Beschlussvorlage (Neues Kommunales Finanzmanagement; hier: Bildung Instandhaltungsrückstellung)

Stadt Bad Münstereifel Bad Münstereifel, den 17.10.2007 - Der Bürgermeister Az: 20-10-75 Mi Nr. der Ratsdrucksache: 1105 __________________________________________________________________________ Beratungsfolge Termin Haupt- und Finanzausschuss 23.10.2007 Rat 30.10.2007 Zur Beratung in öffentlicher Sitzung: __________________________________________________________________________ Bezeichnung des Tagesordnungspunktes: Neues Kommunales Finanzmanagement; hier: Bildung Instandhaltungsrückstellung __________________________________________________________________________ Berichterstatter: Herr Mies __________________________________________________________________________ ( ) Kosten €: ( ) Die Mittel stehen haushaltsrechtlich zur Verfügung ( ja / ( ) nein / ( Nothaushalt / Übergangswirtschaft ( Anlagen sind beigefügt ( ( ) Die Mittel müssen über/außerplanmäßig bereitgestellt werden. Deckung: Folgekosten: ( ) ja ( ) nein _________________ € jährlich __________________________________________________________________________ Ausgearbeitet: Beteiligt: Mitgezeichnet: GBA 210 PR AL Dez _________________ Bürgermeister __________________________________________________________________________ An der Abstimmung hat/haben (wegen Befangenheit) nicht teilgenommen: __________________________________________________________________________ ( ) zurückgezogen ( ) vertagt ( ) von der Tagesordnung abgesetzt ( ) verwiesen in den _________________________________________________________ Abstimmungsergebnis: HFA ( ) einstimmig ( ) Ja-Stimmen ( ) Nein-Stimmen ( ) Enthaltungen Rat ( ) einstimmig ( ) Ja-Stimmen ( ) Nein-Stimmen ( ) Enthaltungen @GRK3@ ( ) einstimmig ( ) Ja-Stimmen ( ) Nein-Stimmen ( ) Enthaltungen @GRK4@ ( ) einstimmig ( ) Ja-Stimmen ( ) Nein-Stimmen ( ) Enthaltungen Seite 2 von Ratsdrucksache 1105 1. Sachverhalt: Nach dem geltenden NKF-Haushaltsrecht bedarf der Umgang mit dem in der Vergangenheit unterlassenen Sanierungsaufwand einer besonderen bilanziellen Behandlung. Dies hat konkrete Auswirkungen auf den dort auf der Aktivseite anzusetzenden Vermögenswert und dessen Finanzierung auf der Passivseite der Bilanz. Im Gegensatz zum Handelsrecht, das ein Passivierungswahlrecht für Aufwandsrückstellungen aufweist, sind im NKF Aufwandsrückstellungen grundsätzlich unzulässig. Einzige Ausnahme bilden die Rückstellungen für unterlassene Instandhaltung gemäß § 36 Abs. 3 GemHVO, denen aufgrund des umfangreichen Immobilienvermögens der Gemeinden eine besondere Bedeutung zukommt. Ziel der haushaltsrechtlichen Passivierungspflicht für unterlassene Instandsetzungen ist es, den Verfall des kommunalen Vermögens zu verhindern und die stetige Aufgabenerfüllung der Gemeinden zu sichern. Im doppischen Rechnungswesen führt ein Instandhaltungsstau nicht mehr zu einer Entlastung des aktuellen Haushaltes, da die unterlassene Instandhaltung entweder über eine Rückstellung zu berücksichtigen ist oder eine außerplanmäßige Abschreibung des Vermögensgegenstandes notwendig macht. In beiden Fällen wird die mit dem Verzicht auf die Instandhaltung beabsichtigte Einsparung durch die ergebnisbelastende Rückstellung bzw. Abschreibung aufgehoben. Unter Instandhaltung versteht man wiederkehrende Instandsetzungsmaßnahmen, Wartung und Inspektion von Vermögensgegenständen des Sachanlagevermögens. Im Einzelnen beinhaltet die Instandsetzung alle Maßnahmen der Verschleißbeseitigung, der vorbeugenden Verschleißhemmung sowie der Feststellung des eingetretenen technischen Verschleißes. Die Rückstellungen dürfen ausschließlich für lnstandhaltungen des Sachanlagevermögens, also insbesondere der Gebäude, des Infrastrukturvermögens, der Maschinen und technischen Anlagen, gebildet werden. Immaterielle Vermögensgegenstände sind, anders als im Handelsrecht, hiervon ausgenommen. Führt die Instandhaltung zu einer Verbesserung des Anlagevermögens (Herstellungsaufwand) gemäß § 33 Abs. 3 GemHVO, ist die Bildung einer Rückstellung ausgeschlossen. Die Bildung einer Rückstellung kommt nur dann in Betracht, wenn die Instandhaltung als bisher unterlassen zu bewerten ist. Hierzu ist es erforderlich, die Instandhaltungen systematisch zu planen und durchzuführen. Wird eine im Rahmen des lnstandhaltungsplans vorgesehene Maßnahme auf Grund eines finanziellen Engpasses, Terminproblemen o. ä. auf das nächste Haushaltsjahr verschoben, so ist hierfür zwingend eine Rückstellung zu bilden, um den Aufwand periodengerecht dem laufenden Haushaltsjahr zuzuordnen. Eine Verpflichtung zur Bildung einer Rückstellung (Passivierungspflicht) besteht auch dann, wenn der Verschleiß erst im laufenden Haushaltsjahr aufgetreten ist und der Vermögensgegenstand reparaturbedürftig ist. Ist der Vermögensgegenstand jedoch noch weiter nutzbar und erst nach weiterem Gebrauch reparaturbedürftig, ist die Instandhaltung nicht als unterlassen anzusehen und folglich auch keine Rückstellung zu bilden. Als weitere Voraussetzung für die Bildung einer Instandhaltungsrückstellung muss die Nachholung der Instandhaltung hinreichend konkret beabsichtigt sein. Anders als im Handelsrecht, wo eine Dreimonatsfrist für die Nachholung gilt, gibt die Gemeindehaushaltsverordnung keine bestimmte Frist vor. Die Nachholung kann jedoch nur dann als hinreichend konkret beabsichtigt angesehen werden, wenn sie in der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung berücksichtigt wird. Damit beschränkt sich der Zeitraum für die Nachholung der Instandhaltung auf maximal vier Jahre, ausgehend von dem Jahr, in dem die Instandhaltung unterlassen wurde. Im Regelfall wird der Planungszeitraum jedoch deutlich kürzer ausfallen, da die Rückstellung nur gebildet werden darf, wenn die Nachholung der Instandhaltung auch wahrscheinlich ist. Mit zunehmendem Instandhaltungsstau wird die Nachholung der Maßnahme jedoch aufgrund der begrenzten Kapazitäten und wirtschaftlichen Möglichkeiten der Gemeinde in vielen Fällen ungewiss. Seite 3 von Ratsdrucksache 1105 Ist eine Instandhaltung nicht beabsichtigt, unwahrscheinlich, oder nicht hinreichend konkret bestimmt, darf keine Rückstellung gebildet werden. In diesem Fall ist jedoch zu prüfen, ob für die entsprechende Wertminderung des Vermögensgegenstandes eine außerplanmäßige Abschreibung gemäß § 35 Abs. 5 GemHVO vorzunehmen ist. Die Bewertung der Rückstellung richtet sich nach den wahrscheinlichen Kosten für die Instandhaltungsmaßnahme. Diese sind aufgrund von Erfahrungswerten vorsichtig zu schätzen. Gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 3 GemHVO sind die Angaben zu den Instandhaltungsrückstellungen in den Anhang zur Eröffnungsbilanz aufzunehmen. Auswirkungen auf die Ergebnisrechung in den Folgejahren bei Durchführung der Instandhaltung a) Durchführung der Instandhaltung Mit der Durchführung der Instandhaltung wird die für die Maßnahme gebildete Rückstellung für unterlassene Instandhaltung aufgelöst. Da es sich bei einer Rückstellung um eine Kostenschätzung handelt sind drei verschiedene Auswirkungen auf das Ergebnis des Haushaltsjahres der Durchführung möglich: - die tatsächlichen Kosten entsprechen der gebildeten Rückstellung (neutrale Wirkung auf die Ergebnisrechnung, da den Aufwendungen in gleicher Höhe die ertragswirksame Auflösung der Rückstellung gegenübersteht) - die tatsächlichen Kosten sind höher als die gebildete Rückstellung (negative Wirkung auf die Ergebnisrechnung, weil diese durch bisher nicht geplante Aufwendungen zusätzlich belastet wird) - die tatsächlichen Kosten sind geringer als die gebildete Rückstellung (positive Wirkung auf die Ergebnisrechnung, weil eine ertragswirksame Auflösung der restlichen Rückstellung erfolgt) b) Entfall des Grundes für die Rückstellung Im § 36 Abs. 6 GemHVO wird geregelt, dass Rückstellungen aufzulösen sind, wenn der Grund dafür entfallen ist. Handelt es sich hierbei um eine Rückstellung, die bereits in der Eröffnungsbilanz enthalten war, wird empfohlen, die Rückstellung ergebnisneutral gegen die allgemeine Rücklage zu buchen. Eine ertragswirksame Auflösung sollte in diesen Fällen unterbleiben. Die bilanzielle Situation der Gemeinde wird durch die ergebnisneutrale Buchung so gestellt, als wäre die Rückstellung in der Eröffnungsbilanz nicht bilanziert worden. Andernfalls würde der Jahresabschluss kein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Ertragslage der Gemeinde vermitteln, da er Erträge enthielte, die lediglich fiktiv ohne Grundlage erzielt wurden. Ist eine Durchführung der Instandhaltung nicht mehr vorgesehen, so ist in diesem Fall jedoch zu prüfen, ob für die entsprechende Wertminderung des Vermögensgegenstandes eine außerplanmäßige Abschreibung gemäß § 35 Abs. 5 GemHVO vorzunehmen ist. In diesem Fall wird die im Rahmen der Eröffnungsbilanz gebildete Rückstellung in Höhe der außerplanmäßigen Abschreibung ergebniswirksam aufgelöst, die bilanzielle Situation der Gemeinde wird durch diese Buchung so gestellt, als wäre die Rückstellung in der Eröffnungsbilanz nicht bilanziert worden und die Wertminderung im Anlagevermögen bereits berücksichtigt gewesen. Seite 4 von Ratsdrucksache 1105 Verfahren für die Bildung der Rückstellungen für unterlassene Instandhaltung Für die Bildung der Rückstellungen für unterlassene Instandhaltung zur Eröffnungsbilanz wurde zunächst der Umfang der unterlassenen Instandhaltungsmaßnahmen ermittelt. Die objektive Abgrenzung zwischen einer „gewöhnlichen“ Instandhaltungsmaßnahme und einer „unterlassenen“ Instandhaltungsmaßnahme ist teilweise fließend. Dieses erschwert die Differenzierung zwischen einem Anlagegut, welches sich am Ende seiner technischen Nutzungszeit befindet (gewöhnliche Instandhaltung) und einem Anlagegut, welches diese bereits überschritten hat (unterlassene Instandhaltung). Ein weiteres Problem stellt die Tiefe der Betrachtung dar. So kann sicherlich ein Wasserhahn, der seit Jahren defekt ist als Instandhaltungsrückstau betrachtet werden. Von wesentlicherer Bedeutung sind jedoch die „kostenintensiven“ Instandhaltungsmaßnahmen, die eine Aufrechterhaltung des Gebäudebetriebes gefährden bzw. wesentliche Funktionsstörungen bewirken (z. B. sanierungsbedürftige Flachdächer, Heizungsanlagen, Fenster- und Fassadenelemente, Toilettenanlagen). Damit die Höhe der gebildeten Rückstellung nachprüfbar ist, werden einzelne konkrete unterlassene Instandhaltungsmaßnahmen definiert (Umfang und Wert). Die einzelnen Maßnahmen sollen innerhalb von 4 Jahren (2007 bis 2010) durchgeführt werden und sind in der als Anlage beigefügten Aufstellung ersichtlich. Die Durchführung der Maßnahmen führt zur Auflösung der damit verbundenen Rückstellungen. Die Rückstellungen für unterlassene Instandhaltungsmaßnahmen betragen insgesamt 2.410.855 Euro. Die Rückstellungen verteilen sich auf die Maßnahmejahre 2007 bis 2010, so dass rechnerisch in diesem Zeitraum jährlich rd. 600.000 Euro für die Abarbeitung der Maßnahmen bereitzustellen sind. Da bereits im Haushaltsplan 2007 einige Maßnahmen enthalten sind, erfolgt eine Konkretisierung des Haushaltsmittelbedarfs im Rahmen des Haushaltsplanentwurfs für 2008. „Besondere“ unterlassene Instandhaltungsmaßnahmen Bei der Aufstellung „unterlassene Instandhaltungsmaßnahmen“ sind 4 Maßnahmen besonders zu betrachten, da mit diesen erhebliche Rückstellungen verbunden sind. a) Brandschutz und Sanierung der Fassaden Rathauses i. H. v. 300.000,00 € Nach Erstellung eines qualifizierten Brandschutzkonzeptes durch den Brandschutzbeauftragten Dipl. Ing. Wolfgang Lanzerath, Bad Münstereifel und der Baurechtlicher Genehmigung durch die Untere Bauaufsichtsbehörde/ Brandschutzdienststelle, soll nunmehr die bauliche Umsetzung erfolgen. Kostenschätzung : 235.000 € Eine denkmalgerechte Sanierung ,Beseitigung von Schäden an den Natursteinen, dem Fugenmörtel und den Putzflächen ist die Voraussetzung für einen ordnungsgemäßen zweikomponentigen Silikatfarbenanstriches der Fassaden des Rathauses. Die Maßnahme wird in enger Zusammenarbeit mit der Denkmalbehörde und entsprechenden Fachunternehmen durchgeführt. Kostenschätzung: 65.000 € . b) Sanierung St. Michael-Gymnasium i. H. v. 329.000,00 € Heizungssanierung im Bereich der Sporthalle (Warmwasseraufbereitung, Deckenstrahlungsheizung), Erneuerung des Sporthallenbodens, Dachsanierung mit Isolierung der Sporthalle Um eine effiziente und ökonomische Heizungssteuerung gewährleisten zu können, ist - wie im Altbau bereits realisiert - eine Einzelraumsteuerung der Klassenräume im „Neubau“ geplant. Im Altbau ist noch die Herstellung des zweiten baulichen Rettungsweges erforderlich. Ferner ist eine energetische Aufwertung der Dachhaut im Bereich Altbau (Isolierungsarbeiten) notwendig. Seite 5 von Ratsdrucksache 1105 c) Sanierung eifelbad i. H. v. 500.000,00 € Im Bereich der Elektroanlage sind beanstandeten Mängel des TÜV zu beheben. Dadurch bedingt sind auch Paneeldecken und die Beleuchtung – einschl. Notbeleuchtung – in den Bereichen Umkleide/Dusche/Sauna zu erneuern. Nach Erstellung eines qualifizierten Brandschutzkonzeptes sind die notwendigen Brandschutzmaßnahmen im gesamten Badbereich erforderlich. Eine seit langem notwendigene Attraktivierung des Kinderbeckens ist umzusetzen. Ferner ist der Einbau einer effizienten und energetisch aufgewerteten Lüftungsanlage bei gleichzeitiger Verlagerung vom Dach in den Keller geplant. d) Sanierung Stadtmauer i. H. v. 468.950,00 € Turmstraße. / Grünlage außen Mauerabschnitt 19 bis 20 98.310,-€ Wallgrabenpromenade Mauerabschnitt 8 bis 13 103.960,-€ Turmstraße / Grünanlage außen Mauerabschnitt 23 bis 24 131.080,-€ Turmstraße / Grünanlage außen Mauerabschnitt 18 und 22 135.600,-€ Hierfür sind beim Land NRW gemäß Denkmalförderprogramm Mittel beantragt. Eine Bewilligung liegt noch nicht vor. Erwartet wird eine 50%-ige Beteiligung des Landes. Eine gesonderte Vorlage zu den o. g. Maßnahmen wird seitens der Verwaltung Anfang 2008 für den Bauausschuss erstellt. 2. Rechtliche Würdigung ergibt sich aus dem Sachverhalt 3. Finanzielle Auswirkungen Das Ansetzen von Rückstellungen für unterlassene Instandhaltung von Sachanlagen erfordert eine konkrete Umsetzungsplanung in der Stadt, denn allein die Ermittlung und die Entscheidung zur Bildung von Rückstellungen für diesen Instandhaltungsbedarf sind nicht ausreichend. Bereits mit dem Ansetzen der Rückstellungen in der Bilanz wird ein bestehender Handlungsbedarf in der Stadt sichtbar gemacht, der beinhaltet, dass der vorhandene Instandhaltungsstau sachgerecht abgearbeitet werden soll. Insofern sind in den entsprechenden Haushaltsjahren auch die erforderlichen Finanzmittel bereitzustellen. 4. Organisatorische und personelle Auswirkungen Wie sich der Abbau des Instandhaltungsstaus auf die personelle Situation – insbesondere in der Hochbauabteilung bzw. einem künftigen zentralen Immobilienmanagement – auswirkt, kann derzeit nicht prognostiziert werden. Da jedoch eine Stellenmehrung für die zeitlich begrenzte Aufgabenstellung nicht in Betracht kommt, ist zu gegebener Zeit die Einbindung externer Dienstleister denkbar. 5. Lösungsvorschlag und mögliche Alternativen und deren Auswirkungen Wegen des offenkundigen Instandhaltungsstaus an grundsätzlich nicht disponiblen Immobilien gibt es keine vertretbare Alternative zur Bildung einer Instandhaltungsrückstellung. Sollte von der Rückstellungsbildung dennoch abgesehen werden, ist als Umkehrschluss aus § 54 Absatz 2 GemHVO das Anlagevermögen in der Eröffnungsbilanz niedriger auszuweisen. In künftigen Haushaltsjahren kann dann einem bereits heute absehbaren Aufwand keine ertragswirksame Auflösung einer Rückstellung gegenübergestellt werden, so dass im Jahr der Durchführung eine Belastung des Jahresergebnisses eintritt. Inwiefern dann diese Maßnahmen eine Aktivierungspflicht auslösen, wäre im Einzelfall zu prüfen. Seite 6 von Ratsdrucksache 1105 6. Auswirkungen auf den demographischen Wandel Der vollständige Ressourcenverbrauch muss im Rahmen des Haushaltsausgleichs gedeckt werden. Im Hinblick darauf, dass nun auch der Werteverzehr (Abschreibung) und z. B. die Zuführung an Rückstellungen in den Haushaltsausgleich mit einbezogen werden, wird das Ziel der intergenerativen Gerechtigkeit besser erreicht als bisher. Denn die Generation, die heute die Infrastruktur nutzt und Dienstleistungen in Anspruch nimmt, muss auch heute dafür aufkommen. Insofern ist es geboten, die geschaffene Infrastruktur, soweit sie für die dauernde Aufgabenerfüllung erforderlich ist, in einem adäquaten Zustand zu erhalten und notwendige Instandhaltungsmaßnahmen nicht zu Lasten nachfolgender Generationen in die Zukunft zu verlagern. 7. Beschlussvorschlag: Die Ausführungen zur Bildung von Rückstellungen für unterlassene Instandhaltung in der Eröffnungsbilanz und die damit verbundene Maßnahmenliste werden zur Kenntnis genommen. Die Verwaltung wird beauftragt, die entsprechenden Buchungen für die Eröffnungsbilanz vorzunehmen und entsprechende Haushaltsansätze in den kommenden Haushaltsplänen zu veranschlagen.