Beschlussvorlage (Fiskalische Wirkung von Baulandstrategien und Folgekostenberechnung für BP 113 Pulheim Bürgerantrag der LOKALEN AGENDA 21 in Pulheim e.V. gemäß § 24 GO NW vom 04.04.2014)

Vorlage Nr.: 324/2014 Erstellt am: 21.08.2014 Aktenzeichen: IV/61 - kl Verfasser/in: Herr Klein Vorlage zur Beratung/Beschlussfassung Gremium TOP Planungsausschuss 7 ö. Sitzung X nö. Sitzung Termin 17.09.2014 Betreff Fiskalische Wirkung von Baulandstrategien und Folgekostenberechnung für BP 113 Pulheim Bürgerantrag der LOKALEN AGENDA 21 in Pulheim e.V. gemäß § 24 GO NW vom 04.04.2014 Veranlasser/in / Antragsteller/in Lokale Agenda 21 Haushalts-/Personalwirtschaftliche Auswirkungen Die Vorlage hat haushaltswirtschaftliche Auswirkungen: ― bei Einzahlungen bzw. Erträgen ja X nein ― bei Einzahlungen bzw. Erträgen ― bei Auszahlungen bzw. Aufwendungen ja X nein ― bei Auszahlungen bzw. Aufwendungen Die Vorlage hat personalwirtschaftliche Auswirkungen: ja X nein Finanzierungsbedarf gesamt: (ggf. inkl. zusätzlicher Personalkosten) € — im Haushalt des laufenden Jahres € — in den Haushalten der folgenden Jahre € € € Die Mittel stehen haushaltswirtschaftlich zur Verfügung: Finanzierungsvorschlag (und ggf. weitere Erläuterungen): ja nein Vorlage Nr.: 324/2014 . Seite 2 / 5 Beschlussvorschlag Der Planungsausschuss nimmt die Ausführungen zur fiskalischen Wirkung von Baulandausweisungen im Allgemeinen und zur beantragten Folgekostenberechnung für das geplante Baugebiet des Bebauungsplanes Nr. 113 Pulheim zur Kenntnis und wird inhaltlich über den Antrag der Lokalen Agenda in der kommenden Sitzung des PA entscheiden. Erläuterungen Mit Schreiben vom 04. April 2014 (Anlage 1) beantragt die Lokale Agenda 21 in Pulheim e.V. für die Baugebiete der in Aufstellung befindlichen Bebauungspläne 113, 114 und 115 - oder alternativ nur für das Baugebiet des Bebauungsplanes 113 - eine Folgekostenberechnung aufzustellen und sich bei den Planungsentscheidungen von den Ergebnissen dieser Berechnung leiten zu lassen. Aus den Erläuterungen und der Begründung zu diesem Antrag geht hervor, dass hiermit eine konkrete Kosten- und Nutzenanalyse unter Berücksichtigung der fiskalischen Wirkungen der Flächenausweisung gemeint ist. Hierfür ist die Ermittlung, Erhebung und Analyse eines umfangreichen Datenbestandes erforderlich. Um ein Gefühl für die Komplexität dieser Aufgabe zu vermitteln, ist in der Anlage 2 beispielhaft der Steckbrief des Instrumentes FIA (Fiscal Impact Analysis) abgedruckt, das die Lokale Agenda 21 in ihrem Schreiben in der Anlage - neben anderen - als Werkzeug für die beantragte Untersuchung angeführt hat. Unter dem Punkt Bearbeitungsdauer wird ein Zeitraum von 2 - 6 Monaten, für ein auf diese Untersuchungen spezialisiertes Gutachterbüro angegeben. Derartige Datenerhebungen sind innerhalb der Verwaltung der Stadt Pulheim noch nicht implementiert. Hinzu kann aufgrund der noch offenen Anbindung des Baugebietes und den eventuell notwendigen Anpassungen im Bereich der externen Erschließung für eine Untersuchung zum BP 113 eher der maximale Zeithorizont angenommen werden. Die beantragte Untersuchung ist aufgrund der notwendigen Spezialisierung neben der eigentlichen Tätigkeit innerhalb der Verwaltung nicht leistbar, sondern müsste aufgrund der Komplexität durch ein über Erfahrungen verfügendes Gutachterbüro erfolgen. Um beurteilen zu können, ob solch eine umfassende und aufwendige Untersuchung für die eingeleitete Siedlungsentwicklung notwendig und sinnvoll ist, sollen nachfolgend einige Aspekte aus der themenbezogenen Literatur dargelegt werden. Unter anderem wird auch darauf eingegangen, welche Gefahren sich aus einer rein monetären Gegenüberstellung von kommunalen Einnahmen und Ausgaben im Zuge der Ausweisung von Baugebieten ergeben. Hierbei wird der praxisbezogene Aufsatz (Anlage 3) „Die Kosten der Zersiedelung im Bauausschuss“ von Jens-Martin Gutsche (Entwickler des Werkzeuges FIA) in der Zeitschrift Klartext „Die finanzielle Seite der Raumentwicklung“ (Seite 109-126) zusammengefasst. Abschließend wird die vom regelhaften Planungsfall abweichende Pulheimer Situation mit dem Bebauungsplan Nr. 113 erläutert. Mitte der 1990er Jahre begannen unterschiedliche Forschungsarbeiten die Auswirkungen von Baulandausweisungen und Siedlungsentwicklungen auf die kommunalen Haushalte zu untersuchen. Intention dieser Untersuchungen war, die fortschreitende Flächeninanspruchnahme durch eine wissenschaftlich untersuchte Kostenargumentation einzudämmen. Im Regelfall wurden in diesen Untersuchungen immer Siedlungsflächenerweiterungen untersucht, die ohne das sogenannte Zwischenerwerbsmodell erfolgen. Da die Stadt Pulheim dieses Modell mit Planungsgewinnen praktiziert, sind die Ergebnisse wie „Baugebiete rechnen sich oft nicht“, „die Folgekosten darf man nicht unterschätzen“, „halbe Dichte, doppelte Erschließungskosten“ auf die Pulheimer Situation nicht ohne weiteres übertragbar. Wurden diese Ergebnisse anfänglich nur in interessierten Fachkreisen wahrgenommen und diskutiert, sind sie mittlerweile ein Stück mehr Bestandteil der öffentlichen Debatte geworden. Normative Motivation der Forscher war die Suche nach finanziellen Argumenten für eine weniger Energie und Fläche verbrauchende und damit in der Summe deutlich nachhaltigere Siedlungsentwicklung. Mit Hilfe von Werkzeugen der Kostentransparenz konnten Flächenausweisungen auf der grünen Wiese mit geringer Dichte reduziert werden. Dagegen konnten Siedlungserweiterungen mit einer gegenüber dem sonst üblichen Maß angehobenen städtebaulichen Dichte Vorlage Nr.: 324/2014 . Seite 3 / 5 unterstützt werden. Erfolge werden vornehmlich in den zentralen Orten und deren Umlandgemeinden gesehen, deren Bau- und Planungsverwaltungen mit ihrem Gestaltungsanspruch über eine „gute“ und „nachhaltige“ Siedlungsentwicklung die entsprechenden Inhalte in die lokale politische Diskussion einspeisen. Leider, so legt Martin Gutsche dar, zeige die Praxis, dass das Kostenargument interessengeleitet zur Verhinderung von Planungen genutzt wird. Der in der Forschung zu Folgekosten und fiskalischen Gesamtbilanzen vorherrschende Fall der Innenentwicklung gegen eine Siedlungsentwicklung im „Grünen“ kommt in der kommunalen Praxis selten vor, da es oftmals an geeigneten Innenflächen in vergleichbarer Größenordnung mangelt. So entsteht oftmals eine Diskussion über Einzelflächen. „Auf Einzelflächen bezogen, verlieren die Forschungsergebnisse zu Folgekosten jedoch deutlich an Aussagekraft (fast jede Fläche erzeugt Folgekosten).“ Siedlungsprojekte erzeugen verschiedenartige Folgekosten. Die bekanntesten sind die Infrastrukturfolgekosten, wie z.B. Erschließungsstraßen, Kanalisation, Wasserversorgung, Stromversorgung, Gasversorgung. Hinzu kommen die Folgekosten für Grünflächen und soziale Infrastruktur. Hierbei ist zu beachten, dass das Volumen der laufenden jährlichen Ausgaben bei der sozialen Infrastruktur nicht selten das Zehnfache der kommunalen Ausgaben für die technische Infrastruktur pro Jahr betragen kann (vgl. Gutsche a.a.O.). Aus diesen Gründen kommt einer Kostenvermeidungsstrategie (siehe unten) eine besondere Bedeutung zu. Den Kosten für die Erschließung neuer Baugebiete stehen Einnahmen in Form von fiskalischen Wirkungen durch eine Siedlungserweiterung gegenüber. In der vorliegenden Literatur wird, vereinfacht zusammengefasst, dargestellt, dass die fiskalischen Aspekte durch neue Wohngebiete in der Regel überschätzt werden. Um hier zu exakten Werten zu kommen, wäre eine zu beauftragende Untersuchung notwendig. Abschließend ist zu bewerten, inwiefern fiskalische Gesamtbilanzen zu einer objektiven Aussage führen können, ob ein neues Baugebiet nun ein gutes oder schlechtes Projekt ist. Ist ein neues Baugebiet mit einer negativen Bilanz ein schlechtes Projekt, wenn keine Alternativstandorte in der gleichen Größenordnung zur Verfügung stehen? Wären die mit einer geringen Dichte umgesetzten Baugebiete Europaviertel und die Sonnenalleegebiete gebaut worden, wenn eine Gesamtbilanzierung negative Werte ergeben hätte? Wird dann auf die Neuausweisung von Baugebieten verzichtet, auch wenn damit die Zielsetzung der Abmilderung der demografischen Entwicklung verfolgt wird und eine hohe Nachfrage vorhanden ist? Kommunale Projekte und Aufgaben (Schulen, Kindergärten, Sportplätze, Straßen, Grünpflege usw.) weisen in aller Regel eine negative Bilanz aus. Der Autor des zu Grunde liegenden Aufsatzes hat in Forschungsarbeiten die Kosten- Nutzen-Bilanzierung mitentwickelt, hegt aber selbst Zweifel, ob die…“Aussagefähigkeit von fiskalischen Untersuchungen wirklich steigt, wenn der Nutzen mit einbezogen wird“. Er versuche in seiner Beratertätigkeit zunehmend den Schwerpunkt auf die zu beeinflussende Ausgabenseite (Folgekosten) in Abhängigkeit von den Planungsparametern (Lage, Dichte, Größe, Realisierungsgeschwindigkeit, Preissegment) zu lenken. Fiskalische Gesamtbilanzierungen seien nur dann wirklich sinnvoll, wenn hinsichtlich dieser Parameter sich deutlich unterscheidende Alternativen betrachtet würden. Abschließend wird der Weg in ein strategisches kommunales Flächenmanagement empfohlen. Der Einsatz fiskalischer Wirkungsanalysen wird in diesem Bereich unkritischer beurteilt, da dann die potentiellen Baugebietsflächen einer vergleichenden Analyse ihrer Folgekosten unterzogen werden können. Die bereits oben genannte Pulheimer Situation unterscheidet sich vom regelhaften Untersuchungsfall dadurch, dass in Pulheim nach dem sogenannten Zwischenerwerbsmodell zur Entwicklung von kommunalem Bauland gearbeitet wird. Die Baulandmobilisierung nach diesem Modell ermöglicht die Realisierung von Planungsgewinnen und führt dadurch möglicherweise zu positiven Bilanzen. Die Kommune erwirbt hierfür in der Regel landwirtschaftliche Flächen, die im Regionalplan als Allgemeiner Siedlungsbereich ausgewiesen sind, um diese anschließend zu erschließen und als bau- Vorlage Nr.: 324/2014 . Seite 4 / 5 reife Grundstücke zu vermarkten. Die Kosten der Baureifmachung sind im Verkaufspreis enthalten und können dadurch refinanziert werden. Die hier zu beurteilende Flächenausweisung für den Bebauungsplan Nr. 113 Pulheim wurde durch die mehrheitliche Entscheidung des Fachausschusses über den Kauf der entsprechenden landwirtschaftlichen Flächen begonnen und über den Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplanes eingeleitet. Zur Abmilderung der demografischen Entwicklung war es erklärtes Ziel, Wohnbauland für junge Familien zu schaffen. Das dadurch entstehende Ausgabevolumen ist für die Entscheidung, dieses Baugebiet zu entwickeln nicht ausschlaggebend; vielmehr ist ein besonderes Augenmerk auf das Kostenvermeidungspotential zu legen. Dieses beschreibt, welcher Anteil der Kosten dieses in Entwicklung befindlichen Wohnstandortes eingespart werden könnte, wenn die gleiche Anzahl an Wohneinheiten an einer anderen Stelle im Gemeindegebiet errichtet werden würde. Die Flächen des Bebauungsplanes Nr. 113 Pulheim und der im Flächennutzungsplan Nr. 17.9 anvisierten Potentialflächen wurden sowohl von der Bezirksregierung Köln als auch vom Rhein-ErftKreis aufgrund der optimalen ÖPNV-Anbindung durch die Nähe zum Pulheimer Bahnhof als sinnvolle Arrondierung des Ortsteils Pulheim ausdrücklich begrüßt. Mit der Vorstellung des Baulückenkatasters (Baupotenzialanalyse) für den Ortsteil Pulheim wurde der Öffentlichkeit und Politik dargelegt, dass in Pulheim keine integrierten Flächen vorhanden sind, die eine Bereitstellung von Wohnbauflächen in einer nur annähernden Größenordnung ermöglichen. Es liegt demnach kein alternativer Standort vor, so dass eine Alternativenprüfung hinsichtlich des Kostenvermeidungspotentials nicht stattfinden kann. Nachfolgend angeführte Punkte sollten zur Einschränkung der möglichen Folgekosten in der weiteren Gebietsentwicklung beachtet werden. Infrastrukturfolgekosten sind unbestritten von der Dichte der Bebauung abhängig. In dieser Abhängigkeit wurde mit der Entwurfsplanung zum Bebauungsplan Nr. 113 Pulheim der richtige Weg eingeschlagen, da durch die Planung auch verdichteter Wohnformen der Weg zu einer nachhaltigeren Siedlungsentwicklung unter Beachtung des Folkekostenaspektes eingeleitet wurde. Ein entscheidendes Kriterium unter Berücksichtigung der Folgekostenentwicklung für die soziale Infrastruktur ist die zeitliche Abfolge der Bauflächenentwicklungen, um zum einen Bedarfsspitzen und damit verbundene Engpässe hinsichtlich der sozialen Infrastruktur zu vermeiden. Zum anderen besteht durch eine bedarfsgerecht angepasste Aufsattelung der Siedlungsflächen die Möglichkeit einer längerfristigen Auslastung der dann vorhandenen Kindertageseinrichtungen im Süden von Pulheim. Für eine derartige Entwicklungsstrategie wäre eine gutachterliche Begleitung zu beauftragen. Um abschließend die Auswirkungen der Bebauungsdichte auf die Folgekosten der technischen Infrastruktur zu verdeutlichen, werden mit Hilfe des im Internet frei zugänglichen Folgekostenrechners zwei Planungsvarianten berechnet. Der Folgekostenrechner arbeitet mit pauschalen Durchschnittswerten für die infrastrukturellen Kosten, die sich auf den Normalfall (keine erhöhten Aufwendungen durch die Geländetopografie) beziehen. Er ermöglicht aber eine die Verdeutlichung der Zusammenhänge vergleichende Betrachtung. Die Möglichkeit bzw. Einrechnung der Realisierung von Planungsgewinnen ist bei diesem Modul nicht möglich. Für die Vergleichsberechnung wurden die im Bebungsplanentwurf des Planungsbüros dargelegten Flächenwerte gerundet entsprechend der Entwurfsbegründung eingegeben. Die Geltungsbereichsfläche des Bebauungsplanes Nr. 113 Pulheim umfasst eine Fläche von 9,65 ha. Davon entfallen auf Erschließungsflächen 1,51 ha, auf Grünflächen 2,2 ha sowie auf die Gemeinbedarfsfläche für Kindertageseinrichtungen 0,3 ha (hierbei wurde die Fläche für eine zweite Einrichtung noch nicht berücksichtigt), so dass eine Nettobaulandfläche von 5,64 ha verbleibt. Die Vergleichsbetrachtung wird mit der Variante 01 aus dem Vorentwurf und der entsprechenden Aufteilung der Haustypen gerechnet (Einzelhäuser 38, Doppelhäuser 14, Reihenhäuser 45, Wohnungen 150, Gesamtanzahl der Wohneinheiten 247). Die Alternative wird als Variante Mix bezeichnet. Vorlage Nr.: 324/2014 . Seite 5 / 5 Für die Vergleichsvariante E/D wird die Nettobaulandfläche auf eine fast gleiche Anzahl von Doppelhausgrundstücken und freistehenden Einzelhäusern verteilt. Für das Doppelhausgrundstück wird eine Fläche von 300 m², für das Einzelhaus eine Fläche 450 m² zu Grund gelegt. So ergibt sich eine Gesamtzahl von 151 Wohneinheiten, die sich auf 76 Doppelhausgrundstücke und 75 Einzelhausgrundstücke verteilt. In den Kostenpositionen sind die Kosten der technischen Infrastruktur (Erschließungsstraßen, Kanalisation, Trinkwasserversorgung, Stromversorgung, Gasversorgung) und die Kosten für die Grünflächen enthalten. Die Kosten für eventuell notwendige äußere Erschließungsmaßnahmen oder für erforderliche soziale Infrastruktur (Kindergarten) werden bei diesem Werkzeug nicht berücksichtigt. Hinsichtlich der Kostenphasen werden die erstmalige Herstellung, der Betrieb, die Unterhaltung, die Instandsetzung und die Erneuerung auf einen Zeithorizont von 40 Jahren berechnet. Die dargestellten Ausgaben beziehen sich lediglich auf die durch die Gemeinde zu tragenden Kosten. Die Kostenträger Grundstücksbesitzer und die Allgemeinheit der Netzkunden sind in dieser Grafik nicht berücksichtigt. Vergleich von Planungsvarianten Kumulierte Ausgaben bis zum jeweiligen Jahr, diskontiert (Realzins: 2% p.a.), in EUR pro Wohneinheit, Preisstand des Jahres der erstmaligen Herstellung 35.000 Ausgaben bis zum jeweiligen Jahr 30.000 25.000 20.000 Variante Mix Variante E/D 15.000 10.000 5.000 0 0 5 10 15 20 25 30 35 40 Jahre nach erstmaliger Herstellung Die Verwaltung schlägt vor, eine Beschlussfassung erst in der kommenden Sitzung des Planungsausschusses zu fassen, um einerseits ausreichend Zeit zur Diskussion der Inhalte zu geben und andererseits – soweit vom Planungsausschuss gewünscht – Kosten für die externe Erarbeitung einer Folgekostenabschätzung ermitteln zu können.