Beschlussvorlage (Darstellung der Möglichkeit zur Refinanzierung auch der Kehrkosten der Straßenreinigung aus Grundsteuermitteln - Systemfrage und Systementscheidung)

STADT ERFTSTADT öffentlich Der Bürgermeister V 57/2013 Az.: -65.0- Amt: - 65 BeschlAusf.: - -65-/-20- Datum: 28.01.2013 gez. Böcking Amtsleiter gez. Heil RPA - 20 - gez. Erner, 1. Beigeordneter BM / Dezernent Beratungsfolge Betriebsausschuss Straßen Termin 19.02.2013 vorberatend Finanz- und Personalausschuss 05.03.2013 vorberatend Rat 12.03.2013 beschließend Betriebsausschuss Straßen 19.06.2013 beschließend Betrifft: 05.02.2013 Datum Freigabe -100- Bemerkungen Darstellung der Möglichkeit zur Refinanzierung auch der Kehrkosten der Straßenreinigung aus Grundsteuermitteln - Systemfrage und Systementscheidung Finanzielle Auswirkungen: keine Unterschrift des Budgetverantwortlichen Erftstadt, den Beschlussentwurf: Der Rat der Stadt Erftstadt diskutiert und berät über die in dieser Vorlage dargestellten Möglichkeiten zur Finanzierung der Straßenreinigung (Kehrdienst) und trifft unter Abwägung der jeweiligen Vor- und Nachteile beider Alternativen eine ab dem 01.01.2014 wirkende, abschließende Systementscheidung, wie die Straßenreinigung zukünftig finanziert werden soll. Im Nachtrag und in Ergänzung zur in der V 420/2012 enthaltenen Begründung soll die Alternativmöglichkeit der Steuerfinanzierung in dieser Vorlage umfassend und im Vergleich zur Gebührenvariante dargestellt werden. Begründung: § 3 StrReinG NRW in seiner aktuell gültigen Fassung bringt zum Ausdruck, dass eine Finanzierung der Straßenreinigung nicht zwingend mittels Gebühren zu erfolgen hat. Daneben ist in der vorliegenden Rechtsprechung längst hinreichend geklärt, dass Kommunen sich zur Kompensation von Einnahmeausfällen aus dem Wegfall der Straßenreinigungsgebühr grundsätzlich der Erhöhung der Grundsteuer bedienen können (vgl. OVG NRW, Beschlüsse v. 17.07.2003 – 9 A 3207/02-, v. 05.11.2009 – 14 A 2816/07 -, und v. 26.11.2009 – 14 A 131/08-, VG Arnsberg, Urteil v. 25.04.2003 – 3 K 2121/02 -, VG Münster, Urteil v. 28.08.07 – 9 K 1205/06, VG Gelsenkirchen, Urteil v. 03.12.2007 – 5 K 3097/06 – und v. 11.10.2012 – 5 K 1035/12 -). Die Grundsätze des kommunalen Abgabenrechts stehen insofern einer grundsteuerlichen Finanzierung der Kosten für die Straßenreinigung nicht entgegen. Daneben gewährt das bundesrechtliche Hebesatzrecht der Gemeinden für die Grundsteuer dem Landesgesetzgeber keine Kompetenz, die Bemessung der Hebesätze an die Ausschöpfung des Gebührenrahmens für besondere Leistungen der Gemeinde zu binden (vgl. neben den zuvor bereits angeführten Urteilen auch BVerwG, Urteil v. 11.06.1993 – 8 C 32.90 -). Ausdrücklich steht es nach dem Willen des Gesetzgebers im Ermessen des Ortsgesetzgebers, nach den rechtlich zulässigen, denkbaren und sachlich vertretbaren Alternativen die ihm sinnvoll erscheinende und politisch vertretbare Alternative hinsichtlich Finanzierung, Umfang und Häufigkeit der Straßenreinigung zu beschließen. Vielfältig ist somit – gerade auch in jüngster Zeit – feststellbar, dass in den Kommunen eine breitflächige Diskussion darüber geführt wurde und wird, ob die Straßenreinigungskosten und/oder Winterdienstkosten zweckmäßiger über Gebühren oder Steuern finanziert werden sollen. Zahlreiche Kommunen befinden sich in Grundsatzüberlegungen im Hinblick auf einen etwaigen Systemwechsel in der Finanzierung der Kosten der Straßenreinigung. Zahlreiche Kommunen haben dabei auch bereits einen grundsätzlichen, konsequenten Systemwechsel in der Finanzierungsfrage für Kehrdienst und Winterdienst weg von der Gebühr, hin zur Steuer, vollzogen (z.B. Borken, Iserlohn, Rösrath u.a.). Andere, wie auch Erftstadt, haben – unabhängig von der für beide Dienstleistungen insoweit selben Rechtsgrundlage des § 3 StrReinG – bislang nur für den Winterdienst einen Systemwechsel hin zur Steuer bewirkt (z.B. Köln). Aufgrund der vielerorts anhaltenden, grundsätzlichen Diskussionen zur Systemfrage und des tendenziell feststellbaren Allgemeintrends hin zur Steuerfinanzierung hatte die Verwaltung in der Begründung der Ursprungsvorlage V 420/2012 bereits angeregt, dass neben der inzwischen bereits beschlossenen Winterdienstfinanzierung aus Steuermitteln auch eine gleich geartete Finanzierung der Straßenreinigung aus Grundsteuermitteln im politischen Diskussions- und Entscheidungsprozess zumindest in Erwägung gezogen werden sollte. Die Argumentationen und Diskussionen in den Kommunen zeigen, dass die finanzielle und organisatorische Systementscheidung, wie auch die Leistungsfähigkeit einer Gemeinde bei der Straßenreinigung nicht an objektiven und allgemein gültigen Kriterien fest gemacht werden kann, sondern dass sie für jede Gemeinde anders und individuell zu bewerten ist. Im Zuge der noch anhängigen politischen Beratung über eine etwaige Erhöhung der Straßenreinigungsgebühr sowie über Organisation, Umfang und Häufigkeit der Straßenreinigung, sollen aus Sicht der Verwaltung daher nochmals der Vollständigkeit halber die Vorzüge einer generellen, vollumfänglichen Steuerfinanzierung der Straßenreinigung (Kehr- und Winterdienst) im Vergleich zur bisherigen Gebührenkonstellation dargestellt, aufgezeigt und in die Diskussion eingebracht werden: Gegenüberstellung der Vor- u. Nachteile einer Grundsteuerfinanzierung im Vergleich zur Gebührenfinanzierung Vorteile: - größere Spielräume hinsichtlich der bedarfsorientierten Reinigung  Eine bedarfsorientierte Reinigung von schwerer verschmutzten Straßen zu Lasten geringer verschmutzter Straßen ist schwer umsetzbar, da an allen gebührenveranlagten Straßen die entsprechende Gegenleistung der Kehrmaschine erwartet wird und aus dem Wesen der Gebühr auch rechtlich ein „Anspruch auf Gegenleistung“ resultiert.  Hingegen ist rechtlich unumstritten, dass Steuern – und damit auch die Grundsteuer – keine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen, so dass -2- sich ein der Gebührenerhebung vergleichbarer „Anspruch“ rechtlich nicht herleiten lässt. - Solidaritätsprinzip  Dem Grunde nach ist die Straßenreinigung in ihrer Gänze ein Bestandteil der kommunalen Daseinsfürsorge. Das städtische Straßen- und Wegenetz, d.h. die gemeindliche Verkehrsinfrastruktur wird von allen Bürgern benutzt. Auch Bürger, in deren Straßen nicht gekehrt oder geräumt wird, sind letztlich auf die Benutzung von verkehrswichtigen Straßen angewiesen (Sicherung des Kernstraßennetzes). Unabhängig von Gebührenfreiheit oder Gebührenpflicht profitiert somit letztlich die Allgemeinheit von der städtischen Straßenreinigung.  breitere Lastenverteilung, damit im Durchschnitt geringere Auswirkungen für den Einzelnen. Derzeit ca. 12.000 Gebührenzahler für Straßenreinigung, bei einer Finanzierung z.B. über die Grundsteuer B knapp ca. 20.000 Grundsteuerzahler. Die durchschnittliche Belastung i.H.v. z.Zt. knapp 20,00 Euro für den einzelnen Gebührenzahler würde – ohne Streckenverkürzung – beispielsweise in eine durchschnittliche Belastung pro Grundsteuer B-Zahler i.H.v. ca. 12,00 Euro wechseln können. - Wegfall von Gerechtigkeits- und Rechtsdiskussionen über Veranlagungsfragen, wie „Erschließungsvorteil“, Verteilungsmaßstäben, Hinterliegerproblematik, Eckgrundstücksregelungen, Gebührendoppelbelastungen etc.  Mehrfrontengrundstücke werden bei Gebührenerhebung u.U. überproportional herangezogen, obwohl sie die Straßen nicht stärker belasten als andere Grundstücke. Der Frontmetermaßstab kann letztlich den Umfang der Straßennutzung von einem Grundstück aus nicht immer sachgerecht bestimmen.  Viele Grundstücke werden wegen ihrer Lage gebührenrechtlich nicht veranlagt, andere hingegen werden gebührenrechtlich doppelt herangezogen.  Aus allgemeinen Erfahrungswerten lässt sich schließen, dass die öffentlichen Gerechtigkeits- und Rechtsdiskussionen in hohem Maße auch durch eine separate Ausweisung der Straßenreinigungsgebühr auf dem Heranziehungsbescheid ausgelöst werden. Die Ausweisung von Frontmetern in Bescheiden vermittelt dem Bürger häufig den Eindruck, dass er hierfür bezahle und nicht anteilmäßig für die Reinigung der gesamten Straße. Bei fehlender Gebührenveranlagung wird der Bürger nicht explizit auf den Sachverhalt hingewiesen und erinnert, so dass der Diskussionsbedarf langfristig vermutlich sinken würde. - größere Rechtssicherheit und weniger Bearbeitungsaufwand bei Klagen  die verwaltungsgerichtliche Überprüfung von Klagefällen erfolgt bei Gebührenerhebung in den Einzelfällen und ist im Verhältnis zur gerichtlichen Überprüfung von gemeindlichen Hebesatzfestsetzungen wesentlich vielfältiger, tiefgreifender und an strengere Maßstäbe gebunden. Für die Rechtmäßigkeit der Steuererhebung kommt es – anders als bei der Rechtmäßigkeit von Gebühren mit dem dort geltenden Äquivalenzgrundsatz – nicht auf eine für den Steuerpflichtigen unmittelbar vor der Haustür erbrachte, centgenau zu bemessende und zu begründende Gegenleistung an. Während die Gemeinde bei der Gebührenkalkulation eng in rechtliche Gebührenmaßstäbe eingegrenzt ist und diese bei verwaltungsgerichtlicher Überprüfung ggf. vollumfänglich im Detail zu prüfen sind, haben die Kommunen bei der Festsetzung der Hebesätze wegen der verfassungsrechtlich garantierten Steuerhoheit einen weiten Ermessensspielraum, -3- der seine Grenzen erst in evident willkürlichen Ermessenskriterien findet (vgl. VG Münster, Urteil v. 28.08.2007 – 9 K 1205/06 -). - weniger Verwaltungsaufwand  Sach- u. Personalaufwand sind bei den sich aus der Gebührenerhebung ergebenden Notwendigkeiten, insbesondere der Gebührenbedarfs- und Nachberechnung (Gebührenkalkulation), der Datenerfassung, der Veranlagung, der Datenpflege und der kommunikativen, wie prozessualen Nachbearbeitung wesentlich umfangreicher. Hier werden deutliche Einsparpotenziale gesehen. Soweit sich hieraus Einsparungen ergeben, deren genaue Höhe sich erst nach Durchführung eines etwaigen Systemwechsels feststellen lassen, könnte dies kurz- bis mittelfristig zu einer Entlastung der Bürger führen, weil ein hoher Verwaltungsaufwand bei der Gebührenlösung letztlich über die Gebühren umzulegen ist. - Vermeidung von Gebührensprüngen und Gleichbehandlung mit der WinterdienstFinanzierung. Der Hebesatz der Grundsteuer könnte auf Kontinuität ausgelegt werden. Im Gegensatz zur Gebührenvariante wären „Überdeckungen“ nicht zwangsläufig auszugleichen, so dass etwaige Überdeckungen im Ergebnis dem städtischen Haushalt zu Gute kommen könnten. Nachteile: - Im Umkehrschluss zum als Vorteil dargestellten Solidaritätsprinzip kann als Nachteil ausgelegt werden, dass bei einer Steuerfinanzierung letztlich alle Anwohner an der Finanzierung der städtischen Dienstleistung beteiligt werden, obwohl viele Anlieger bei satzungsrechtlicher Übertragung von Reinigungspflichten auch selbst kehren und reinigen müssen. Für diesen Personenkreis entstehen somit Kosten trotz Anliegerreinigung. Solidaritätsprinzip und „Verursachergerechtigkeit“ widersprechen sich insoweit. - Die Grundsteuerkriterien können in Einzelfällen u.U. dazu führen, dass zwei nebeneinander stehende Häuser, die die gleiche Länge an Frontmeter haben, aber wegen ihres jeweiligen Wertes unterschiedlich besteuert werden, für den gleichen Dienst zu verschieden hohe Leistungen herangezogen werden. - Steuerfinanzierung könnte in der Öffentlichkeit einen höheren Anspruch an Umfang und Qualität der städtischen Straßenreinigung „suggerieren“, obwohl es sich lediglich um einen Systemwechsel in der Finanzierung handelt. - Da die Grundsteuer nicht zweckgebunden und die Mittel in Zeiten den Nothaushalts generell knapp sind, könnte es unter diesem Druck zu dem Wusch nach mehr Übertragung von Leistungen auf den Bürger kommen. Letztlich bieten beide Systemvarianten Vor- und Nachteile, die vielerorts Grundsatzdiskussionen ausgelöst haben und sehr kontrovers diskutiert und bewertet werden. Letztlich sind hier auch die ortsspezifischen Besonderheiten und Unterschiedlichkeiten – abhängig vom jeweiligen Straßennetz und anderen Faktoren – in die Grundsatzbewertung und Systementscheidung mit einzubeziehen. Auch das Verhältnis von Hauptverkehrsstraßen und Anliegerstraßen ist gesamtstädtisch, wie auch u.U. Stadtteil bezogen mit in die Überlegungen einzubeziehen. Angesichts der aktuell vielerorts anhängigen Überlegungen und Diskussionen erscheint es der Verwaltung aber sachgerecht, dem Rat der Stadt Erftstadt die Vor- und Nachteile beider Systemund Finanzierungsvarianten nochmals ausführlich darzustellen und letztlich den Ortsgesetzgeber abschließend über dieses Politikum der Systemfrage entscheiden zu lassen. -4- Aus Sicht des Eigenbetriebes Straßen hingegen wird die Refinanzierung auch der städtischen Kehrleistung über eine Zulage zur Grundsteuer im Ergebnis als effektivere Form zur Refinanzierung gesehen, weil finanzielle und fachliche Vorteile überwiegen. Im Falle einer Grundsteuerfinanzierung z.B. über die Grundsteuer B würde dies voraussichtlich eine Hebesatz-Erhöhung von 16 %- Prozentpunkten unter Beibehalt des bisherigen Strecken- und Reinigungsnetzes bedingen. Bei einer Streckennetzverkürzung könnte – in Abhängigkeit vom zukünftigen Streckennetz – eine Hebesatzerhöhung der Grundsteuer B zwischen 5% und 10%Prozentpunkten auskömmlich sein und in Frage kommen. Die Anhebung des Hebesatzes der Grundsteuer B um 1%-Punkt bedeutet im Ergebnis eine städtische Mehreinnahme in Höhe von 15.000,- Euro (vgl. V 487/2012). In Vertretung (Erner) -5-