Beschlussvorlage (Anlage 1 zur Beschlussvorlage 283/2016)

 Stadt Pulheim  Beratung  5130 BERATUNG Beratung der Stadt Pulheim im Jahr 2016 Seite 1 von 18  Stadt Pulheim  Beratung  5130 INHALTSVERZEICHNIS  Nachhaltige Haushaltskonsolidierung Allgemeines  Ausgangslage und Auftrag 3 3 4 Finanzwirtschaftliche Ausgangslage 4 Beratungsauftrag 4  Vorgehensweise 5 Projektplanung und -organisation 5 Projektauftakt 5 Start- und Analysephase 5 Soll-Konzeption 6 Projektabschluss 6  Ergebnisse der Beratung Fazit 6 16 Seite 2 von 18  Stadt Pulheim  Beratung  5130  Nachhaltige Haushaltskonsolidierung Allgemeines Grundlage der Beratung Die Beratung wird auf der Grundlage des § 2 Abs. 4 Gemeindeprüfungsanstaltsgesetz (GPAG) und des mit der Stadt Pulheim am 20.05.2015 geschlossenen Beratungsvertrages durchgeführt. Projektteam und Projektdurchführung Die Projektleitung lag bei Manfred Wiethoff. Die Beratung führten Frauke Holm und Martina Passon von April bis Oktober 2016 durch. Projektbericht Grundsätzlich verwendet die GPA NRW im Bericht geschlechtsneutrale Begriffe. Werden Personenbezeichnungen aus Gründen der besseren Lesbarkeit lediglich in der männlichen oder weiblichen Form verwendet, so schließt dies das jeweils andere Geschlecht mit ein. In diesem Projektbericht beschreiben wir den Projektablauf und stellen verwaltungsübergreifende Optimierungen dar. Eine Einzeldarstellung der Konsolidierungsvorschläge erfolgt in der Anlage. Seite 3 von 18  Stadt Pulheim  Beratung  5130  Ausgangslage und Auftrag Finanzwirtschaftliche Ausgangslage Die finanzwirtschaftliche Ausgangslage der Stadt Pulheim ist durch negative Jahresergebnisse in der Haushaltsplanung 2014 bis 2016 geprägt. Im gesamten mittelfristigen Planungszeitraum bis 2019 kann kein Haushaltsausgleich erreicht werden. Der vollständige Verbrauch der Ausgleichsrücklage wird im Jahr 2017 erwartet. Das strukturelle Defizit beträgt rund sechs Mio. Euro für das Jahr 2013. Dieser Betrag stellt die Orientierungsgröße für den anstehenden Konsolidierungsprozess dar. Beratungsauftrag Die Stadt Pulheim hat in der Ratssitzung am 05.05.2015 den Beschluss gefasst, ein umfassendes Projekt zur Haushaltskonsolidierung unter Einbeziehung der gesamten Stadtverwaltung mit externer Unterstützung durch die GPA NRW durchzuführen. Ziel des Beratungsprojektes sind konkrete Konsolidierungsvorschläge, die geeignet sind, den Haushalt der Stadt Pulheim nachhaltig zu entlasten. Die Untersuchung durch die GPA NRW zeigt im Ergebnis konkrete Einsparmöglichkeiten auf. Darüber hinaus geben wir verwaltungsübergreifende Handlungsempfehlungen für eine effektive und effiziente Ausrichtung der Stadtverwaltung. Aus unseren flächendeckenden Betrachtungen haben sich zudem einzelne Bereiche herauskristallisiert, in denen aus unserer Sicht weitergehende, vertiefte Analysen (z.B. analytische Stellenbemessungen) sinnvoll und lohnenswert erscheinen. Die in diesem Bericht dargelegten und begründeten Handlungsempfehlungen stellen keine Kritik an den Beschäftigten dar. Wir möchten vielmehr aus externer Sicht Optimierungspotenziale für einen wirtschaftlichen und zukunftsfesten Weg der Stadt Pulheim aufzeigen. Es liegt im Ermessen der Stadt Pulheim ob, inwieweit und auf welche Art und Weise die aufgezeigten Optimierungsvorschläge nach entsprechender Abwägung im Hause umgesetzt werden. An dieser Stelle bedanken wir uns bei allen am Projekt beteiligten Mitarbeitern der Stadt Pulheim für die konstruktive, offene und vertrauensvolle Zusammenarbeit. Seite 4 von 18  Stadt Pulheim  Beratung  5130  Vorgehensweise Projektplanung und -organisation Wir planten folgenden Projektablauf zu den durchzuführenden Arbeitsschritten: Projektverlaufsplanung Phase Beratungsinhalt Zeitplan Dokumentenanalyse, Interviews mit dem VV, Entwicklung von Konsolidierungsvorschlägen März bis April 2016 Soll-Konzeption Plausibilisierung der Vorschläge mit den Amtsleitungen, Bezifferung des Einsparpotenzials, Rückkoppelung der Ergebnisse, abgestimmter Maßnahmenkatalog April bis Mai 2016 Abschlussphase Erstellung eines Kurzgutachtens, Vorschläge für vertiefende Untersuchungen, Abschlusspräsentation in der Politik Mai bis Oktober 2016 Start- und Analysephase Projektauftakt Nach Abschluss der überörtlichen Prüfung stimmten wir uns zu Beginn des Beratungsprojektes mit dem Kämmerer, dem Leiter des Haupt- und Personalamtes, dem Leiter des Amtes für Stadtfinanzen sowie der Leiterin der Abteilung Kämmerei zu den Projekteinzelheiten und zum Projektverlauf ab. Am 15.03.2016 führten wir eine Auftaktpräsentation in der Verwaltungskonferenz durch. In dieser Veranstaltung stellten wir den geplanten Projektverlauf mit den Inhalten und Zielen vor. Start- und Analysephase Zu Projektbeginn übergab uns die Stadt Pulheim nach einer von uns erstellten Liste umfangreiche Materialien, Dokumente, Zahlen und Informationen zur Sichtung. Über eine Dokumentenanalyse verschafften wir uns einen Gesamtüberblick über die Rahmenbedingungen der Stadt Pulheim. Um unseren Eindruck zu vertiefen und um erste, mögliche Konsolidierungsansätze innerhalb der Stadtverwaltung zu identifizieren, führten wir am 13.04.2016 teilstrukturierte Einzelinterviews mit dem Bürgermeister und den Beigeordneten. Aus den gewonnenen Informationen, unseren landesweiten Erfahrungen in Konsolidierungsprojekten im Stärkungspakt Stadtfinanzen, interkommunalen Vergleichen aus anderen Beratungsprojekten sowie der überörtlichen Prüfung entwickelten wir abgestimmt auf die örtliche Situation der Stadt Pulheim für jedes Amt eine Liste mit konkreten Konsolidierungsvorschlägen. Seite 5 von 18  Stadt Pulheim  Beratung  5130 Soll-Konzeption Im Zeitraum vom 18. bis 21.04.2016 sowie vom 02. bis 03.05.2016 führten wir Interviews mit den Amtsleitungen. Wir stellten unsere Konsolidierungsvorschläge vor und diskutierten Alternativen. Darüber hinaus sammelten wir zusätzliche Informationen, um das jeweilige Einsparpotenzial zu beziffern. In einigen Fällen konnten wir unsere Einsparvorschläge nicht abschließend in Euro ausdrücken. Gleichwohl haben wir auch diese Vorschläge in die Konsolidierungslisten mit aufgenommen. Dem Grunde nach bergen sie zum Teil erhebliche Potenziale, bedürfen jedoch noch einer weiteren Konkretisierung. Voraussetzung hierfür sind allerdings beurteilungsrelevante Daten- und Informationsgrundlagen, die in der nötigen Detail- und Aufbereitungstiefe zum Zeitpunkt der Untersuchung nicht vorlagen bzw. erst noch zu schaffen sind. Alle Vorschläge fassten wir in amtsbezogenen Konsolidierungslisten zusammen, die wir am 19. und 20.05.2016 mit dem Bürgermeister und den Beigeordneten sowie mit den jeweiligen Amtsleitungen rückkoppelten. Projektabschluss Die abgestimmten Konsolidierungsvorschläge führten wir in einer Konsolidierungsliste als Hauptbestandteil unseres Kurzgutachtens zusammen. Am 01.09.2016 führten wir eine Abschlusspräsentation im Verwaltungsvorstand durch. In dieser Veranstaltung stellten wir die wesentlichen Ergebnisse unserer Untersuchung vor.  Ergebnisse der Beratung Neben den konkreten Konsolidierungsvorschlägen gemäß der Konsolidierungsliste entwickelten wir im Beratungsprozess folgende verwaltungsübergreifende Empfehlungen: Strategische und operative Steuerung, Controlling Der Schlüssel für ein erfolgreiches Handeln ist die wirksame Steuerung und Führung durch die Führungsebenen sowie die politischen Entscheidungsträger und –gremien einer Kommune. Die derzeitige Situation bei der Stadt Pulheim offenbart aus externer Sicht noch Optimierungspotenzial. Aktuell existiert kein einheitliches, strategisches Zielsystem. Es sollte ein verstärktes Augenmerk auf die klaren Zielvorgaben von „ganz oben“ (Rat) gelegt werden. Durch einen Globalkontrakt zwischen Politik und Verwaltung sollten strategische Ziele vereinbart und verbindlich festgelegt werden. Diese Ziele werden top-down in die Verwaltung transportiert und stellen die Basis für das zukünftige fachplanerische und operative Handeln der Verwaltung dar. Die Erfüllung der Vorgaben ist konsequent und transparent anzustreben. Ziele stehen in der Regel nicht nebeneinander, sondern in wechselseitiger Abhängigkeit. Dies macht eine Priorisierung bereits auf Ebene der politischen Steuerung erforderlich, um mögliche Seite 6 von 18  Stadt Pulheim  Beratung  5130 Zielkonflikte zu lösen und die begrenzten Ressourcen auf die aus den Zielen abzuleitenden strategischen Handlungsschwerpunkte zu fokussieren.  Empfehlung Der Rat sollte im Rahmen der ihm obliegenden Zuständigkeiten die strategische Zielplanung für die Stadt Pulheim beschließen. Zur Lösung von Zielkonflikten und zur Optimierung der Ressourcenverteilung ist eine Priorisierung der Ziele erforderlich. Die strategische Zielplanung stellt die einheitliche Richtschnur für das Verwaltungshandeln dar. Im Zusammenhang mit der Aufstellung des Haushalts sowie bei Überlegungen zur Haushaltskonsolidierung bildet sie einen einheitlichen Maßstab. Die definierten strategischen Ziele bilden die Grundlage für die abgeleiteten operativen Fachziele auf Ebene der bestehenden Schlüsselprodukte (Was wollen wir erreichen?). Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Politik die strategischen Ziele, das Gesamtbudget, die Handlungsschwerpunkte festlegt und Vorgaben zur zielgerichteten Leistungserstellung macht. Die Zielerreichungskontrolle sollte über ein unterjähriges Berichtswesen erfolgen und durch ein effektives Kennzahlensystem gemessen werden. Die Kennzahlen zur Maßnahmenrealisierung und die globalen Indikatoren auf strategischer Ebene sollten laufend und zeitnah kontrolliert werden, um bei Abweichungen ggf. auch unterjährig nachsteuern zu können.  Empfehlung Für die Zukunft sollten die bei der Stadt Pulheim vorhandenen Steuerungsinstrumente wie Berichtswesen, Controlling, dezentrale Ressourcenverantwortung, Kosten- und Leistungsrechnung kontinuierlich weiterentwickelt werden. Die Wirkungsorientierung sollte im Haushaltsplan und im Controlling verankert werden. Wesentliche Informationen für das zentrale Berichtswesen sollten sich aus dem Fach- und Finanzcontrolling ableiten bzw. aggregieren lassen. Uneinheitliche Strukturen und fehlende Verknüpfungen erschweren das Controlling und binden unnötig Zeit für Datenerhebungen. Da sich Ziele verändern, sollten sie regelmäßig (alle zwei Jahre) hinterfragt und angepasst werden. Verwaltungsorganisation Die Aufbauorganisation bildet das formelle Gerüst einer Verwaltung. Sie ordnet in verschiedenen organisatorischen Einheiten Aufgaben durch Bildung von Stellen sowie andere Organisations- und Hierarchieebenen. Im Interesse der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Wirksamkeit ist die Aufbauorganisation am Prinzip des organisatorischen Minimums auszurichten. Eine möglichst schlank aufgestellte Verwaltungsorganisation sowie flache Hierarchien sind wesentliche Elemente eines modernen Verwaltungsmanagements. Als grundsätzliche Prinzipien einer optimalen Aufbauorganisation gelten folgende Kriterien:  In der Vertikalen (Anzahl der Hierarchiestufen) und in der Horizontalen (Anzahl der Organisationseinheiten auf einer Ebene) sollten möglichst wenige Organisationseinheiten gebildet werden. Seite 7 von 18  Stadt Pulheim  Beratung  5130  Die Größe der Organisationseinheit sollte so gewählt werden, dass Mitarbeiterausfälle und -schwankungen in einem definierten Rahmen kompensiert werden können.  Der Aufbau sollte an den Inhalten der Aufgaben und Prozesse orientiert werden, d.h. inhaltlich und fachlich artverwandte Aufgaben mit gleichen oder gleichartigen Zielen und Wirkungen sollten gebündelt werden. Die Verwaltung einer mittleren kreisangehörigen Kommune wie die Stadt Pulheim sollte daher durch nicht mehr als drei Dezernate in der Gliederungsbreite sowie maximal drei Leitungsebenen in der Gliederungstiefe geprägt sein. Die Ämter und Stabsstellen der Stadt Pulheim sind organisatorisch vier Dezernaten zugeordnet. Unterhalb der Dezernatsebene gibt es Amts- und Abteilungsleiter. Eine schlanke Verwaltungsorganisation ist eine wichtige Voraussetzung für eine effektive und effiziente Aufgabenerledigung. Aus unserer Sicht hat eine Organisation mit nur drei Dezernaten Vorteile. Geschäftsabläufe können schnittstellenärmer organisiert werden. Insbesondere verkürzen sich dezernatsübergreifende, verwaltungsinterne Informations- und Kommunikationswege. Auch vereinfacht sich nach unseren Erfahrungen die Zusammenarbeit zwischen Verwaltungsspitze und den politischen Gremien. Politische Beschlüsse werden in der Regel einfacher über- und umgesetzt. Abstimmungen zur strategischen Gesamtsteuerung der Verwaltung werden durch eine gestraffte oberste Führungs- und Entscheidungsebene somit wesentlich erleichtert. Nicht zuletzt ergeben sich durch eine Konzentration auf drei Dezernate auch gleichmäßigere und sachgerechtere Leitungsspannen.  Empfehlung Die Aufbauorganisation der Stadt Pulheim sollte durch die Bildung von drei statt vier Funktionsbereichen verschlankt werden. Dezernatsübergreifende Schnittstellen können abgebaut werden. Darüber hinaus kann auf Dauer eine Dezernentenstelle entfallen. Der vertikale Aufbau der Kernverwaltung mit lediglich drei Ebenen ist bereits gut aufgestellt. Die geänderte Aufbauorganisation sollte mit einer Anpassung der Ämterstruktur einhergehen, wodurch sich in der Regel weitere Synergien ergeben. Im Dezernat Zentrale Steuerung und Service können alle strategischen Steuerungsprozesse sowie die operativen Leistungen im Sinne von Stützprozessen zusammengefasst werden. Die bürgerrelevanten Produkte können im Dezernat Bürgerdienstleistungen gebündelt werden. Dem Dezernat Bauen und Stadtentwicklung können alle Produkte zugeordnet werden, die die gemeindliche Infrastruktur im Sinne des Planens, Errichtens und Betreuens beinhalten.  Empfehlung Darüber hinaus sehen wir folgende aufbau- und ablauforganisatorische Verbesserungsmöglichkeiten:  Zur Optimierung der Arbeitsabläufe und Verringerung von Schnittstellen, schlagen wir vor, das Bildungsbüro der Stadt Pulheim an das Schul- bzw. Jugendamt anzubinden.  Die Integration des Aufgabengebietes Wohnungswesen in das Sozialamt gewährleistet eine umfassende Hilfestellung bei der sozialen Unterstützung von hilfebedürftigen Men- Seite 8 von 18  Stadt Pulheim  Beratung  5130 schen. Es können Synergieeffekte im täglichen Arbeitsablauf zwischen Sozialhilfe- und Wohngeldsachbearbeitung erzielt werden.  Bauverwaltungsämter, die – wie in Pulheim – die verwaltungsmäßigen Aufgaben im Technischen Dezernat bündeln, sind unter Managementgesichtspunkten nicht mehr zeitgemäß. Durchgesetzt hat sich in den vergangenen Jahren vielmehr eine engere, fachliche Verzahnung der administrativen und technischen Aufgaben durch die organisatorische Zusammenführung der Verwaltungsmitarbeiter mit dem technischen Personal. So ist es bspw. sinnvoll, das mit der Aufgabe „Erschließungs-/KAG-Beiträge“ befasste Verwaltungspersonal direkt dem Tiefbauamt zuzuordnen. Hinsichtlich der Beitragsfähigkeit und Abrechnungsvoraussetzungen sind enge Abstimmungen zwischen Verwaltung und Technik zwingend erforderlich. Durch eine einheitliche Amtsleitung entsteht zudem eine ganzheitliche Verantwortlichkeit für die Planung, Ausführung aber auch Refinanzierung von Straßenbau- bzw. –erneuerungsmaßnahmen.  Durch die Einrichtung einer zentralen Stelle für die Bearbeitung von Fördermitteln kann eine professionelle Bearbeitung der Anträge und Verwendungsnachweise sichergestellt werden. Wir schlagen vor, bei dieser zentralen Stelle darüber hinaus die Erstellung von Wirtschaftlichkeitsberechnungen anzusiedeln, damit bereits bei der Prüfung der Förderfähigkeit von Projekten die Wirtschaftlichkeit der Maßnahmen berücksichtigt wird. Die Aufgabe kann der Kämmerei zugeordnet und mit vorhandenen Personalkapazitäten wahrgenommen werden.  Im Rahmen der verkehrlichen Anordnungen arbeiten aktuell das Ordnungsamt und das Tiefbauamt zusammen. Aus den Interviews ging hervor, dass die Aufgabenabgrenzungen nicht immer eindeutig sind. Um Doppelzuständigkeiten zu vermeiden, schlagen wir eine eindeutige Zuordnung der Aufgabe beim Tiefbauamt vor. Durch die Zuständigkeitsbündelung werden Zeitanteile der Ingenieure für Planungen frei. Außerdem wird der Prozessablauf beschleunigt. Zu prüfen ist, ob im Tiefbauamt eine Verwaltungskraft mit entsprechenden Zeitanteilen eingesetzt werden muss. Gleichzeitig ist zu prüfen, welche Zeitanteile im Ordnungsamt frei werden.  Das Standesamt als eigenständiges Amt könnte aufgelöst und organisatorisch in das Ordnungsamt eingegliedert werden.  Die Hausmeisterdienste sind grundsätzlich ein Teil der gebäudewirtschaftlichen Leistungen. Die Kernaufgabe der Hausmeister besteht darin, an Erhalt und Bewirtschaftung der Gebäude mitzuwirken. Daher ist es konsequent, auch die Hausmeisterdienste in den Bereichen Schulen und Kindertagesstätten organisatorisch der für die Gebäudesubstanz verantwortlichen Stellen- sprich dem Immobilienmanagement – zuordnen und von dort aus auch zentral zu koordinieren. Durch die Neuorganisation der Hausmeisterdienste auf Basis einer stärker immobilienwirtschaftlich orientierten Aufgabenwahrnehmung lassen sich zudem regelmäßig wirtschaftliche Synergien generieren. Insbesondere durch eine Flexibilisierung der Einsatztätigkeiten und –orte ergeben sich erfahrungsgemäß Potenziale zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit.  Gemeinsame Erhebung von Elternbeiträgen für Kindertagesstätten und OGS in einer Organisationseinheit Seite 9 von 18  Stadt Pulheim  Beratung  5130 Interkommunale Zusammenarbeit Organisationsübergreifende, kooperative Netzwerke bieten die Chance für mehr Professionalität und deutliche Einsparungen. Durch die Bündelung der Aufgabenzuständigkeit können Größenvorteile und Synergieeffekte genutzt werden, größere Organisationseinheiten können höhere Fallzahlen bearbeiten und wirtschaftlicher die geforderte Qualität anbieten (Skaleneffekte). Mit der interkommunalen Zusammenarbeit ist in der Regel ein Qualitätsgewinn verbunden, da die Service- und Kundenorientierung verbessert wird. Insgesamt wird die Zukunftsfähigkeit der Verwaltung gesichert, indem die lokale Handlungsfähigkeit erhalten bleibt. Die beteiligten kommunalen Akteure können sich stärker auf ihre Kernfunktionen konzentrieren. Somit werden durch die Nutzung der interkommunalen Zusammenarbeit Gestaltungsspielräume geschaffen und die kommunale Selbstverwaltung gestärkt. Die Kooperation mit kommunalen Akteuren führt in erfolgreich praktizierten Projekten erfahrungsgemäß zu erheblichen Wirtschaftlichkeitseffekten. Wissenschaftlich belegt sind inzwischen Einsparpotenziale von mindestens 10 bis 15 %.  Empfehlung Die Interkommunale Zusammenarbeit sollte weiterverfolgt und verstärkt werden. Wichtiger Erfolgsfaktor bei der Zusammenarbeit ist unserer Erfahrung nach ein Handeln auf Augenhöhe. Eine Prozessbeschreibung bringt die Diskussion auf die wesentlichen Punkte. Für die Akteure ist klar, welche Schritte beim Prozess ablaufen (müssen). Unterschiedliche Prozessabläufe müssen gemeinsam harmonisiert werden. Der neue Prozess wird auf diese Weise direkt optimiert. Aus unserer Sicht eignen sich vom Grundsatz her auch in der Stadt Pulheim Querschnittsaufgaben aus den Bereichen Service und Organisation (insbesondere Druckerei, Beschaffungen, Telefonzentrale), Personalmanagement (insbesondere Gehaltsabrechnung, Kindergeldsachbearbeitung) sowie Finanzmanagement und Rechnungswesen (insbesondere Finanzbuchhaltung) besonders gut für eine Interkommunale Zusammenarbeit. Darüber hinaus bietet sich der Bauhof für eine Interkommunale Zusammenarbeit an. Im Interview ist uns mitgeteilt worden, dass dies bereits geprüft worden ist. Beim Winterdienst erfolgt eine Abstimmung mit dem Kreis. Dennoch sollte dieses Thema – auch mit Blick auf bereits praktizierte gute Beispiele in NRW - weiter verfolgt werden. Im Kreis Unna gibt es bei der Beschaffung oder Ausleihe von Maschinen konkrete Verabredungen zwischen den Kommunen. Die Kommunen und der Kreis kaufen Materialien und Verbrauchsmittel z.B. Verkehrszeichen und Zubehör sowie Streusalz gemeinsam ein. Fräsarbeiten an Straßenseitenstreifen werden für das gesamte Kreisgebiet gemeinsam vergeben, Fahrbahnmarkierungsarbeiten werden gemeinsam ausgeschrieben, Mitarbeiter werden gemeinsam für Arbeiten an Spezialmaschinen geschult. Die Stadt Beckum und der Kreis Warendorf betreiben einen interkommunalen Bauhof. Durch die Zusammenlegung von zwei Standorten werden Werkstätten gemeinsam genutzt. Darüber hinaus werden Verbrauchsgüter wie Streusalz für den Winterdienst oder Splitt und Schotter für Straßenarbeiten gemeinsam angeschafft, Maschinen des Fuhrparks können ausgetauscht und Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter beider Baubetriebshöfe können sich bei Bedarf gegenseitig aushelfen. Seite 10 von 18  Stadt Pulheim  Beratung  5130 Wir schlagen vor, die Beschaffungen im Rettungswesen mit dem Kreis bzw. den Kommunen im Rhein-Erft-Kreis zu harmonisieren. Durch eine gemeinsame Beschaffung kann der komplexe Beschaffungsvorgang standardisiert werden. Darüber hinaus können ggf. günstigere Konditionen erzielt werden. Nach Aussagen des Fachamtes scheitert aktuell eine gemeinsame Beschaffung an unterschiedlichen Beschaffungszeitpunkten. Durch eine entsprechende Planung unter Einbeziehung der übrigen Kommunen sollten die Ersatzbeschaffungszeitpunkte aufeinander abgestimmt werden. Außerdem kann eine gemeinsame Beschaffung mit unterschiedlichen Lieferzeitpunkten durchgeführt werden. Die Stadt Pulheim ist Mitglied bei der kommunalen Einkaufsgemeinschaft KoPart eG und kann Beschaffungen für die allgemeine Verwaltung bereits über die Einkaufsgemeinschaft durchführen. Service und Organisation Die Ämter der Stadtverwaltung sind montags bis mittwochs von 08.30 Uhr bis 12.00 Uhr sowie von 14.00 Uhr bis 16.00 Uhr, donnerstags von 08.30 Uhr bis 12.00 Uhr sowie von 14.00 Uhr bis 18.00 Uhr und freitags von 08.30 Uhr bis 12.00 Uhr geöffnet. Zusätzlich ist das Einwohnermeldeamt dienstags von 16.00 Uhr bis 18.00 Uhr und donnerstags von 18.00 Uhr bis 19.00 Uhr geöffnet. Insgesamt bietet die Stadt Pulheim ausgedehnte Öffnungszeiten an. Dies führt dazu, dass die Mitarbeiter keine Zeiträume für komplexe Aufgaben planen können. Innerhalb der Öffnungszeiten sind regelmäßige Unterbrechungen durch Bürgeranliegen üblich. Nach einer Unterbrechung ist jedoch erneutes Einarbeiten in den Arbeitsvorgang erforderlich, das je nach Sachverhalt unterschiedlich zeitaufwändig sein kann. Da die Mitarbeiter der Stadtverwaltung in der Regel nicht in Einzelbüros untergebracht sind, wird u.U. auch der Kollege in seiner Konzentration gestört oder in der Arbeit unterbrochen.  Empfehlung Durch eine Reduzierung der allgemeinen Öffnungszeiten kann die Arbeitsfähigkeit in den Ämtern verbessert werden. Komplexe Aufgaben können ohne Unterbrechung abgeschlossen werden. Zeitaufwändige wiederholte Einarbeitungszeiten entfallen. Außerhalb der Öffnungszeiten sollten Termine vergeben werden, so dass die Erreichbarkeit der Verwaltung für den Bürger weiterhin flexibel gegeben ist. Technikunterstützte Informationsverarbeitung Viele Bürger nutzen als vorrangiges Informationsmedium inzwischen das Internet. Durch einen vollständigen und gut strukturierten Internet-Auftritt können viele telefonische und persönliche Nachfragen entfallen. Antragsvordrucke können online bereitgestellt werden, um dadurch lange Wege zur Stadtverwaltung zu reduzieren. Die Stadt Pulheim plant die Verbesserung des Internet-Auftritts. Zum einen soll die Darstellung auf mobilen Geräten optimiert werden. Darüber hinaus ist die Erstellung eines ganzheitlichen Konzeptes geplant. Die Aktualität der InternetAnliegen ist unterschiedlich. Für die Pflege der Anliegen gibt es verschiedene Redakteure. Seite 11 von 18  Stadt Pulheim  Beratung  5130  Empfehlung Die dezentrale Pflege des Internet-Auftritts ist aus unserer Sicht wichtig, um die Anliegen der Ämter aktuell zu halten. Vielfach können Arbeitsprozesse durch einen verstärkten IT-Einsatz verbessert werden.  Empfehlung Für Arbeitsprozesse bzw. Teilprozesse, die von einer relativ großen Mitarbeiteranzahl ausgeführt werden, sollte das Verbesserungspotenzial durch verstärkten IT-Einsatz geprüft werden. Teilweise können Prozessabläufe beispielsweise durch den Einsatz von Projektmanagement-Tools verbessert werden. Bereitstellung von Grundstücken und Gebäuden Im Interview ist uns gegenüber dargestellt worden, dass bei stadteigenen Bau/Sanierungsmaßnahmen in hohem Maß die Wünsche der Nutzer berücksichtigt werden. Für die verschiedenen Gebäudetypen existieren bisher keine einheitlichen Ausführungs/Sanierungsstandards. Für jede Baumaßnahme werden individuelle Bedarfe gemeldet.  Empfehlung Durch einheitliche Baubeschreibungen können für die verschiedenen Gebäudetypen Nutzerstandards, Flächen und Ausstattungsstandards festgelegt werden. Hierdurch wird die Planung der Gebäude wesentlich erleichtert. Die Planungsgrundlagen werden transparenter und nachvollziehbarer. Darüber hinaus kann eine Kostengleichheit erzielt werden. In Pulheim werden in verschiedenen Gebäuden Räume durch unterschiedliche Vereine genutzt. In diesen Gebäuden stehen dann jeweils entsprechende Gemeinschaftsräume zur Verfügung.  Empfehlung Durch eine stärkere Zentralisierung der Vereinsräume an nur einem oder zumindest wenigen Standorten kann eine bessere Auslastung der Räume erzielt werden. Die Anzahl der vorzuhaltenden Gemeinschaftsräume kann reduziert werden. Flüchtlinge Der gewaltige Flüchtlingsstrom seit dem letzten Jahr stellt die NRW Kommunen vor eine große Herausforderung. Die Städte und Gemeinden und alle Akteure – Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft - bewältigen seit Monaten ein außerordentliches Aufgabenvolumen mit erheblichem Engagement, um Flüchtlinge aufzunehmen. Improvisation und Innovationsfähigkeit haben dabei eine große Rolle gespielt. Die Aufgabenmehrungen in diversen Zuständigkeiten der Verwaltungen erfordern eine strukturierte und koordinierte Vorgehensweise. Ein zentrales Thema in den Kommunen ist neben der Finanzierung die Unterbringung der Flüchtlinge und Asylsuchenden. Auch in Pulheim hat die Unterbringung und Erstversorgung der Flüchtlinge erhebliche Personalressourcen gebunden. Zur unterstützenden Koordination ist ein Arbeitskreis „Unterbringung und Integration“ eingerichtet worden. Seite 12 von 18  Stadt Pulheim  Beratung  5130 Zudem musste sich die Stadt Pulheim darauf einstellen, dass im Wege der Zuweisung von Flüchtlingen durch das Land NRW auch Familien mit Kindern kommen, die einer Betreuung in Kindeseinrichtungen bedürfen.  Empfehlung Die Bedarfe müssen durch eine regelmäßige und zeitnahe Aktualisierung der Kindergartenbedarfsplanung sowie Schulentwicklungsplanung dargestellt werden. Ein steigender Bedarf an Betreuungsplätzen in der Stadt Pulheim wird perspektivisch auch zu höheren Kosten in der Tagesbetreuung für Kinder führen und somit den Haushalt belasten. Das Ministerium für Familie, Kinder, Jugend, Kultur und Sport des Landes NRW (MFKJKS) vertritt zum Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz nach Aussagen der Landesjugendämter Rheinland und Westfalen-Lippe mit Bezug auf das Haager Kinderschutzübereinkommen (KSÜ)1 folgende Position: „Sobald eine Familie nach ihrem Aufenthalt in der Erstaufnahmeeinrichtung einer Kommune zugewiesen wurde, haben auch Kinder aus asylsuchenden Familien 2 ab der Vollendung des 1. Lebensjahres einen Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz . Minderjährige Flüchtlinge, die unbegleitet einreisen, werden auf die Kommunen verteilt. In Nordrhein-Westfalen organisiert dies die Landesstelle für die Verteilung unbegleiteter ausländischer Minderjähriger in Nordrhein-Westfalen (Landesstelle NRW). Soziale Leistungen Aufgrund der Flüchtlingszuwanderung ist die Bewältigung der Aufgabe vorrangig in allen Kommunen. Die Versorgung der Flüchtlinge bindet im Sozialamt erhebliche Personalressourcen, so dass die Hauptthemenfelder der Sozialleistungen derzeit nur unter hohem Aufwand und nachrangig bearbeitet werden können.  Empfehlung Der Personaleinsatz ist entsprechend anzupassen, um Kostensteigerungen aufgrund von Verfristungen (z.B. Heranziehung) und von in Höhe und Anspruch zu Unrecht geleisteter Hilfen zu vermeiden (Verzicht auf eine intensive Überprüfung der Anträge) sowie Rückstände in der Bearbeitung zu begrenzen. Jugendamt Durch personelle Umstrukturierungen und unbesetzte Stellen kommt es zu Schwierigkeiten, die bisherigen Standards in der Aufgabenwahrnehmung zu halten. Ähnlich wie im Sozialbereich kann dies zu Kostensteigerungen führen. Damit Aufwandssteigerungen vermieden werden können, müssen bestimmte Rahmenbedingungen erfüllt sein. Hierzu gehört auch die Sicherstellung einer Vertretung. 1 Übereinkommen über die Zuständigkeit, das anzuwendende Recht, die Anerkennung, Vollstreckung und Zusammenarbeit auf dem Gebiet der elterlichen Verantwortung und der Maßnahmen zum Schutz von Kindern 2 sh. auch https://www.kita.nrw.de, > Integration-von-Kindern-aus-Flüchtlingsfamilien Seite 13 von 18  Stadt Pulheim  Beratung  5130 Das Betreuungsangebot für Kinder umfasst sowohl die institutionalisierte Form der Betreuung in einer Kindertageseinrichtung als auch die Kindertagespflege. Die Tagesbetreuung für Kinder entwickelt sich in den letzten Jahren aufgrund des gesetzlich normierten und voranschreitenden Ausbaues der Betreuungsplätze, insbesondere im U-3 Bereich, zum Aufgabenbereich mit dem größten Finanzvolumen innerhalb der Jugendhilfe.  Empfehlung Aufgrund des Finanzvolumens im Bereich der Tagesbetreuung für Kinder ist es unabdingbar, dass Fristen, Abrechnungsmodalitäten und Verwendungsnachweise mit entsprechender Intensität geprüft werden. Die Schaffung einer Vertretungsregelung wird bereits verwaltungsintern gelöst. Offener Ganztag Die Stadt Pulheim hält OGS-Angebote an neun Grundschulen sowie einer Förderschule vor. Die Durchführung dieser Angebote ist auf den Betreuungsträger Ganztag in Pulheim e.V. (GiP e.V.) übertragen. GiP ist ein gemeinnütziger Verein und anerkannter Träger der freien Jugendhilfe. Dieser Verein ist bereits seit Beginn des Schuljahres 2006/ 2007 für die Durchführung des Ganztagsbetriebes in den Grundschulen der Stadt Pulheim verantwortlich, seit 2007/2008 auch für die Förderschule an der Jahnstraße. Seit 2009/2010 kooperiert GiP auch mit den weiterführenden Schulen im gebundenen Ganztag. Im Zusammenhang mit der Konsolidierungsanalyse der Schulträgeraufgaben ist uns aufgefallen, dass die Vereinsstruktur des GiP verschiedene personelle Verflechtungen zwischen Vorstands-, Verwaltungsratsfunktionen und Schulleitungs- und Ganztagskoordinatorenfunktionen aufweist. Dies gilt konkret für Verflechtungen zwischen der Schulleitung der Grundschule an der Kopfbuche und dem Vorstand des GiP (bis Ende Schuljahr 2015/2016) sowie zwischen der Schulleitung der Gemeinschaftsgrundschule Sinnersdorf und dem Verwaltungsrat des GiP. Schließlich sind auch personelle Verflechtungen zwischen der Ganztagskoordinatorin des GeschwisterScholl-Gymnasiums und dem Verwaltungsrat des GiP erkennbar. Auf der einen Seite ist festzustellen, dass eine gedeihliche und enge Zusammenarbeit zwischen den Schulen, dem Schulträger und dem Betreuungsträger eine zentrale Grundlage für ein qualitativ hochwertiges OGS-Angebot darstellt. Auf der anderen Seite kann es kontraproduktiv sein, wenn die Grenzen zwischen den Partnern zu sehr verwischen. Denn die strategische und qualitative Entwicklung eines OGS-Angebotes lebt gerade auch von Eigenständigkeit und Abgrenzung der Partner. Es entspricht der Kernidee der OGS, dass die außerunterrichtlichen Angebote durch mehrere Partner unterschiedlicher Professionen erbracht werden. Unabhängig von diesen allgemeinen konzeptionellen Bedenken sind jedoch auch konkrete rechtliche Risiken festzustellen. Seite 14 von 18  Stadt Pulheim  Beratung  5130 Insbesondere besteht durch die beschriebenen personellen Verflechtungen die Gefahr einer Interessenkollision. Ein Grund dafür liegt darin, dass der Schule auf der einen bzw. dem Trägerverein auf der anderen Seite eigenständige, voneinander abzugrenzende Aufgaben obliegen. So steht die Schule in der Pflicht, ein bestimmtes Kontingent an Lehrerstellen für die OGS zur Verfügung zu stellen. Der Trägerverein wiederum erhält Landesmittel für nicht kapitalisierte Lehrerstellen. Er setzt diese Mittel ein, um qualifizierte Förderleistungen durch pädagogische Fachkräfte anzubieten. Ziel der Kapitalisierung von Lehrerstellen ist, dass neben den Lehrern pädagogische Fachkräfte unterschiedlicher Professionen im Ganztag eingesetzt werden. Auf diese Weise kommt den Schülern ein bunteres und breiteres Spektrum an qualifizierten Förderleistungen zugute. Gleichzeitig erhöht das Zusammenwirken von Bediensteten zweier voneinander unabhängiger Kooperationspartner die Wahrscheinlichkeit, dass die Leistungen tatsächlich in erforderlicher Form erbracht werden. Wenn die Grenzen zwischen den Kooperationspartnern durch personelle Verflechtungen verschwimmen, kann dies im ungünstigsten Fall zu einem Nichterreichen der konzeptionellen Leitideen führen. Es ist daher empfehlenswert, dass die Schulleitungen die ordnungsgemäße Verwendung der kapitalisierten Lehrerstellen durch Fachkräfte des Betreuungsträgers bestätigen. Umgekehrt sollte der Trägerverein bestätigen, dass die Lehrerstellenkontingente von den Schulen in vorgesehenem Umfang tatsächlich zur Verfügung gestellt worden sind. Hier ist der Einsatz des Vier-Augen-Prinzips also im Sinne der zweckgemäßen Mittelverwendung und der Sicherung der Betreuungsqualität bedeutsam. In die gleiche Richtung zielt das folgende Beispiel: Die Zuwendungsbescheide der Bewilligungsbehörde bestimmen, dass die OGS-Schule die Teilnehmerzahl durch Teilnehmerlisten gegenüber dem Schulträger nachzuweisen hat. Die Listen müssen die Bestätigung der sachlichen Richtigkeit enthalten. Diese Bestätigung kann sinnvoller Weise nur durch die Schulleitung erfolgen. Durch das Vier-Augen-Prinzip sollen die Gefahren von Fehlern bzw. Missbrauch von Landesmitteln reduziert werden. Dies ist gerade bei der Meldung der Schülerzahlen von besonderer Bedeutung, weil diese Zahl die entscheidende Bezugsgröße für die Ermittlung der Pro-Kopf-Förderung des Landes ist. Die wirksame Umsetzung des Vier-Augen-Prinzips ist durch die feststellbare enge personelle Verflechtung zwischen Trägerverein und Schulleitungen zumindest gefährdet. Nicht zuletzt legt Ziff. 6.8 des Grundlagenerlasses „Gebundene und offene Ganztagsschulen sowie außerunterrichtliche Ganztags- und Betreuungsangebote in Primarbereich und Sekundarstufe I“ fest, dass die Zusammenarbeit zwischen Schulträger, Schule und außerschulischem Träger auf einer Kooperationsvereinbarung beruht. Partner dieser Vereinbarung sind der Schulträger, die Schulleiter und der außerschulische Träger.  Empfehlung Die Stadt Pulheim sollte die personellen Verflechtungen zwischen Schulleitungs- bzw. Ganztagskoordinatorenfunktion und Trägerverein durch organisatorische bzw. personalwirtschaftliche Maßnahmen vermeiden bzw. reduzieren. Öffentliche Verkehrsflächen Die Stadt Pulheim unterhält insgesamt rund 543.000 m² Straßenbegleitgrün. Ähnlich wie bei den anderen Grünflächenarten entscheidet die Pflegeintensität der Bepflanzung über den zu Seite 15 von 18  Stadt Pulheim  Beratung  5130 tragenden Pflegeaufwand. Dabei ist es wichtig zu wissen, wie sich die Gesamtfläche auf die verschiedenen Vegetationsarten verteilt.  Empfehlung Wir schlagen vor, Mindeststandards hinsichtlich Anzahl, Größe, Standort, Bepflanzung und Pflege im Straßenbegleitgrün festzulegen und umzusetzen. Ferner ist die derzeitige Anzahl der (Kleinst-) Grünflächen (Pflanzbeete etc.) zu reduzieren. Ein modernes Straßenunterhaltungsmanagementsystem bedarf der Kenntnis des Straßenzustandes und dessen Entwicklung. Darüber hinaus erfordert die nach dem NKF vorgesehene regelmäßige körperliche Inventur die Aufnahme des Straßenzustandes.  Empfehlung Die Stadt Pulheim sollte ein Straßenunterhaltungsmanagementsystem einführen. Die Straßen sollten in Zustandsklassen eingeteilt und die Unterhaltungsmaßnahmen nach dem Zustand priorisiert werden. Fazit Im Beratungsprozess haben wir 65 Konsolidierungsmöglichkeiten sowohl auf Ertrags- als auch auf Aufwandsseite mit einem Konsolidierungsvolumen von rund 2,8 Mio. Euro identifiziert. Das ermittelte Konsolidierungspotenzial haben wir in den Konsolidierungslisten nach Umsetzbarkeit gegliedert. Dabei verstehen wir als kurzfristige Umsetzungsmöglichkeit einen Zeitraum von bis zu einem Jahr, als mittelfristige Umsetzungsmöglichkeit einen Zeitraum von einem bis fünf Jahren sowie als langfristige Umsetzungsmöglichkeit einen Zeitraum von mehr als fünf Jahren. Vorschläge mit einem Volumen von 442.560 Euro kann die Stadt Pulheim kurzfristig, Vorschläge mit einem Volumen von 1.129.660 Euro mittelfristig sowie Vorschläge mit einem Volumen von 1.214.860 Euro langfristig umsetzen. Bei 24 Einzelvorschlägen konnten wir das Konsolidierungspotenzial nicht abschließend in Euro ausdrücken. Gleichwohl haben wir auch diese Vorschläge in die Konsolidierungslisten mit aufgenommen, da sie dem Grunde nach zum Teil erhebliche Potenziale bergen. Zur weiteren Konkretisierung sollte die Stadt Pulheim die für diese Vorschläge erforderlichen Daten und Informationen ermitteln, um eine Entscheidung über die Umsetzung der Vorschläge treffen zu können. Nach der Reduzierung von Aufwendungen und Erhöhung von Erträgen als Instrumente der Konsolidierung kann die Stadt Pulheim die verbleibende Lücke durch Steuererhöhung schließen. Im landesweiten Vergleich hat die Stadt Pulheim noch Potenzial für eine Erhöhung der Realsteuerhebesätze. Die Grundsteuer B belastet grundsätzlich alle Einwohner, unmittelbar die Grundstückseigentümer und über die Nebenkostenabrechnungen die Mieter. Über die Grundsteuer B werden die Einwohner als Nutznießer von kommunalen Leistungen zur Deckung der Aufwendungen herangezogen. Da die Stadt Pulheim ihren Einwohnern einen vergleichsweise hohen Wohn- und Lebensstandard bietet, ist eine Erhöhung der Grundsteuer B aus unserer Sicht gerechtfertigt. Die Stadt Pulheim hat den Hebesatz der Grundsteuer B letztmalig zum 01.01.2011 von 401 v.H. auf 420 v.H. angehoben. Der durchschnittliche Hebesatz der Grundsteuer B beträgt bei den Kommunen im Rhein-Erft-Kreis im Jahr 2016 530 v.H., im Jahr 2017 wird der Satz voraussichtlich auf über 550 v.H. steigen. Ausgehend vom derzeitigen Aufkommen der Grundsteuer B kann Seite 16 von 18  Stadt Pulheim  Beratung  5130 die Stadt Pulheim durch eine Erhöhung des Hebesatzes auf 530 v.H. einen Mehrertrag von 2,2 Mio. Euro erzielen. Bezogen auf die Anzahl der Grundsteuer-B-Fälle in Pulheim stellt dies eine Erhöhung von rund 100 Euro pro Fall und Jahr oder rund 8 Euro pro Fall und Monat dar. Obwohl die Stadt Pulheim noch Spielräume bei der Erhöhung der Hebesätze der Realsteuern hat, stellt dies eine nachrangige Konsolidierungsmöglichkeit dar. Die Aufwandsoptimierung stellt den entscheidenden Hebel zur nachhaltigen Verbesserung der Haushaltssituation dar. Hierbei kann die Stadt Pulheim den Fokus auf Personal, Organisationsstrukturen und –abläufe, Standards sowie den Umfang freiwilliger Aufgaben legen. Anlage: Konsolidierungsliste Seite 17 von 18  Stadt Pulheim  Beratung  5130  Kontakt Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen Heinrichstraße 1, 44623 Herne Postfach 10 18 79, 44608 Herne t 0 23 23/14 80-0 f 0 23 23/14 80-333 e info@gpa.nrw.de i www.gpa.nrw.de Seite 18 von 18