Beschlussvorlage (doc04002120170420133546)

Bericht der Landesregierung für die Sitzung des Ausschusses für Kommunalpolitik am 10.03.2017 zum Tagesordnungspunkt ;,Aufwandsentschädigungen für AusschussvorsitzendeAktueller Stand der Umsetzung bei der Anwendung des § 46 Gemeindeordnung für das Land No~drhein-Westfalen (GO NRW) resp. § 31 Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (KrO NRW} in Nordrhein-Westfalen" I. Mit dem Gesetz zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung vom· 15. November 2016 (GY. NRW. S. 966) wurden § 46 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) sowie § 31 der Kreisordnung für das Land Nordrhein- · Westfalen (KrO NRW) neu gefasst. Danach erhalten ge':Tläß § 46 Satz 1 Nr. 2 GO NRW bzw. § 31 Satz 1 Nr. 2 KrO NRW die Vorsitzenden von Ausschüssen des Rates bzw. Kreistags mit Ausnahme des Wahlprüfungsausschusses eine vom Ministerium für Inneres und Kommunales durch Rechtsverordnung festzusetzende angemessene Aufwandsentschädigung. Nach § 46 Satz 2 GO NRW bzw. § 31 Satz 2 KrO . NRW können in der Hauptsatzung weitere Ausschüsse von dieser Regelung ausgenommen werden. Vergleichbare Regelungen wurden in dem o. g. Gesetz in § 16 Absatz 2 der Landschaftsverbandsordnung für das Land Nordrhein-Westf13-len (LVerbO). für die Landschaftsverbände und § 12 Absatz 4 des Gesetzes über den Regionalverband Ruhr (RVRG) für den Regionalverband Ruhr getroffen. Da für die beiden zuletzt genannten . Gemeindeverbände keine gesetzlichen Vorgaben zur Bildung eines Wahlprüfungsausschuss bestehen, sehen diese Regelungen keine Ausnahme für diese Ausschüsse vor. Die genannten Regelungen beruhen auf den Empfehlungen der vom Landtag berufenen ,.Ehrenamtskommission", einer vom Landtag eingesetzten Arbeitsgruppe aus Abgeordneten und Experten der kommunalpolitischen Vereinigungen der im Landtag vertretenen Parteien und der kommunalen Spitzenverbände. Die Kommission hatte . dem Landtag im Sommer 2015 ihren Abschlussbericht. vorgelegt (LT-Vorlage 16/3165) und zahlreiche Vorschläge mit dem Ziel unterbreitet, das häufig zeitaufwändige kommunalpolitische Engagement von Bürgerinnen und Bürgern in den Räten und Kreistagen zu fördern. :j. Der Landtag Nordrhein-Westfalen hat diese Empfehlungen in einem von allen Fraktionen mit Ausnahme der PIRATEN eingebrachten Antrag (LT-Drs. 16/9791) aufgeg.riffen. ln dem hierzu mit den Stimmen aller Fraktionen mit Ausnahme der PIRATEN am 1. Oktober 2015 gefassten Beschluss fordert der Landtag unter Ziffer 111.1. u.a. dazu auf,· "die von der Arbeitsgruppe zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für das kommunale Ehrenamt vorgeschlagenen und in Abschnitt I Ziffer 1-9 dieses Antrags· aufgeführten Gesetzesänderungen zügig auf den Weg zu bringen. Zu den in Bezug II genommenen Gesetzesänderungen gehört u.a. auch. die Einführung einer zusätzlichen Aufw?lndsentschädigung für Ausschussvorsitzende. Wörtlich heißt es unter Ziffer 1.3. des Beschlusses: "Für die Ausschussvorsitzenden in den Räten, Kreistagen und Landschaftsversammlungen soll eine zusätzliche einfache Aufwandsentschädigung eingeführt ·werden." Weder die mehrheitlich beschiossenen Empfehlungen der Ehrenamtskommission noch der Landtagsbeschluss vom 1. Oktober 2015 sehen eine Einschränkung dieser Forderung vor oder empfehlen, die Entscheidung über eine zusätzliche Aufwandsentschädigung in das freie Ermessen· der kommunalen Vertretungen zu stellen. Erst der zur Umsetzung dieses Beschlusses von den Fraktionen der SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN in den Landtag eingebrachte Gesetzentwurf zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung (LT -Drs. 16/12363) enthält in der Begründung zu Artikel 1 Nummer 5 (S. 59 des Gesetzentwurfs) einen Hinweis auf die unterschiedliche zeitliche Belastung der Ausschüsse. Wörtlich heißt es dort: ,,Allerdings ist : ' die Anzahl der Sitzungen der verschiedenen Ausschüsse in einer Wahlperiode und damit einhergehend die zeitliche Belastung der Ausschussvorsitzenden unterschiedlich. Deshalb erhalten zunächst Vorsitzende von Wahlprüfungsausschüssen nach Nummer 2 keine zusätzliche Aufwandsentschädigung. . .. Durch Satz 2 wird es den Gemeinden zudem. freigestellt, in der Hauptsatzung weiter_e Ausschüsse von der Gewährung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung auszunehmen." ln der entsprechenden Begründung zur Änderung des § 16 Absatz 2 LVerbO (S. 67 des Gesetzentwurfs) heißt es wörtlich: "Entsprechend der Empfehlung der Arbeitsgruppe "Rahmenbedingungen für das kommunale Ehrenamt weiter verbessern" wird für die Ausschussvorsitzenden in den Landschaftsversammlungen eine zusätzliche Aufwandsentschädigung eingeführt. Durch Satzung können hiervon einzelne Ausschüsse ausgenommen werden, sote.cn mit Blick auf eine nur geringe zeitliche fj3elas·.. . . . ··,,, ' 2 tung der Ausschussvorsitzenden die Gewährung einer zusätzlichen Aufwandsentschädigung nicht geboten erscheint (vgl. die Ausführung zu Artike/1 Nummer 5)." Die . . Begründungen zur Änderung des § 31 Satz 2 KrO NRW und des § 12 Absatz 4 RVRG nehmen jeweils Bezug auf diese Ausführungen. Der Gesetzentwurf ist am 10. November 2016 mit den Stimmen der Fraktionen von SPD, CDU und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegen die Stimmen der Fraktionen von FDP und PIRATEN verabschiedet worden. Die genannten gesetzlichen Vorgaben sind sodann mit" der Zweiten Verordnung zur Änderung der Entschädigungsverordnung vom 30. November 2016 (GV. NRW. S. 1036) in der Verordnung über die Entschädigung der Mitglieder kommunaler Vertretungen und Ausschüsse (Entschädigungsverordnung - EntschVO) nachvollzogen worden. Die Regelung ist am 1: Januar 2017 in Kraft getreten. Die Vorsitzenden von Ausschüssen kommunaler Vertretungen haben danach kraft der landesrechtliehen Vorgaben einen Rechtsanspruch auf eine zusätz,liche einfache Aufwandsentschädigung. Einer ergänzenden Beschlussfassung der kommunalen Vertretungen bedarf es dazu nicht. Dies schließt nicht aus, dass Kommunen ihre ortrechtlichen Regelungen an die für sie verbindlichen landesrechtliehen Vorschriften anpassen. II. Rechtlich notwendig ist eine satzungsrechtliche Bestimmung, wenn und soweit eine Kommune auf der Grundlage von § 46 Satz 2 GO NRW bzw. § 31 Satz 2 KrO NRW Ausschü~se von der unter Ziffer I erläuterten Regel ausnehmen will. ln welchem Um- . fang Kommunen von dieser Möglichkeit. Gebrauch gemacht haben oder Gebrauch machen wollen, ist der Landesregierung nicht bekannt. Die kommunale Selbstverwaltung wird durch Artikel 28 Absatz 2 des Grundgesetzes und Artikel 78 der Verfas. sung für das Land Nordrhein-Westfalen garantiert. Mit Ausnahme der Pflichtausschüsse entscheiden die kommunalen Vertretungen deshalb frei darüber, ob und · welche Ausschüsse sie bilden. Die Landesregierung erhebt hierüber ebenso wenig Daten wie über die von Kommunen im Einzelnen getroffenen satzungsrechtlichen Regelungen zur Ausnahme einzelner Ausschüsse von einer zusätzlichen Aufwands- . entschädigung. Die Landesregierung verfügt deshalb über keine entsprechenden t;rkenntnisse. 3 111. Nach lnkrafttreten der o.g. Regelungen sind an das Ministerium für Inneres und Kommunales zum Teil schriftlich (auch per E-Mail), häufig auch telefonisch über die kommunalen Spitzenverbände, die selbst Beratungsleistungen gegenüber ihren Mit- · gliedern erbringen, aber auch aus dem kommunalen Raum, von kommuna.lpolitischen Vereinigungen sowie von Mitgliedern des Landtags Fragen zur Auslegung der in Rede stehenden Vorschriften herangetragen worden. Das Ministerium für Inneres und Kommunales hat darauf mit dem anliegenden an die Kommunalaufsichtsbehörden und die kommunalen Spitzenverbände gerichteten Beratungserlass vom 13. Februar 2017 (AZ.: 31-43.02.01/01-3-3574/17(0)) reagiert. Es hat darin insbesondere ausgeführt, dass nach der eindeutigen Regelungen in § 46· Satz 1 Nr. 2 GO NRW bzw. § 31 Satz 1· Nr. 2 KrO NRW grundsätzlich alle Vorsitzenden der Ausschüsse kommunaler Vertretungen einen Rechtsanspruch auf eine zusätzliche Aufwandsentschädigung haben. Ausgenommen hiervon hat der Gesetzgeber mit Blick auf deren geringe Tagungshäufigkeit lediglich die Wahlprüfungsausschüsse. Da die Kommunen- mit Ausnahme der Pflichtausschüsse- frei darin sind, ob und welche Ausschüsse Si<? bilden, war es dem Gesetzgeber selbst nicht möglich, weitere Ausschüsse mit einer vergleichbar geringen Sitzungshäufigkeit im Gesetz zu benennen. Er hat deshalb auf eine gesetzliche Normierung weiterer Ausnahmen verzichtet und es stattdessen den Kommunen überlassen, durch satzungsrechtliche Regelungen weitere Ausschüsse auszunehmen(§ 46 Satz 2 GO NRW, § 31 Satz 2 KrO NRW, § 16 Absatz 2 Satz 2 LVerbO, § 12 Absatz 4 Satz 2 RVRG). Der qesetzgeber hat damit nach Wortlaut und Systematik ein Regel• Ausnahmeverhältnis geschaffen, das auch für die Kommunen bei der Rechtsanwendung verbindlich ist. Gestützt wird diese Rechtsauffassung von der Intention des Gesetzgebers, wie sie sowohl in der Begründung des Gesetzentwurfs als auch in den übrigen Materialien, zu denen insbesondere der Abschlussbericht der Ehrenamtskommission als auch der oben zitierte Beschluss des Landtags vom 1. Oktober 2015 zählen, Ausdruck gefun• . I den hat. Danach war es das erklärte Ziel des Gesetzgebers, mit dem Gesetz zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung vom 15. November 2016 die Vorschläge . 'der Ehrenamtskommission zur Verbesserung der Situation ehrenamtlich in der Kommunalpolitik engagierter Bürgerinnen und Bürger umzusetzen. Als ein Baustein dieser Empfehlungen soll mit der zusätzlichen Aufwandsentschädigung für Aus4 schussvorsitzende insbesondere deren spezifische zeitliche und fachliche Belastung aufgegriffen werden. Nach dieser lAtention des Gesetzgebers sind Ausnahmen von dieser Regelung nur möglich, wenn und soweit Ausschüsse eine nur geringe Sitzungshäufigkeit aufweisen und deshalb nur eine geringe zusätzliche Belastung der Ausschussvorsitzenden anzunehmen ist. Die Ausnahme sämtlicher Ausschüsse aus ·anderen Erwägungen, etwa ausschließlich haushaltswirtschaftlichen Gründen, widerspricht dieser Zielsetzung. IV. Das Ministerium für Inneres und Kommunales als oberste Aufsichtsbehörde über die Gemeinden (§ 120 Abs. 4 GO NRW) ist mit diesem Erlass seiner Pflicht aus § 11 GO NRW bzw. · § 10 KrO NRW nachgekommen, die Gemeinden und Kreise in ihren Rechten zu schützen. Die verfa$surigsrechtlich garantierte kommunale Selbstverwaitung verpflichtet die dem Land obliegende Aufsicht über die 'Kommunen zuerst und vornehmlich dazu, die Kommunen bei der Wahrnehmung ihrer Selbstverwaltungsrechte zu unterstützen. Diese Unterstützung erfolgt in erster Linie durch Beratung und lnformaüon (vgl. Venherm in Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung NordrheinWestfalen, 2. Auflage, § 11 Anm. II). Darauf gestützte Maßnahmen unterscheiden sich von den in den§§ 121ff GO NRW normierten repressiven Aufsichtsmaßnahmen .. Sie stellen keinen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung dar, sondern dienen im Gegenteil ihrem Schutz. Es obliegt nunmehr den kommunalen Vertretungen in den Gemeinden und Kreisen im Rahmen des ihnen gewährten Rechts auf kommunale Selbstverwaltung, die gesetzlichen Vorgaben im Einzelfall vor Ort umzusetzen und dem oben erläuterten Sinn und Zweck des Gesetzes entsprechende Regelungen zu treffen. Das Ministerium für Inneres und Kommunales beabsichtigt nicht, den Kommunen hierzu weitergehende Vorgaben zu machen. 5