Beschlussvorlage (Anlage 3 - Maßnahmen Haushaltssicherung)

www.im.nrw.de Maßnahmen und Verfahren Haushaltssicherung zur 06. März 2009 www.im.nrw.de 4 Vorläufige Haushaltsführung bei nicht genehmigtem Haushaltsicherungskonzept Ursprünglich waren die einschlägigen Rechtsgrundlagen für die vorläufige Haushaltsführung (nunmehr in § 82 GO) für den (Ausnahme-)Fall gedacht, dass zwischen Beginn des Haushaltsjahres und Bekanntgabe der Hauhaltssatzung nur einige Wochen zu überbrücken sind. Die GO geht im Grundsatz davon aus, dass der Haushaltsplan mit Beginn des Haushaltsjahres in Kraft tritt (§ 78 Abs. 3 S. 1 GO). Gelingt es der Gemeinde nicht, rechtzeitig zum Jahreswechsel die Haushaltssatzung zu erlassen, fehlt ihr diese verbindliche Grundlage der Haushaltsführung. § 82 GO schafft für diesen Übergangszeitraum ohne rechtswirksamen Haushalt die rechtlichen Grundlagen, damit die Aktivitäten der Gemeinde nicht zum Erliegen kommen, sondern notwendige Maßnahmen fortgesetzt werden können. Die Norm betrifft aber auch Gemeinden mit einem nicht genehmigten HSK, da eine zur Aufstellung eines HSK verpflichtete Gemeinde erst nach Erteilung der Genehmigung des HSK bekannt machen darf (§ 80 Abs. 5 S. 5 GO). Deshalb ist § 82 GO auch für solche Gemeinden verbindlich, die über einen längeren Zeitraum ohne rechtsgültigen Haushalt wirtschaften müssen. 4.1 Grundsätze Der im Entwurf aufgestellte Haushaltsplan der Gemeinde bleibt zwar in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung die haushaltswirtschaftliche Leitlinie für Rat und Verwaltung und hat auch weiterhin eine unverzichtbare Funktion als buchungstechnische Grundlage. Gleichwohl sind die Vorschriften über die vorläufige Haushaltsführung in diesen Fällen die alleinige rechtliche Grundlage der Haushaltsführung, da die Haushaltssatzung mangels öffentlicher Bekanntmachung nicht wirksam ist (es sich in diesem Sinne um einen "nicht rechtsgültigen Haushalt" handelt). Die folgenden Vorgaben orientieren sich einerseits an der Notwendigkeit, den unabweisbar erforderlichen Konsolidierungskurs in Gemeinden ohne ein genehmigtes HSK nachhaltig zu fordern und zu fördern. Andererseits liegt ihnen die Erkenntnis zugrunde, dass die Kommunalaufsicht Gemeinden, die sich über einen längeren Zeitraum - unter Umständen mehrere Jahre - in der vorläufigen Haushaltsführung bewegen, mit der strikten Durchsetzung des rechtlichen Rahmens, den die GO bietet, nicht in jedem Fall gerecht werden kann. Vor diesem Hintergrund hat die Kommunalaufsicht die Möglichkeit, Handlungen von Gemeinden ohne genehmigtes Haushaltssicherungskonzept, die sich innerhalb des im Folgenden abgesteckten Rahmens bewegen, nicht zu beanstanden. Zugleich bildet dieser Rahmen aber die äußerste Grenze des kommunalaufsichtlich Hinnehmbaren. Wird diese Grenze überschritten, müssen die verantwortlichen kommunalen Entscheidungsträger Konsequenzen - im Einzelfall bis hin zu disziplinar-, schadensersatz- oder gar strafrechtlichen Folgen - erwarten. Unabhängig davon muss ausdrücklich betont werden, dass eine kommunalaufsichtliche Duldung die Gemeinden nicht vor Sanktionen schützen kann, die von 0 ritten (z.B. von der Gerichtsbarkeit) ergriffen werden. Die Verantwortung für finanzwirksame Entscheidungen von Gemeinden liegt allein bei den Entscheidungsträgern vor Ort. 4.2 Vorläufige Haushaltsführung gemäß § 82 GO In der vorläufigen Haushaltsführung muss die gesamte Haushalts- und Finanzwirtschaft der Gemeinde mit dem Ziel geführt werden, baldmöglichst ein genehmigungsfähiges HSK aufstellen zu können, um den vom Gesetz vorgesehenen Zustand geordneter Finanzverhältnisse wie- VORLÄUFIGE HAUSHALTSFÜHRUNG 37 der herzustellen. Auch in der vorläufigen Haushaltsführung gelten unverändert alle Haushaltsgrundsätze und Haushaltsziele der Gemeindeordnung. Diese Grundsätze einschließlich der Regeln nach § 82 GO sind bei allen finanzwirtschaftlichen Entscheidungen zu beachten. Die vorläufige Haushaltsführung als Folge der Nicht-Genehmigung des HSK stellt noch deutlich höhere Anforderungen an eine Konsolidierung der kommunalen Haushaltsführung als die Bewirtschaftung eines Haushalts mit genehmigtem HSK. Dies muss Konsequenzen für die Finanzwirtschaft in den betroffenen Kommunen selbst haben und ebenso für das Verhalten der Finanzaufsicht gegenüber diesen Gemeinden. Der Umgang mit der vorläufigen Haushaltsführung muss auf allen kommunalen Ebenen und bei allen Verantwortungsträgern von der Einsicht geprägt sein, dass es keine Alternative zur schnellstmöglichen Aufstellung eines genehmigungsfähigen HSK gibt. Bis dieses Ziel erreicht ist, ist der finanzwirtschaftliehe Spielraum der betroffenen Gemeinden auch gegenüber den Gemeinden mit einem genehmigten HSK deutlich eingeschränkt. Die vier Absätze des § 82 GO haben drei unterschiedliche Anknüpfungspunkte: § 82 Abs. 1 und 2 GO § 82 Abs. 1 und 2 GO regeln für alle Gemeinden mit vorläufiger Haushaltsführung im Allgemeinen die Frage, welche haushaltsrelevanten Maßnahmen eine Gemeinde in dem Zeitraum ohne rechtswirksamen Haushalt fortsetzen oder durchführen darf (§ 82 Abs. 1 GO), und in welchem Umfang sie hierfür mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde Kredite für Investitionen aufnehmen darf (§ 82 Abs. 2 GO). Gemäß § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO darf die Gemeinde in der vorläufigen Haushaltsführung ausschließlich "Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen leisten, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind; ..." Unter den Begriff der "rechtlichen Verpflichtungen" sind bestehende vertragliche und gesetzliche Verpflichtungen der Gemeinden zu verstehen. Keinesfalls dürfen rechtliche Verpflichtungen erst geschaffen werden. Nach Ansicht des OVG dürfen daneben auch haushaltswirtschaftliche Maßnahmen zur "Weiterführung notwendiger Aufgaben" getroffen werden. "Insoweit setzt § 82 GO nicht etwa voraus, dass die Kommune zur Weiterführung der Aufgabe rechtlich verpflichtet ist. Aus rechtlichen Verpflichtungen resultierende Aufwendungen bzw. Auszahlungen sind bereits Gegenstand der Regelung in § 82 Abs.1. S.1 Nr.1 1. Variante GO, so dass die 2. Variante dieser Bestimmung einen davon abzugrenzenden weiteren Anwendungsbereich hat. Insoweit wird die Zulässigkeit kommunaler Ausgaben in haushaltslosen Zeiten über die in Variante 1 erfassten Fälle rechtlicher Notwendigkeit im haushaltsrechtlichen Sinne ergänzt. Die letztgenannte Fallgruppe erfasst notwendige Aufgaben der Kommune, die nicht erstmalig wahrgenommen, sondern weitergeführt werden sollen. Unter den spezifisch haushaltsrechtlichen Begriff der "Weiterführung notwendiger Aufgaben" fällt insbesondere die Fortführung der bestehenden Einrichtungen der Gemeinde." Das OVG führt weiter aus: "Allerdings hat die haushaltsrechtliche Befugnis zur Finanzierung der Weiterführung notwendiger Aufgaben nicht automatisch eine Fortschreiibung des status quo hinsichtlich des Bestandes der öffentlichen Einrichtungen der Kommune zur Folge." (OVG Beschluss vom 17.12.2008 S.4,5 und 6). § 82 Abs. 2 GO räumt einer Gemeinde die Möglichkeit ein, mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde Kredite für Investitionen bis zu einem Viertel des Gesamtbetrages der in der Haushaltssatzung des Vorjahres festgesetzten Kredite aufzunehmen, wenn die "Finanzmittel für die Fortsetzung der Bauten, der Beschaffungen und der sonstigen Leistungen des Finanzplans nach Absatz 1 Nr. 1 nicht aus[reichen]". Durch diese Regelung wird keine Möglichkeit zur Eingehung 38 VORLÄUFIGE HAUSHAL TSFÜHRUNG neuer Verpflichtungen geschaffen; es geht lediglich um die "Fortsetzung" nanzplan des Vorjahres vorgesehenen Maßnahmen. von bereits im Fi- § 82 Abs. 3 GO § 82 Abs. 3 GO ergänzt die Absätze 1 und 2 um Regelungen für die Gemeinden in der vorläufigen Haushaltsführung, die zur Aufstellung eines HSK verpflichtet sind (Gemeinden bei denen "im Fall des § 76 Abs. 1 die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht" worden ist). Diese gesetzliche Formulierung verdeutlicht den bereits erwähnten Umstand, dass der Norm die Vorstellung zu Grunde liegt, dass eine zur Aufstellung eines HSK verpflichtete Gemeinde dieses auch aufstellen kann und wird, so d ass es n ur der Regelung einer "Übergangszeit" nach Beginn des Haushaltsjahres bedürfte. Diese Übergangsregelungen gelten vom Beginn des Haushaltsjahres bis zur Genehmigung des HSK, bei späterer Beschlussfassung über die Haushaltssatzung vom Zeitpunkt der Beschlussfassung bis z ur Genehmigung des HSK. § 83 Abs. 4 GO § 82 Abs. 4 GO erweitert den Geltungsbereich der Sonderregelungen und Befugnisse des Absatzes 3 auf alle Gemeinden, die bis zum 1. April des Haushaltsjahres keinen ausgeglichenen Haushalt beschlossen haben. § 82 Abs. 3 GO gilt für diese Gemeinden ab diesem Zeitpunkt bis zur Beschlussfassung über einen ausgeglichenen Haushalt oder bis zur Erteilung der Genehmigung für ein HSK. 4.3 Konsolidierungsfrist Gemäß § 76 Abs. 2 S. 3 GO darf das HSK von der Aufsichtbehörde nur dann genehmigt werden, "wenn aus dem Haushaltssicherungskonzept hervorgeht, dass spätestens im letzten Jahr der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung der Haushaltsausgleich nach § 75 Abs. 2 wieder erreicht wird." Dies bedeutet, dass der Haushaltsausgleich im dritten auf das Haushaltsjahr ("Ursachenjahr") folgenden Planungsjahr ("Zieljahr"), erreicht werden muss. Dieses Zieljahr darf in den dem Startjahr folgenden Haushaltsjahren nicht von Jahr zu Jahr neu gesetzt werden, seine Nichteinhaltung (Verschiebung) führt vielmehr dazu, dass das HSK nicht genehmigungsfähig ist. Eine andere Auslegung wäre auch mit dem Normzweck nicht vereinbar, die Gemeinden dazu zu bringen, den rechtswidrigen Zustand eines unausgeglichenen Haushalts spätestens im letzten Jahr der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung wieder zu erreichen. Gleichwohl macht es Sinn, für Gemeinden, die sich - als Folge der Nichtgenehmigung ihres HSK - über einen längeren Zeitraum im Zustand der vorläufigen Haushaltsführung bewegen, Rahmenbedingungen zu formulieren, die eine Rückkehr in ein genehmigtes HSK möglich machen. Hierfür spricht nach den Erfahrungen der Kommunalaufsicht nicht zuletzt die Erwartung, dass die Chance auf einen Neubeginn in den betroffenen Gemeinden Kräfte mobilisieren kann, die für das Erreichen des - nach wie vor mit höchster Priorität anzustrebenden - Ziels der Haushaltskonsolidierung wichtig sind. Die Chance auf einen Neubeginn darf allerdings nicht als Signal missverstanden werden, schmerzhafte Konsolidierungsentscheidungen zu verschieben. VORLÄUFIGE HAUSHALTSFÜHRUNG 39 Vor diesem Hintergrund ist es notwendig, für den Übergang von der vorläufigen Haushaltsführung in den Zustand der Haushaltsführung mit einem genehmigten HSK Rahmenbedingungen vorzusehen, die sicherstellen, dass die Voraussetzungen des § 76 Abs. 2 GO - insbesondere die Konsolidierungsfristen - nicht unterlaufen werden. Ein "Neustart" in ein genehmigtes HSK kann deshalb von der Finanzaufsicht nur akzeptiert werden, wenn die Solidität und Nachvollziehbarkeit der im HSK beschriebenen Datengrundlagen und Maßnahmen sowie die Ernsthaftigkeit des Konsolidierungskurses keine Zweifel aufkommen lassen. Ein "Neustart" kommt insbesondere dann in Betracht, wenn eine Gemeinde durch geänderte finanzielle Rahmenbedingungen entgegen ihrer bisherigen Planung in der Lage ist, für das folgende Haushaltsjahr sofort wieder den Haushaltsausgleich herbeizuführen. In diesem Fall muss aber an hand der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung glaubhaft nachvollziehbar sein, dass es sich nicht um einen "Einmaleffekt" handelt, sondern um eine dauerhafte Konsolidierungswirkung. 4.4 Veräußerung von Vermögen In der dauerhaften vorläufigen Haushaltsführung hat die Gemeinde ihre Möglichkeiten zur Reduzierung ihrer Aufwendungen durch Veräußerung von Vermögen zur Konsolidierung des Haushalts verstärkt zu prüfen (vgl. auch Punkt 3.3.3), insbesondere dann, wenn auf anderem Wege die Vorlage eines genehmigungsfähigen HSK nicht möglich ist. Dabei muss sie der Frage nachgehen, inwieweit eine Veräußerung wirtschaftlicht ist. 4.5 Aufnahme von Krediten für Investitionen § 82 Abs. 3 Nr. 2 GO ist die rechtliche Grundlage dafür, dass die Aufsichtsbehörde den Gemeinden in der vorläufigen Haushaltsführung eine Aufnahme von Krediten für Investitionen über den Rahmen der Absätze 1 und 2 hinaus genehmigen kann. Die Grenzen für eine Genehmigung sind allerdings eng gesteckt. Die restriktiven Bedingungen für die Durchführung von Investitionsmaßnahmen in der vorläufigen Haushaltsführung haben im alten wie im neuen Recht einen gemeinsamen Grundgedanken: Mit Investitionsentscheidungen sind in der Regel langfristig wirkende Belastungen der Haushaltsführung nicht nur durch die Investitionen selbst, sondern auch durch Folgekosten (Betriebskosten in Form von Personalund Sachaufwand) verbunden, die nicht selten das Investitionsvolumen überschreiten. Deshalb sind solche Belastungen in der dauerhaften vorläufigen Haushaltsführung nur in engen Grenzen zulässig. Da im NKF Vermögensgegenstände abzuschreiben sind, belastet der Aufwand für Abschreibungen den Haushaltsausgleich teilweise (über die bisherigen Tilgungen hinausgehend) noch zusätzlich, auch dann, wenn keine Kreditaufnahmen in einem Haushaltsjahr vorgesehen sind. 4.5.1 Die Erteilung der Genehmigung an hand von Prioritäten listen Eine Genehmigung setzt gemäß § 82 Abs. 2 S. 2 GO voraus, dass die Gemeinden dem Antrag auf Genehmigung eine nach Dringlichkeit geordnete Aufstellung der vorgesehenen unaufschiebbaren Investitionen beifügen. Gemäß § 82 Abs. 3 Nr. 2 GO kann der in Abs. 2 festgelegte Kreditaufnahmerahmen mit Genehmigung der Aufsichtsbehörde - ggf. unter Bedingungen und mit Auflagen - überschritten werden, wenn das Verbot der Kreditaufnahme andernfalls zu einem nicht auflösbaren Konflikt zwischen verschiedenen gleichrangigen Rechtspflichten der 40 VORLÄUFIGE HAUSHALTSFÜHRUNG Gemeinde führen würde. § 82 Abs. 3 Nr. 2 GO ist somit die Rechtgrundlage für die Genehmigung von Kreditaufnahmen in der vorläufigen Haushaltsführung bei nicht genehmigten HSK über die in Abs. 2 S. 1 bestimmte Grenze hinaus. Da § 82 Abs. 3 Nr. 2 GO "ergänzend zu den Regelungen der Absätze 1 und 2" gilt, können die Aufsichtsbehörden von den Gemeinden bei der Kreditgenehmigung nach Abs. 3 Nr. 2 entsprechend der Vorgabe in Abs. 2 S. 2 verlangen, dass dem Antrag auf Genehmigung ebenfalls eine nach Dringlichkeit geordnete Aufstellung der vorgesehenen unaufschiebbaren Investitionen beizufügen ist. Bei diesem anhand von "Investitions-Dringlichkeitslisten" durchzuführenden Genehmigungsverfahren für Investitionskredite sind folgende Punkte (4.5.2 bis 4.5.5) zu beachten. 4.5.2 Zulässige Höhe der Kredite für Investitionen In § 82 Abs. 3 Nr. 2 GO wird keine Obergrenze für die genehmigungsfähige Kreditaufnahme bestimmt. Die Zustimmung kann aber nur im Rahmen einer angemessenen Begrenzung der Kreditaufnahme ("Kreditaufnahmerahmen") erfolgen. Die Berechnung des Kreditaufnahmerahmens ist in diesem Leitfaden festgelegt, um eine für die Gemeinden landesweit einheitliche Handhabung durch die Aufsichtsbehörden sicherzustellen. Dabei werden rentierliehe sowie teil- und unrentierliche Investitionen unterschieden. "Rentierlieh" im hier gemeinten Sinne sind nur solche Investitionen, die im Wesentlichen durch Gebühren und Beiträge refinanziert werden. Der Unterscheidung zwischen "rentierlichen" und "teil-" bzw. "unrentierlichen" Investitionen liegt keine betriebswirtschaftliehe Definition dieser Begriffe zugrunde. Sie dient vielmehr einer einfachen Abgrenzung der Investitionstätigkeit, die für Gemeinden und Aufsichtsbehörden leicht zu handhaben ist. Ziel ist eine Verfahrensvereinfachung und pauschale Zuordnung von Maßnahmen, die es den Gemeinden in vorläufiger Haushaltsführung gestattet, Investitionsvorhaben in den definierten Aufgabenbereichen durch die Aufnahme von Krediten für Investitionen bestreiten zu können, ohne dass diese auf den Kreditaufnahmerahmen angerechnet werden. Im Ergebnis ist der Grundsatz zu beachten, dass eine Neuverschuldung (Kreditaufnahme für Investitionen) für die teil- und unrentierlichen Eigenanteile (Investitionsauszahlungen) eines Haushaltsjahres unzulässig ist. Für Kreditaufnahmen der Eigenbetriebe und der eigenbetriebsähnlichen Einrichtungen gilt dieser Grundsatz in gleicher Weise, so lange sich die Gemeinde wegen eines nicht genehmigten HSK in vorläufiger Haushaltsführung befindet. 4.5.3 Beteiligung der Kommunalaufsicht bei der Förderung neuer Investitionsmaßnahmen Bereits bei der Aufstellung von Förderprogrammen sollte die Bezirksregierung den möglichen Einfluss auf eine Begrenzung neuer finanzieller Belastungen von Gemeinden in vorläufiger Haushaltsführung geltend machen. Die Förderung neuer Investitionsmaßnahmen in Gemeinden, die ihrer gesetzlichen Verpflichtung zum Haushaltsausgleich nicht nachkommen, bedarf nach der jeweils geltenden Regelung des jährlichen Gemeindefinanzierungsgesetzes der kommunalaufsichtlichen Zustimmung durch die Bezirksregierung. Die Förderung von Investitions- VORLÄUFIGE HAUSHAL TSFÜHRUNG 41 maßnahmen in Gemeinden mit vorläufiger Haushaltsführung stimmung der Bezirksregierung. 4.5.4 unterliegt ausnahmslos der Zu- Investitions-Dringlichkeitslisten Die Gemeinde hat ihrem Antrag zwei Dringlichkeitslisten, eine Dringlichkeitsliste A und eine Dringlichkeitsliste B beizufügen. Die Aufstellung der Dringlichkeitslisten erfolgt in der Verantwortung der Gemeinde nach dem als ANLAGE beigefügten Muster. In die Dringlichkeitsliste A sind die rentierlichen Investitionsmaßnahmen aufzunehmen. In die Dringlichkeitsliste B sind die teil- und unrentierlichen Investitionsmaßnahmen aufzunehmen. Die Dringlichkeitslisten sind unter Beachtung des Bruttoprinzips und auf der Grundlage der jahresbezogenen, investiven Auszahlungen zu führen. Dringlichkeitsliste A Die für die Dringlichkeitsliste Aufgabenbereiche: A relevanten Investitionsmaßnahmen beziehen sich auf folgende Rettungsdienst, Abfallwirtschaft , Abwasserbeseitigung, Straßenreinigung Friedhofs- und und Bestattungswesen. In Höhe der jahresbezogenen Auszahlungen für Eigenanteile an investiven Maßnahmen in diesen Bereichen kann eine Kreditaufnahme genehmigt werden. Dieser Vorgehensweise liegt die Erwägung zugrunde, dass die Auszahlungen weitgehend oder weit überwiegend aus Gebühren/Entgelten refinanziert werden. Einer Vorlage der Dringlichkeitsliste A an die Aufsichtsbehärde bedarf es, um den quantitativen Umfang der relevanten jahresbezogenen Eigenanteile, die Notwendigkeit der Maßnahmen und die richtige Zuordnung zu den Produktgruppen prüfen zu können. Dringlichkeitsliste B Die teil- und unrentierlichen Investitionsmaßnahmen der Dringlichkeitsliste B sind in drei Kategorien zu unterteilen und innerhalb der Unterteilung zu ordnen. Diese Kategorien geben eine Rangfolge der "Unabweisbarkeit" und "Unaufschiebbarkeit" von Investitionsauszahlungen wieder. Dabei sind folgende Aspekte zu berücksichtigen: 42 VORLÄUFIGE HAUSHALTSFÜHRUNG die Wirkungen für die künftige Entwicklung der Haushalts- und Finanzwirtschaft, die betriebswirtschaftlichen Folgekosten und die Auswirkungen auf die Entwicklung der Ertragslage und die Eigenkapitalausstattung Gemeinde. Für die Dringlichkeitsliste der B gelten folgende Kategorien: Kategorie 1: Auszahlungen für Investitionsmaßnahmen, die im Rahmen der Erfüllung gesetzlicher Pflichtaufgaben notwendig sind (gesetzliche Verpflichtungen, aus denen sich der Zwang zum Handeln ergibt, z.B.: Verkehrssicherungsmaßnahmen, Schulbau). Kategorie 2: Auszahlungen für dringend notwendige Investitionsmaßnahmen zum Erhalt und zur Sicherung der kommunalen Vermögenssubstanz, wenn ein Verzicht oder ein zeitlicher Aufschub eindeutig unwirtschaftlich wäre. Kategorie 3: Weitere Auszahlungen für Investitionsmaßnahmen, für die Fördermittel der EU, des Bundes oder des Landes bewilligt wurden oder sicher ist, dass sie bewilligt werden. Der jahresbezogene, investive Anteil zweckgebundener Zuwendungen wird in der Dringlichkeitsliste B entlastend abgezogen und der verbleibende Eigenanteil der Gemeinde angerechnet. Bei neuen Maßnahmen ist zu prüfen, ob in künftigen Haushaltsjahren entstehende Finanzierungsraten (Eigenanteil) darstellbar sind, ohne den genehmigungsfähigen Kreditaufnahmerahmen offensichtlich zu überschreiten. Die Aufstellung der Dringlichkeitslisten erfolgt in Verantwortung der Gemeinde. Sie kann je nach der Aufgabenzuordnung eigene Prioritäten setzen. Aus der Reihenfolge der aufgeführten Maßnahmen ergibt sich die von der Gemeinde gewünschte Priorisierung. Dabei hat die Gemeinde unter Berücksichtigung der Kategorien in der Dringlichkeitsliste B einen eigenen Beurteilungsund Entscheidungsspielraum, bei dem aber vorrangige rechtliche Pflichten (Verkehrssicherungspflichten, Erfüllung von Auftragsangelegenheiten) und gesetzlich pflichtige Maßnahmen (gesetzliche Pflichtaufgaben) zu beachten sind. Die von der Gemeinde gewählte Reihenfolge/Priorisierung muss die objektive Notwendigkeit berücksichtigen. Bei den Maßnahmen aus der Investitionstätigkeit der nicht zur Dringlichkeitsliste A gehörenden Aufgaben und bei den Eigenbetrieben sowie eigenbetriebsähnlichen Einrichtungen mit vergleichbaren Aufgaben sind die jahresbezogenen Eigenanteile (Investitionsauszahlungen) relevante Rechengrößen für die Ermittlung des genehmigungsfähigen Kreditaufnahmerahmens. Im Interesse eines Zugangs der Gemeinden (GV) in vorläufiger Haushaltsführung zu PPP/ÖPP, insbesondere für die Erledigung gesetzlicher Pflichtaufgaben, sind Investitionsmaßnahmen, die mit alternativen Finanzierungsformen (z.B. ÖPP/PPP) realisiert werden sollen, unter Berücksichtigung der dauerhaften Leistungsfähigkeit der Gemeinde bei gegebener Wirtschaftlichkeit gegenüber eigener Kreditfinanzierung grundsätzlich möglich. Es erfolgt eine pauschalierte Anrechnung der ermittelten Investitionsleistungen auf den jährlichen Kreditaufnahmerahmen. Die Anrechnung ist im Interesse der Gleichbehandlung der Gemeinden geboten. Der anzurechnende Betrag orientiert sich an der Bauinvestitionsleistung (einschließlich der Leistung für den Grunderwerb) nach Abzug verfügbarer Investitionszuweisungen I-zuschüsse oder anderer Finanzleistungen Dritter. Er wird jährlich mit einem Zehntel als "Eigenanteil" in der Dringlichkeitsliste B an vorderer Stelle aufgenommen, und zwar ab dem Eintritt der Zahlungsverpflichtung der Gemeinde. VORLÄUFIGE HAUSHALTS FÜHRUNG 43 Berechnung des genehmigungsfähigen Kreditaufnahmerahmens Bei der Höhe des genehmigungsfähigen gen: Kreditaufnahmerahmens ist folgendes zu berücksichti- Durch den veränderten Investitionsbegriff im NKF ist es nicht zu vertreten, die gesamten ordentlichen Tilgungen in voller Höhe zum Maßstab für die genehmigungsfähige Kreditaufnahme zu machen. Im Verhältnis zum kameralen Recht ist er einerseits enger (z. B. bei Investitionszuschüssen), in anderen Bereichen ist er weiter (geringwertige Wirtschaftsgüter). Im NKF werden Investitionsmaßnahmen im Finanzplan dargestellt. Investitionen sind Maßnahmen, die durch Umwandlung von eigenen oder fremden liquiden Mittel in Vermögensgegenstände zu einer Steigerung des Anlagevermögens führen (Kommentar GPA NRW, Siemonsmeier u. a., S. 1 zu § 14 GemHVO NRW). Alle anderen Maßnahmen sind dem jahresbezogenen Aufwand des Ergebnisplans zuzuordnen, auch wenn sie im früheren kommunalen Haushaltsrecht dem Vermögenshaushalt zuzuordnen waren. Des Weiteren gehört im NKF auch die Beschaffung von geringwertigen Wirtschaftsgütern zur Investitionstätigkeit. Diese sind folglich in den Investitions-Dringlichkeitslisten darzustellen, auch wenn sie am Jahresende bilanziell vollständig abgeschrieben werden. Ebenfalls darzustellen sind Investitionszuschüsse der Gemeinde im Sinne des § 43 Abs. 2 GemHVO. Bei der Bemessung des Maßstabes ist zudem das vorrangige Ziel zu bedenken, die Verbindlichkeiten vor allem in Gemeinden ohne genehmigtes HSK zurückzuführen, um den Haushalt zu stabilisieren. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass ein unbestimmter Anteil der ordentlichen Tilgungen (Gesamtdeckungsprinzip) auf die Tilgung von Kreditaufnahmen zugunsten von Investitionsmaßnahmen entfällt, die der Dringlichkeitsliste A (abgegrenzte rentierliche Investitionsmaßnahmen) zuzuordnen sind. Deshalb kann im Rahmen eines nach & 82 Abs. 3 Nr. 2 GO qenehmiqunqsfähiqen Kreditaufnahmerahmens die Aufnahme neuer Kredite nur akzeptiert werden. wenn ihre Summe die Höhe von zwei Dritteln der ordentlichen Tilqunqen nicht übersteiqt. Gelangt die Aufsichtsbehörde bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 82 Abs. 3 Nr. 2 GO zu dem Ergebnis, dass eine Kreditaufnahme in dieser Höhe im Verhältnis zur Finanzlage der Gemeindezu hoch bemessen ist, kann der genehmigteRahmen auch unterhalb dieses Wertes liegen. Bei der Berechnung des genehmigungsfähigen Kreditaufnahmerahmens werden folgende Beträge auf den Eigenanteil angerechnet, wenn sie bezogen auf das jeweilige Haushaltsjahr zur Verfügung stehen: Zweckgebundene Zuwendungen (siehe Ausführungen zur Dringlichkeitsliste B) Investitionspauschalen, die investive Verwendung der Schulpauschale/Bildungspauschale, sowie der Feuerschutzpauschale Beiträge aus Straßenbau Sportpauschale des GFG und Erschließung Erlöse aus der Veräußerung von Vermögen hat die Gemeinde in erster Linie zur Rückführung vorhandener Verbindlichkeiten zu verwenden. Sofern Erwägungen der Wirtschaftlichkeit und der Aufgabenerfüllung es gebieten, können sie im Einzelfall aber auch zur Finanzierung neuer Investitionen verwendet und zu diesem Zweck auf den Kreditaufnahmerahmen angerechnet werden. 44 VORLÄUFIGE HAUSHALTSFÜHRUNG 4.5.5 Verfahren Vorlage der Investitionslisten durch die Kommunen Die von den Regelungen des § 82 Abs. 2 bis 4 GO betroffenen Gemeinden legen der örtlich zuständigen Kommunalaufsichtsbehörde nach Möglichkeit noch vor Beginn des Haushaltsjahres, ansonsten zum Jahresanfang zwecks Prüfung eines angemessenen Kreditaufnahmerahmens die vom Rat beschlossenen und nach Prioritäten geordneten Dringlichkeitslisten A und B mit den geplanten Investitionen (einschließlich der Maßnahmen ihrer eigenbetriebsähnlichen Einrichtungen) vor. Hierzu verwenden sie das als ANLAGE beigefügte Muster und beziffern die angegebenen Daten nach dem Bruttoprinzip. Beizufügen ist eine Aufstellung der Deckungsmittel, die jahresbezogen als Einzahlungen zur Verfügung stehen. Bei denjenigen Gemeinden, in deren Haushaltssatzung keine Kreditaufnahme für Investitionen im laufenden Haushaltsjahr vorgesehen ist, entsteht zwar keine Genehmigungsverpflichtung im Sinne des § 82 GO. Um sich einen Überblick über die beabsichtigten Investitionen und ihre haushaltswirtschaftlichen Folgen zu verschaffen, müssen die Aufsichtsbehörden aber über vergleichbare Informationen verfügen. In diesen Fällen legen die Gemeinden daher ihrer Aufsichtsbehörde eine Auflistung über die geplanten Investitionsmaßnahmen zur Freigabe vor. Die Gemeinden, die im vorangegangenen Jahr den Maßgaben des Nothaushaltsrechts unterlagen, berichten ihren Aufsichtsbehörden zum Beginn des jeweils laufenden Haushaltsjahres bei Vorlage der neuen Liste über die Ist-Entwicklung des Vorjahres. Wurde der genehmigte Rahmen überschritten, sind die entsprechenden Beträge für den Kreditaufnahmerahmen des laufenden Haushaltsjahres mindernd zu berücksichtigen. Prüfung und Entscheidung der Aufsichtsbehörden Die örtlichen Aufsichtsbehörden prüfen die vorgelegten Unterlagen und berechnen, inwiefern im konkreten Fall der genehmigungsfähige Kreditaufnahmerahmen eingehalten werden kann. Falls erforderlich wird der Gemeinde mitgeteilt, welche Angaben fehlen oder einer zusätzlichen Erläuterung bedürfen, um eine Berechnung des genehmigungsfähigen Kreditaufnahmerahmens durchführen zu können. Bei kreisangehörigen Gemeinden stimmen die Landrätinnen und Landräte ihr Prüfungsergebnis mit der Bezirksregierung ab. Hierzu sind der Bezirksregierung die Investitionsdringlichkeitslisten nebst Anlagen sowie das von der Aufsichtsbehörde erstellte Berechnungsschema und ein Votum vorzulegen. Eventuelle Bedenken teilt die Bezirksregierung der örtlichen Aufsichtsbehörde mit. Im Übrigen kann nach Erteilung des Einverständnisses der Bezirksregierung die Kreditgenehmigung durch die örtliche Aufsichtsbehörde erfolgen. Bei kreisfreien Städten entscheidet die Bezirksregierung über die Kreditgenehmigung Zuständigkeit. in eigener Eine Kreditgenehmigung, die über eine Genehmigung nach § 82 Abs. 2 GO hinausgeht, darf die Aufsichtsbehörde jedoch erst dann erteilen, wenn der Haushalt und das Haushaltsicherungskonzept vom Rat beschlossen und der Aufsicht zur Prüfung vorgelegt wurden. VORLÄUFIGE HAUSHALTS FÜHRUNG 45 Beim Haushaltsvollzug kann die Aufsichtsbehörde den Austausch einzelner Investitionsmaßnahmen und/oder einzelner maßnahmebezogener Auszahlungen des Haushaltsjahres (Abweichen von der Planung) zulassen, wenn sich dadurch der genehmigte Kreditaufnahmerahmen des Haushaltsjahres insgesamt nicht erhöht und keine neuen Dauerverpflichtungen eingegangen werden, die ein Einhalten eines genehmigungsfähigen Kreditaufnahmerahmens in künftigen Haushaltsjahren gefährden. 4.6 Personalwirtschaftliche Maßnahmen Auf die Beförderung von Beamtinnen und Beamten, die leistungsorientierte Besoldung und die Feuerwehrzulage besteht kein Anspruch. Deshalb stehen die § 76 und § 82 GO diesen Maßnahmen entgegen, weil auch bei Vorliegen der beamtenrechtlichen Voraussetzungen die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Die erforderlichen Konsolidierungsanstrengungen sind nur mit qualifiziertem und motiviertem Personal möglich. Im Interesse einer vergleichbaren Behandlung aller Beschäftigten des öffentlichen Dienstes werden den Gemeinden im Wege der Duldung in der dauerhaften vorläufigen Haushaltsführung unter Beachtung des Punktes 3.3.1 Buchstabe B) Handlungsmöglichkeiten eröffnet. Die Gemeinde kann nach Ablauf von zwei Jahren nach Beginn der dauerhaften vorläufigen Haushaltsführung Beförderungen nach einem festgelegten Budget vornehmen. Dieses Personalaufwandbudget kann auch für die Gewährung von Leistungsprämien oder Leistungszulagen nach der Leistungsprämien- und -zulagenverordnung (LPZVO) genutzt werden. Es steht ebenso für die Gewährung von Zulagen nach dem Gesetz über die Gewährung einer Zulage für freiwillige, erhöhte wöchentliche Regelarbeitszeit im feuerwehrtechnischen Dienst in Nordrhein-Westfalen zur Verfügung. Budget für Personalaufwendungen Das Budget wird in Abhängigkeit von Konsolidierungserfolgen festgelegt. Die Gemeinde erhält hierdurch Flexibilität für die Durchführung von Beförderungen und die o. g. anderen personalwirtschaftlich relevanten Maßnahmen. Das Budget ergibt sich aus der Differenz der Personalaufwendungen des Vorjahres und des Vorvorjahres, die Berechnung wird unter den Buchstaben abis e näher beschrieben. Übersteigen die Personalaufwendungen des Vorjahres die des Vorvorjahres, steht kein Budget zur Verfügung. Die Ermittlung des Budgets für die Beförderung von Beamtinnen und Beamten, die leistungsorientierte Besoldung und die Feuerwehrzulage erfolgt ausschließlich auf der Grundlage der Ergebnisrechnungen der Jahresabschlüsse für die beiden dem Haushaltsjahr vorangehenden Jahre. Zur Ermittlung des Budgets führt die Gemeinde folgende Rechnung durch und legt die Daten sowie Erläuterungen dazu der Kommunalaufsicht vor: a) 46 Die Personalaufwendungen zur Ermittlung des Budgets sind in den bei den maßgeblichen Haushaltsjahren die Summe der Dienstaufwendungen nach dem Finanzstatistischen Kontenrahmenplan (FKRP) mit ihren Konten Beamte/tariflich Beschäftigte/sonstige Beschäftigte, erhöht und vermindert um die folgenden Faktoren: VORLÄUFIGE HAUSHAL TSFÜHRUNG b) Die Summe für das Vorjahr kann vermindert ("bereinigt") werden um die tatsächlich der Gemeinde in diesem Haushaltsjahr entstandenen Mehraufwendungen bei den Dienstaufwendungen auf Grund von Tarif- und Besoldungserhöhungen. c) Die Summe für das Vorjahr wird vermindert bzw. erhöht ("bereinigt"), um tatsächlich im jeweiligen Haushaltsjahr entstandene Mehr- bzw. Minderaufwendungen bei den Dienstaufwendungen auf Grund von Ein- und Ausgliederungen von Organisationseinheiten. d) Die Summe für das Vorjahr kann vermindert ("bereinigt") werden um die Personalaufwendungen bei den Dienstaufwendungen für im jeweiligen Haushaltsjahr neu geschaffene Stellen, bei denen die Personalaufwendungen durch Erträge vollständig gegenfinanziert werden (z.B. Überwachung des ruhenden Verkehrs). e) Erstattungen für das in kommunale Einrichtungen und Unternehmen mit kommunaler Beteiligung entsandte Personal können dagegen nicht berücksichtigt werden. f) Zu den anrechenbaren Erstattungen zählen insbesondere die Personalaufwanderstattungen der Bundesagentur für Arbeit für Personal, das die Gemeinde der Arbeitsgemeinschaft (ARGE) nach § 44b SGB 11zur Verfügung gestellt hat. Die nach § 6a SGB 11 zugelassenen kommunalen Träger ("Optionskommunen") können die Personalaufwendungen für das zusätzlich erforderliche Personal wirkungsgleich anrechnen. g) Strukturbedingte Mehraufwendungen (z.B. durch Erhöhung der Altersstufen) werden nicht berücksichtigt. Es wird unterstellt, dass sich diese Mehraufwendungen, die die kommunalen Spitzenverbände mit rund 0,4% pro Jahr beziffern, mit dem mindestens in der Situation vorläufigen Haushaltsführung zu erbringenden Konsolidierungsbeitrag gegenseitig aufheben. Die zuständige Kommunalaufsichtsbehörde beanstandet Personalaufwendungen auf der Grundlage dieses Budgets von Beamtinnen und Beamten im Haushaltsjahr nicht, wenn die Mehraufwendungen für Beförderungen, leistungsorientierte Besoldung und Feuerwehrzulagen das ermittelte Budget nicht überschreiten. Sollte auf Grund der gemeindespezifischen Gegebenheiten diese Berechnungsweise kein Budget eröffnen, kann in einem Haushaltsjahr maximal 1% der Beamtinnen und Beamten - gemessen an der Zahl der besetzten Planstellen - ohne Beanstandung durch die Kommunalaufsicht befördert werden (1%-Beförderungskorridor). Beförderungen, die nicht unmittelbar zu höheren Aufwendungen führen (Laufbahnwechsel), können ohne Anrechnung auf diesen Beförderungskorridor erfolgen. In Gemeinden mit weniger als 100 Beamtinnen und Beamten kann die zuständige Kommunalaufsicht einzelfallbezogene Ausnahmen vom 1%-Beförderungskorridor zulassen. Allgemeine Sperrfrist für Beförderungen Nach dem Beginn der dauerhaften vorläufigen Haushaltsführung ist zunächst vor Inanspruchnahme des Budgets bzw. des 1%-Beförderungskorridors eine allgemeine Sperrfrist für Beförderungen von mindestens 2 Jahren einzuhalten. Wenn die Gemeinde bereits vorher freiwillig generelle Sperrfristen festgelegt und eingehalten hatte, dann kann sie die über die für Gemeinden mit genehmigtem HSK vorgesehene Frist (ein Jahr) hinausgehenden Zeiten auf diese Sperrfrist von mindestens 2 Jahren anrechnen. Von den Möglichkeiten des Budgets kann eine Gemeinde ohne Beanstandung durch die Kommunalaufsicht in einem Haushaltsjahr frühestens Gebrauch machen, wenn die H aushaltssatzung und das Haushaltssicherungskonzept im Rat beschlossen und der Kommunalaufsicht vorgelegt sind. VORLÄUFIGE HAUSHALTS FÜHRUNG 47 4.7 Freiwillige Leistungen Gemeinden in der vorläufigen Haushaltsführung haben zu prüfen, inwiefern der bisherige Umfang freiwilliger Leistungen schrittweise reduziert werden kann. Dabei ist die Kündigung bestehender rechtlicher Verpflichtungen einzubeziehen (OVG Beschluss vom 17.12.2008, S. 6). 48 VORLÄUFIGE HAUSHAL TSFÜHRUNG 5 Umgang mit (drohender) Überschuldung Die drohende Überschuldung und erst Recht die bereits eingetretene Überschuldung sind im kommunalen Haushaltsrecht die dramatischste Fehlentwicklung des Haushalts. Die Überschuldung einer Gemeinde liegt dann vor, wenn nach der Bilanz ihr Eigenkapital verbraucht ist, § 75 Abs. 7 S. 2 GO. Von einer drohenden Überschuldung ist auszugehen, wenn eine Gemeinde in der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung ihr Eigenkapital vollständig aufbraucht. Die Überschuldung ist nach § 75 Abs. 7 S. 1 GO gesetzlich verboten. Tritt bei einer Gemeinde die Überschuldung ein, liegt deshalb ein rechtswidriger Zustand vor. Die nicht gesetzeskonforme Haushaltswirtschaft führt dazu, dass die Haushaltssatzung nicht bekanntgemacht werden darf und die Gemeinde solange der vorläufigen Haushaltsführung (§ 82 GO) unterliegt, wie sie gegen das gesetzliche Verbot der Überschuldung verstößt. Das Überschuldungsverbot hat unter anderem eine Warnfunktion. Es soll schon im Falle einer drohenden Überschuldung die Gemeinde und - falls erforderlich auch die Aufsichtsbehörde dazu veranlassen, alle Maßnahmen zu ergreifen, die dazu beitragen können, den Eintritt der Überschuldung zu vermeiden. Daher muss die Gemeinde ihre Anstrengungen zur Konsolidierung ihres Haushaltes im Falle einer drohenden Überschuldung erheblich verstärken. Ihre Maßnahmen müssen geeignet und angemessen sein, um das Eintreten der Überschuldung abzuwenden. Kommt die Gemeinde dieser Verpflichtung nicht nach, hat die Aufsichtsbehörde die erforderlichen Maßnahmen zu veranlassen und umzusetzen. Pflichten der überschuldeten Gemeinde 1. Das Handeln einer Gemeinde, der die Überschuldung droht bzw. deren Überschuldung eingetreten ist, hat sich in allen Bereichen mit oberster Priorität darauf auszurichten, die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben (wieder) zu gewährleisten (vgl. § 75 Abs. 1 GO). 2. Die Gemeinde hat die Ursachen für die eingetretene Fehlentwicklung zu analysieren und die erforderlichen Maßnahmen zur Korrektur dieser Entwicklung unverzüglich zu ergreifen und umzusetzen. 3. Die Gemeinde muss zu diesem Zweck alle Möglichkeiten ausschöpfen, ein positives Eigenkapital zu erhalten bzw. wieder zu erreichen. Dort, wo die Überschuldung bereits eingetreten ist, sind des Weiteren Überschüsse zu erwirtschaften, um wieder zu einem positiven Eigenkapital (mindestens 1 Euro) zu gelangen. Dazu hat sie eine weitreichende Senkung von Aufwendungen in allen Bereichen und - soweit die Senkung der Aufwendungen nicht ausreicht - eine entsprechende Steigerung von Erträgen zu beschließen. 4. Gemeinden, die überschuldet sind oder bei denen eine Überschuldung innerhalb des Zeitraums der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung einzutreten droht, sind rechtlich verpflichtet, ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen (§ 76 Abs. 1 Nr. 3 GO). Wenn die Gemeinde in der Vergangenheit bereits dazu verpflichtet war, hat sie das Haushaltssicherungskonzept zu überarbeiten und an die veränderte Lage anzupassen. Das Haushaltssicherungskonzept muss das Ziel verfolgen, keine neuen Fehlbeträge entstehen zu lassen, um den Eintritt des völligen Eigenkapitalverbrauchs möglichst zu verhindern. 5. Die Konsolidierungsanstrengungen müssen alle Verwaltungsbereiche einschließlich der Unternehmen, Einrichtungen und Beteiligungen umfassen. Sofern die Gemeinde mit eigenen Mitteln nicht in der Lage ist, die notwendigen Maßnahmen zu entwickeln und umzusetzen, sollte sie eine externe Beratung hinzuziehen. In Betracht kommt ferner eine gesonderte Prüfung durch die Gemeindeprüfungsanstalt. (DROHENDE) ÜBERSCHULDUNG 49 6. Der Rat der Gemeinde ist in jeder Ratssitzung über die Entwicklung der haushaltswirtschaftlichen Situation zu unterrichten. Bei jedem Ratsbeschluss hat sich die Gemeinde mit seinen finanziellen Auswirkungen und der Vereinbarkeit mit den Regelungen der §§ 75 Abs. 7 und 82 GO auseinander zu setzen. 7. Für den/die Hauptverwaltungsbeamtenlin ergibt sich eine besondere Verantwortung. Bei Ratsbeschlüssen mit finanziellen Auswirkungen für die Gemeinde hat er / sie ggf. von der Pflicht zur Beanstandung gemäß § 54 Abs. 2 GO Gebrauch zu machen. 8. Im Fall einer ungeplanten Verschlechterung der Ertragslage und/oder ungeplant höherer Aufwendungen hat die Gemeinde eine Anpassung des Haushaltssicherungskonzepts vorzunehmen. Vorgehen und Maßnahmen der Aufsichtsbehörde 9. Sobald die zuständige Aufsichtsbehörde Kenntnis davon erlangt, dass einer Gemeinde die Überschuldung droht bzw. diese bereits eingetreten ist (z.B. durch Vorlage des Haushaltsplans oder des bestätigten Entwurfs der Eröffnungsbilanz), berichtet sie unverzüglich der obersten Aufsichtsbehörde auf dem Dienstweg hierüber. Zu diesem Zweck lässt sich die Bezirksregierung (bei kreisangehörigen Gemeinden gemeinsam mit der zuständigen Landrätin / dem zuständigen Landrat) in einem persönlichen Gespräch durch die Hauptverwaltungsbeamtin / den Hauptverwaltungsbeamten und den Verwaltungsvorstand über die finanzwirtschaftliche Lage der Gemeinde, die Ursachen der entstandenen Fehlentwicklung und ihre Lösungsvorschläge informieren. 10. Die Aufsichtsbehörde hat alle kommunalaufsichtlichen Instrumente in Betracht zu ziehen, die dazu beitragen können, dass der völlige Verbrauch des Eigenkapitals entweder gar nicht erst eintritt oder - bei negativem Eigenkapital - so bald wie möglich wieder positives Eigenkapital erreicht wird. Über alle wesentlichen Maßnahmen berichtet die Aufsichtsbehörde der obersten Aufsichtsbehörde auf dem Dienstweg. Sie soll die Gemeinde verpflichten, ihr regelmäßig - mindestens vierteljährlich - über die Entwicklung der Haushaltssituation zu berichten. 11. Die Regelungen für die vorläufige Haushaltsführung (§ 82 GO) sind eng auszulegen. Handlungsspielräume, die Kommunen in der dauerhaften vorläufigen Haushaltsführung im Wege der Duldung gewährt werden (vgl. Kapitel 4), können nicht mehr gewährt werden, wenn die Überschuldung im Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung droht oder bereits eingetreten ist. Insbesondere gelten weder die Erleichterungen bei der Aufnahme von Investitionskrediten (vgl. Punkt 4.5) noch die Möglichkeiten der Bildung eines Budgets für Beförderungen, Leistungsprämien und Zulagen (vgl. Punkt 4.6). Neue Investitionen dürfen die betroffenen Gemeinden nur mit Zustimmung der Aufsichtsbehörde im Einzelfall durchführen. Personalwirtschaftliche Maßnahmen, zu denen die Gemeinde nicht rechtlich verpflichtet ist, sind nicht zulässig. Die Übernahme neuer freiwilliger Leistungen ist auch nicht mehr im Wege der Duldung möglich. Die Kündigung bestehender Verträge, die Grundlage für die Gewährung freiwilliger Leistungen sind, ist zu prüfen. 12. Die Möglichkeit zur Bestellung eines Beauftragten ist unter den Voraussetzungen des § 124 GO in Betracht zu ziehen. Spricht sich die Aufsichtsbehörde gegenüber dem Innenministerium für diese Aufsichtsmaßnahme aus, hat sie eine Dokumentation der bisherigen kommunalaufsichtlichen Maßnahmen beizufügen. Ein Beauftragter kommt insbesondere in Betracht, wenn die betroffene Kommune ihrer gesetzlichen Verpflichtung, ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen (§ 76 Abs. 1 GO) nicht oder nicht in einem ausreichenden Umfang nachkommt. 50 (DROHENDE) ÜBERSCHULDUNG