IV. Umsetzung des Anschlussverlangens für das Niederschlagswasser (Fahrplan) Zu Vergleichszwecken erfolgt seitens der Verwaltung eine Auswertung der vorhandenen bebauten und befestigten Flächen (= Versiegelungsflächen) sowie der lt. Angaben der Grundstückseigentümer an den öffentlichen Abwasserkanal angeschlossenen Flächen (= abflusswirksame Flächen). Dabei wird betrachtet, ob das jeweilige Anschlussverhalten den entwickelten Leitlinien entspricht. Je nach Dringlichkeitsgrad werden die Grundstückseigentümer angeschrieben und zum Anschluss Ihrer Flächen aufgefordert. Im Rahmen dieses Verfahrens lässt sich auf Antrag der Grundstückseigentümer auch prüfen und klären, ob eine Freistellungs- oder Verzichtsvoraussetzung vorliegt. Der Leitfaden umfasst neben der Langfassung ein Schaubild, welches die wichtigsten Regelungen und Bedingungen des Leitfadens in übersichtlicher Form wiedergibt und so dem Leser eine erste Informationsquelle bietet. Dieses Schaubild soll im Amtsblatt und auf der Homepage der Stadtverwaltung veröffentlicht werden. Auch den Aufforderungsschreiben der Stadt wird dieses Merkblatt beiliegen, sodass der Grundstückseigentümer das Vorliegen eines Verzichts-/bzw. Befreiungstatbestands auch selbst erkennen kann. Seite 7 von Ratsdrucksache 797-IX Wie bereits unter Ziffer 1 erläutert, wird der Leitfaden um die Erfahrungen und Erkenntnisse aus den anstehenden Einzelprüfungen fortzuschreiben sein. Daher soll der Betriebsausschuss in bestimmten Abständen über die weitere Entwicklung in der Angelegenheit unterrichtet werden. 2. Rechtliche Würdigung Siehe Sachverhalt 3. Finanzielle Auswirkungen Siehe Sachverhalt 4. Organisatorische und personelle Auswirkungen Keine 5. Lösungsvorschlag und mögliche Alternativen und deren Auswirkungen Keine 6. Auswirkungen auf den demographischen Wandel Keine 7. Beschlussvorschlag: Der Leitfaden wird zur Kenntnis genommen. Dem Betriebsausschuss ist spätestens nach einem Jahr ein Zwischenbericht über die Erfahrungen und Ergebnisse zur Umsetzung der Überlassungspflicht und der Anwendung des Leitfadens zu geben.