Beschlussvorlage (Die Kosten der Zersiedelung (Auszug aus der Zeitschrift "Klartext")

Auszug (Seite 109-125) aus: RAINER OANIELZYK ANOREA OITTRICH.WESEUER FRANK OSTERHAGE tH9.l ,------' <-l-: t !d L 1 Die finanzielte Seite der Raumentwicklung: er l weg zu el tzt€ l1 p rr Esstruktur n? KLARTEXT 109 Oie,,Kosten der Zersiedelung" im Bauausschuss Iine persönliche Zwischenbilanz lPns-Maftin Gutsche ln dem nachfolgenden Beitrag möchte ich Erfahrungen darstellen, die ich in den letzten Jahren bei der Beratung von Kommunen in Bezug auf Fragen der §icdlungsentwicklung und ihrer finanziellen Auswirkungen für den jeweiligen ficmeindehaushalt und die Portemonnaies der ansässigen Bevölkerung gemacht h.rbe. lch wähle dazu - für mich selbst eher ungewöhnlich - die tch-Form. Diese soll vordeutlichen, dass es mir in diesem Beitrag weniger um eine wissenschaftliche lloschrejbung der Kosten der Zersiedelung auf kommunaler Ebene geht (Entsprerrhendes haben ich und andere an anderer Stelle mehrfach zu papier gebracht: vql. PreufVFloeting 2009; Gutsche 2004; Gutsche 2006). Vielmehr möchte ich {larstellen, wo nach meiner Ansicht die Diskussion um die finanzielle Seite der Raumentwicklung (so ja der Titel dieses Sammelbandes) in den Kommunen steht, l)iese Einschätzung ist natürlich subjektiv und soll daher im Folgenden auch turrtsprechend gekennzeichnet werden. Mein Beitrag gliedert sich in drei Teile. tm ersten Teil versuche ich eine Zwirchenbilanz, ob und wie tief die zunächst wissenschaftliche Diskussion um die Kosten der Zersiedelung ihren Weg in die kommunalen Bäuausschüsse und Entrcheidungsgremien gelunden hat. Der zweite Teil umfasst einige schlaglichtartige Anmerkungen zu dem Bereich der tolgekosten von Siedlungsentwicklung, den rr:h für den politisch und methodisch schwierigsten halte: die soziale tnfrjstruklur lm letzten Teil möchte ich mich mit den Chancen und Gefahren auseinänder iotzen, die sich aus einer Gegenüberstellung von kommunalen Einnahmen und Ausgaben im Zuge der Ausweisung von Baugebieten ergeben, das heißt mit der Aussagekraft fiskalischer Gesamtbilanzen für den kommunalen Entscheidungs- - prozess. 1. ( Erreicht die Fachdiskussion die Bauausschüsse? Steigende Nachfrage nach lnformationen ,,Wenn es ums Geld geht, wird uns schon jemänd zuhören,,: Etwas übeßpitzt lormuliert war dies die (ausgesprochene oder unausgesprochene) Ausgangsthese unterschiedlichster Forschungsarbeiten Mitte und Ende der t990er lahre in - Auswirkungen von Baulandausweisungen und Siedl)eutschland zur Frage lrrngsentwicklung auf / d, .rmmunalen Haushalte. Als deren Ergebiisse Ieauge- ) 110 Jens-Martin biete rechnen sich oft nicht", ,.die Folgekosten darf man nicht nach und nach der ,,halbe Dichte. doppelte Erschließungskosten" usw ) in eher enqen Fa( zunächst diese ientlichkeit vorgestellt wurden, wurden und wahrgenommen Erkenntnisse als interessantel weitgehend neue meiner nach sich hat lnzwischen - etwa zehn Jahre später vollzogen. Das Kostenarqument ist ein Stück mehr A Veränderung -oas heißt noch lange nicht. dass die.Fragen der (Folgegeworden. Der' Tersiedelung bereits die kommunalpolitische Debatte dominieren der Anzahl die und von Diskusäonen auf öffentlichen Veranstaltungen mehr deutlich. dass aber, und Anfragen zu diesem Themenfeld zeigen den Persoien die Fragen der Folgekosten von Planungsentscheidungen sich sind und (vielleicht in diesem Zusammenhang noch viel wichtiger) dass inzwischen so anschaulich aufbereiten lassen, dass sie fÜr Diskussionsprozesse mitentscheidend sein können Vor allem die zentralen orte reagieren Nach meiner Beobachtung trifü das zuletzt Gesagte vor allem für die len Orte zu. So stammen die bei uns im Büro auflaufenden Anfragen vor aus den Kernstädten und Umlandzentren. sei es fÜr lnformationsveranst' gen (zum Beispiel im Bauausschuss) oder für Gutachten z.u 9el fiskilil:lt-I iJrfrng"n von Baugebieten. Nach meiner Einschätzung hat dies vor allem cründJ Zum einen besitzen die zentralen orte eher Bau- und Planungsve tungen, in denen engagierte Mitarbeiter die Fachdiskussion über die Zeriedelung verfolgen. Auigrund ihres persÖnlichen Gestaltungsans scheiden si; zu einäm bestimmten zeitpunkt, dass jetzt die lnformati( reitung der Fachdiskussion reif genug ist, um in die lokale kommunal Diskussion eingespeist zu werden Diese Verwältungsmitarbeiter haben in der Regel eine klare Vorstellung; eine,,gute" oder,,nachhaltige" Siedlungsentwicklung in der G€meinde sollte.ln den kleineren Gemeinden, deren planende Verwaltung in No' land häufig bei einer Amts- oder Samtgemeindeverwaltung angesiadelt erlebe ich 6ingegen eine starke Zurückhaltung der Verwaltungsmitarbeiter' definieren sicti als Dienstleister für ihre Mitgliedsgemeinden, häufig ohne eigenen Gestaltungsanspruch (bzw. ohne die Möglichkeit, diesen zur Gelt kJmmen zu lassenj. Dies äußert sich zum Beispiel in Aussagen wie: ,,Wenn Mitgliedsgemeinde XY das Baugebiet will, werden wir es ihr nicht ausr Entiprechlnd selten kommen Anfragen aus dem Siedlungsra-um kleinerer banär oder Iändlicher Gemeinden. Falls doch, gehen diese Anfragen häufi9 lnitiativen des ieweiligen Landkreises zurück, in deren Kreisentwicklun( gen wiederum ein Gestaltungsanspruch an die Siedlunqsentwicklung wird, der mit Hilfe des Kostenarguments an die kleinen Kommunen gen werden soll. llr" /) Ii,f,tcn der Zersiedelung" im Eauausschuss 111 l)cr zweite Grund, warum vor allem aus den zentralen Orten eine Nachfrage lnformationen und Gutachten zur trage der Folgekosten von Baugebieten deren , Iiskalischer Gesamtbilanz artikuliert wird, liegt meanes Erachtens in höheren Komplexität der lokalen Planung. So stehen Siedlungsprojekten in lentralen Orten häufiger politische Wderstände entgegen. Hierbei spielen auch Bürgerinitiativen eine wichtige Rolle, Durch die Weiterentwicklung Werkzeugen und Präsentationsmaterialien der Fachdiskussion sind die lnforüber Folgekosten nun schneller und anschaulicher verfügbar. Umso lassen sie sich als zusätzliches Argument verwenden, um eine jeweils in Diskussion befindliche Planung zu verhindern. ln der Summe ergibt sich somit ein vielschichtiges Bild. 5o ist die erheblich lnformationsnachfrage zu Fragen der Folgekosten und fiskalischen von Baugebietsausweisungen positiv zu bewerten. Das Ziel, zu deutlichen Mehr an Kostentransparenz im Bereich der Siedlungsentwickzu gelangen, kann nur dann erreicht werden, wenn sich aus den Kommuselbst ein klares lnteresse an dieser Frage artikuliert und dieses zudem mit Plänungsents(heidungen vor Ort verknüpft wird. lnsofern ist die Forund Beratungsrichtung ,,Kosten der Zersiedelung" bzw. ,.Mehr Kostenin der Raumentwicklung" (in die sich ja auch dieser Sammelband tlnroiht) in den vergangenen Jahren sehr erfolgreich gewesen. Nun hat jedoch für die Mehrzahl der Forscher, Berater und Kommunikätoren selbst eingeschlossen) das Themenfeld der Kosten der Zersiedelung auch eindeutig normative Motivation. Wir haben nach finanziellen Argumenten eine weniger raumgreifende, weniger Energie und Fläche verbrauchende n(l in der summe deutlich nachhaltigere siedlungsentwicklung gesucht (und auch gefunden!). Unser (ausgesprochenes oder unausgesprochenes) Ziel ist 0r, mit Hilfe von Werkzeugen der Kostentränsparenz (lnformationsmaterialien, Vorträge, Abschätzungswerkzeuge, Gutachten) möglichst viele Flächenausweilrngen mit geringer Dichte auJ der,,grünen Wiese" zu verhindern. Gleichzeitkl möchten wir möglichst viele lnnenentwicklungsproiekte sowie Bauprojekte Ilit - gegenüber dem sonst üblichen Maß vor Ort - angehobener städtebaulitltcr Dichte bei der Realisierung unterstützen. lm regionalen Maßstab streben wir - nicht zuletzt aus Kostengesichtspunkten - eine spürbare Konzenträtion der tledlungsentwicklung auf die z€ntralen Orte an. Vor diesem Hintergrund ist die eben dargestellte Beobachtung. dass gerade dh zentralen Orte das Kostenthema aufgreifen, etwas zweischneidiq. 5o kann es n(ht befriediqen, dass vor allem die Kernstädte und Umlandzentren anhand der I olgekostendebatte ihre Bautätigkeit in Frage stellen, während der Achsenzwitr henraum bzw. das weitere ländliche Umland diese Fragestellungen noch nicht ln gleichem Maße verinnerlicht hat. Das bedeutet nicht, dass die zentralen Orte k'in Folgekostenproblem hätten oder sich aufgrund von Zentralität und planett,,cher Bevorzugung mit diesem nicht auseinander setzen müs5len. Eine Redu- 112 .lens-Martin zierung del Siedlungstätigkeit in den zentralen Orten (aufgrund der Erkenntnisse über Folgekosten und ernüchternde fiskalische von Baugebietsausweisungen) bei unverändertem in den nicht zentralen orten wäre jedoch - im sinne der eben skizzierten rischen Ziele - kontraproduktiv. ht . äußer in den seltenen phasen der wirklichen inhaltlichen Neuaufstellung des l^1,':h:nnyfungsptanes - eher geprägt von Entscheidungen riüeiiinzetflacnen. Aur Hnzemachen bezogen verlieren die Forschungsergebnisse zu Folgekosten llfdoch deutlich an Aussagekraft (fast jede Fläche erieujt rolgekJen;. thre zengünstiger ats außen,,. ,,kompäkte (i.dtrngrrtrrktur.n J"innen 11.1,:l Ur\lflrch kostengünstiger als zersiedelte,,, ,,halbe Dichte, doppelte Erschließungs- ll/*iS"" Interessengeleitete Nutzung des Kostenarguments Das Gleiche gilt auch für die lnnenentwicklung. So ist zu beobachten, dass gerinitiativen zunehmend das Folgekostenargument aufgreifen. Das ist einmal gut so. Bürgerinitiativen treiben damit die kommunalpolitische vor sich her und zwingen Politik und Verwaltung, sich mit den Themen kosten" und ,, Fiskalische Gesamtbilanz von Baugebieten" substanziell der zu setzen. Dieser Hebel sollte auf keinen Fall vernachlässigt werden. Die Schwierigkeit besteht jedoch darin, dass Bürgerinitiativen in den meisten Fällen einen räumlich sehr begrenzten Blick haben. lhr Ziel ist die hinderung einer Bebauung an einer konkreten Stelle (weil sie sich dort fühlen). Wenn an einer anderen Stelle gebaut wird, ist ihnen das in der egal (gegebenenfalls bildet sich dort eine neue 8ürgerinitiative). Nun richtet der Widerstand von Bürgerinitiativen nicht selten gerade gegen lungsprojekte. Aufgrund ihrer integrierten Läge haben deren Flächen oft Nachbarn, die gegen eine Verdichtung oder Nachnutzung von Flächen erheben, als Flächen auf der,,grünen Wiese". Da es in der realen kommunalpolltischen Diskussion jedoch selten um Vergleich alternativer Standorte, sondern in den meisten Fällen um die (oder Nicht-Bebauung) einzelner Flächen geht, sehen sich plÖtzlich auch entwicklungsflächen dem politischen Vorwurf der Folgekosten gegenüber. eine Realisierung des gleichen Wohnungsbauumfangs an anderer Stelle. zum spiel auf der,,grünen Wiese", in vielen Fällen noch deutlich höhere erzeugen würde, wird nicht diskutiert. Ein Standortvergleich ist nicht das diskutierte kommunalpolitis(he Thema - es geht ia nur um diese eine Zudem wurde das Kostenargument ia gerade mit dem Ziel in die Debatte führt, die Bebauung dieser einen Fläche im lnnenbereich zu verhindern. Als Gutachter bringt einen eine solche - nicht seltene - | tion in eine Situation, in der man seinen gutachterlichen Auftrag (,,ermitteln die Folgekosten und/oder die fiskalische Bilanz dieses Projektes") auf eine (häufig gar nicht konkret benennbare) Alternativfläche ausweiten um wenigstens ansatzweise zeigen zu können, dass die Folgekosten an stelle noch deutlich höher wären und das diskutierte daher die bessere Wahl ist. Keine leichte Position. Damit zeigt sich, dass der in der Forschung zu Folgekosten und fiskal Gesamtbilanzen von Baugebieten vorherrschende VerglEr"'{all,,innen i entspricht. außen" nur selten dem stand der kommunälpolitischen De\ losten". usw) benötigen aber einen Vergleichsfall. der oft Lrst mühsam in die lroreits laufende Debatte eingebracht weiden muss. oiente dis iinuring.n a., l(ostenarguments in die Debatt€ aber ursprünglich vor allem Oeiüerhlriaerung olrrer.aktuell diskutierten planung. bestehi hauiig kein qroß", lni"r"rr" rprcchenden Vergleichsaussagen. "n "nt_ Letztendlich zeigt dies vor allem eins: Das Kostenargument wird in der kom_ munalpolitischen Debatte verwendet wie.jedes andere"Argumeni auch. Es wird vor allem dann genutzt und in die Diskussion eingebrachi wenn es die eigene lbsition stützt. ln diesem Verw€rtungsprozess werden Aussagen der Folgekoslondiskussion nicht selten so verkürzi und pauschaliert auf dän jeweiligen ent_ l(heidungsfall in der Kommune angewendet, dass aus sicht der'Raumordnung und der Folgekosten sinnvolle Flächen plötzlich als FolgekostenfaitJn,, ,, dastehen krnnen. Wie bei allen anderen politischen Argrränt.i U"it"t,i soäit auctr Uei flr,n Kostenargumenten die Gefahr, dass sie sich politisch abnutzen, nachdem sie rtine Zeit en vogue waren. Doppelstrategie Meine Schlussfolgerung daraus ist eine Doppelstrategie. Zum einen erscheint es und Ergebnisse der wiisenschaittichen rolgekostendtskus:ll1 ir(nt :r"ygll,Tf."-n kontinuierlich in den Raum kommunaler Entscheidungsträqär und Diskussionsprozesse einzuspeisen. Dies kann durch veranstaltungei. veiötfentlichungen, Artikel und Diskussionsbeiträge, aber auch Ourch im t-nteinet iiei zugangticne w.rkzeuge geschehen. Die rnformationsprattform www.was-kostet-mein-baullcbiet.de unseres Büros reiht sich in diese Zielsetzung ein. Zietgiupie sind nicht allein die gewählten cemeindev€rtreter oder die fraüptamtticlien'üerwaltungsrt|rlarbeiter, sondern auch engagierte Bürgerinnen und'Bürger _ also'qerade auch rro zuvor mrt einigen kritischen Tönen bedachten Bürgerinitiativen. thre Fähig_ koit, Themen und Argumente auf das politische f"Ul"it ,u f,eüä" tund sei es oder s-ar nur .,halb;ichtis"), kann nach ,"tn"i err.rrrns ::'ll,::lliP-Y-9il:,11s vrofach ats tnitialzündung für eine breiter angelegte (und dann auch fundlertere] lolgekostendebatte in der Kommunalpolitik ;irk;n. ,. Diese breiter angeregte kommunare Diskussion birdet den zweiten Teir der l)oppelstrategie. rst das Argument der Folgekosten rn der kommunatpolitischen l)cbatte angekommen, entsteht ab eineÄ bestimmten punkt ein zusätzlicher ,nssbedarf, bei dem versteichenol ,lq nnuiyr"n ,na enr llll:r.I:!i?":ql,rechend abgeleitetf, ategische Aussagen ihren platz haben. bieser Bedarf By ) ,ens Ma(in Guts(ha 114 ist dann durch speziell zugeschnittene ln{ormationsabende. gen oder auch die Bereitstellunq komplexerer Bewertungswerkzeuge zu digen. Eine zentrale Herausforderung ist dabei die Frage, wie die kussion ihren Weg in die kleinen Kommunen und nicht zentralen orte Gerade deren vielfach überdurchschnittlich dynamische macht uns ja seit langem (sowohl aus Sicht der Räumordnung wie aus der Finanzen) die meisten Kopfschmerzen. Ein interessanter Ansatz ist die Grundsatz der Raumordnunq formulierte Vorgäbe im Entwurf des neuen entwicklungsplans des Landes Schleswig-Holstein, dass sich Kommunen sätzlich bei bestimmten tlächenausweisungen intensiver mit den Fol auseinander setzen sollen (vgl. lnnenministerium des Landes 2oQ8 Ziflet 6,5.2 Absatz l). Um die häufig zu beobachtende der Kommunen gegenüber Landesvorgaben ein stück weit abzufedern, eine Arbeitshilte zur Abschätzung kommunaler Folgekosten von l,ro ,,Kosten der Zersiedelung,; im gauausschr/ss Darüber hinaus ist das Volumen der laufenden Ausgaben bei der sozialen lnft,rstruktur um ein Vielfaches orößer als Oas Uei aerieZÄiir.ti"-n üir"struttur. ln It*alischen wirkungsanarysei betragen die jährlichen Ausgaben für die soziare trtrastruktur (ein Kinderoärtenotatz iostet,*ir.t"n loää"uiä'0.äoo fua pro l.rhr) nicht setten das zeintache a", tomrrn"r"n technische lnlrastruktur. Doch diese problemwahrnehmung führt leicht in die lrre. Relevant für eine Ärr9ä;';;rä xommune ist bei der Entscheidung übir. rij.ir"n.uir.irrng'niili.n ni.f'r, au, Ausgabenvolumen, sondern das iostenvermeidungrpot.nriil.äi.i.i "in. beschreibt, wclcher Anreit der Kosten eines ootenzielen Wohn-ü"rt;;;;;;;;;esparr wer_ ri,rr könnte, wenn die gleiche Änzahl Wohneinheiten an einer andeien Stelle im (('meindegebiet 0e nach Betrachtungsraum gegebenenfaIs auch an einer ander{'n Stelte in der Reqion oder dem stuatumdnj-aeiei.fri"ri-.ii"rlrrro". (rrstenvermeidungspotenziar erarbeitet (lnnenministerium des Landes Schleswig-Holstein 201 0) oi"ru, ;;;;ä;, ist jedoch u"i 0". rorrai"n rrtritenden Ausgaben anoehl _ rn den meisten fatten nat ezu nrii öL - was die finO", A", in die Kindertases,iai" i" il"'I.r,ie ,n0,",,. ll::,*,j:::i:ly:i Len dort die erhebtichen "a., .i":;]',il,;näiä; -,] ^,*.lalfliiö;"ä;,ä; unä der otcrrte sein",i"urrr"ä. '' 1"1::?.^g-1t-gaugebietes a^geud t.' , 2. Problemkind,,Soziale lnfrastruktur" habe;il;il:,;ffiä;en Einfluss auf die u:. so ers euei siJ u, J",,,,,ä,. r,,r u. ;fl i:::"".,i: l:,1:"r.,, doppette ::l"J, Erschtießunesrorten,, "r,, t Dichte eines eaugebietes a Kostenvermeidungspotenziäl wichtiger als Ausgabenvolumen Siedtungsprojekte erzeugen Folgekosten in unterschiedlichen Bereichen: technischen lnfrastruktur, der sozialen lnfrastruktur, den übergeordneten kehrssystemen, den Grünflächen sowie bei vielen anderen kommunalen gen. lm Rahmen von Folgekostenbetrachtungen ist von allen diesen nach meiner Einschätzung die soziale lnfrastruktur aus politischen und schen Gründen am schwierigsten zu fassen. ln der wissenschaftlichen Diskussion um die Kosten der Zersiedelung am Anfang vor allem die technische lnfrastruktur im Mittelpunkt. Dies vollziehbar, denn gerade bei der technischen lnfrastruktur zeigt sich eine che Abhängigkeit der Kosten von der Dichte und anderen Parametern wie zum Beispiel der Lage zum bestehenden Siedlungskörper. ln der kommunalpolitischen Debatte um die Folgekosten von hen hingegen nach meiner Erfahrung vor allem die Folgekosten der rastruktur im Fokus der Diskussion. Das überrascht nicht, denn auch von Siedlungsproiekten ist die soziale lnfrastruktur in der lich präsenter als die technische lnfrastruktur. Qualitäts- oder bei Kindertagesstätten oder Schulen füllen schnell und nicht selten über die Seiten der Lokalpresse. LÖcher in den Straßen oder anderen Bereichen der technischen lnfrastruktur sind - wenn überhaupt meldungen. Entsprechend duldet die Beseitigung dieser Schwachstellen längeren Aufschub als bei der sozialen lnfrastruktur. - "rr,äo;.r"1,;;;;;i"",Ii"iXl'J,;l'Älli ale. d,;;,;;r-;;, A,,ör#*, Dres_eirt vor *:,?:11",:i:*Sn Wohndichte gering ist, atso in- tändlichen ;,;;;' reinden mit vergleichsweise qerino( _^ lnnenentwicklungsflächen pn zudem 'en 7,,.{öm ih _. im r,^.^r^:_L Versteich zu ^ 1T ?od"npreis. aure"nlacten ;; ;"ffi ;;:üilllJ;:; rrlrfi; lI:,:?T::^Xif:,jid.derÄtraktivität ih,., ;;ä ;;iläärrngr*or_ i"i;;;.Ä;i;g", "i*ä*.,nu," dJ;b"^ ;;;;;;;; d.ril;h ; ;;,;;;. ;; lrolsen marktgängig zu machen (und io über .*.1,1':l],:!:" g'losten pro wohneinheit i, l'lrläl degensatz zur sozi"t"r, lntr"rtrrttrr .Kostenreduzierungen si-nd Kosteneinsparungen. I inem deutlich höhären Ausoabenvolumen bei der sozialen lnfrastruktur (das j:?:::t:,1,;;; ; ri,i.i;;Ä:;' v'ii',ffi ll.,l;;:1",,::':'j: ;11steht überscharten kann) rorii "nu,y,.n "r'rit Äuri;ffi;:;J' i.:J?#:;f:l d.: tnfrastruktur segentibei f^"1:::]11i:i ]..chnischen Itt der praktisch-politischen Anwendung r,"htä'n-ioi;nvermeidungspoten_ t::1"^*ilommunen:,,werch.,i lJ1,; är,',liä"n,n,u, :l: stehenden planungsparametern roi,""i"i"iir""n tq_ung (Lage, Dichte, an.aÄi Wärneinn"i ,:?,:::,.r1?le-:::l*ndiekeir) ueeinfrussen] um m"^". iäär""liilrrr,a, a,.r", ,r"0" f,ilü'lll zu sehr zu belasten?,, Ein konsequentes Nachgehen Aufwertung der rechnischen rnfrastrukrur h uäigi",.i;, ,".äiä.' wc'nn man der Fraqe weiter nachoehl ,",g"i;r.h .'."rlilJ.1,ijliar"g, torrziate bei den raufenden eussJben d"r-rorird;l;;;r;i;'kirr.'sä ö; n.r at" Jens-Maltin t 16 I Dichte der Bebauung - laut den verfügbaren statistischen Grundlagen wie und Mikrozensus - in der Tendenz auch einen Einfluss auf die Anzahl der pro Wohneinheit. Dahinter steht der Effekt, dass unterschiedliche H rir. Korten der Zersiedelung,, im Bauausschuss 117 Kosten/Kind pen (im statistischen Mittel und unter heutigen Marktrahmenbedi unterschiedliche Haus- und Wohnungsformen präIerieren. so haben zum spiel Bewohner von Einzel-, Doppel- und Reihenhäusern im Mittel mehr als Bewohner von Wohnungen im Geschosswohnungsbau. Ebenso lässt sich Einfluss von Miete und Eigentum feststellen: so fällt bei Eigentümern der Auslastunq Kosten/Kind o zug in eine neu gebäute Wohnung zeitlich stärker mit den Geburten der zusammen. Woraus sich für die Kommune mit höherer Wahrscheinlichkeit bleme der zeitlichen Nachfragespitzen in den Folgejahren ergeben,) meidungspotenziale ergäben sich bei der sozialen lnfrastruktur somit in der gleichen Richtung wie bei der technischen lnfrastruktur, nämlich bei (maßvollen) Verdichtung. Kosten/Kind Auslastunq Auslastung Demographischer wandel und Bilanzierungsgrenzen Ob das zuletzt qenannte Kostenvermeidungspotenzial (,,weniger Kinder Wohneinheit") als ein solches angesehen wird, ist allerdings vielfach zu bezwel* feln. So ist es in Zeiten des demographischen Wandels ja gerade das Ziel Kommunen, zusätzliche Familien mit (vielen) Kindern durch sungen anzulocken. Auf diese Weise soll die eigene soziale lnlrastruktur wiedel besser ausgelastet werden. Deren Frequentierung leidet vielerorts bereits deut: lich unter den demographischen Veränderungen. Vor diesem Hintergrund wird das Argument ,,6enehmigt mir mein Ba sonst gehen meine Kindertagesstätte und meine Grundschule kaputt!" in kommenden .,ahren immer mehr die AufsichtsbehÖrden der Raumordnung Landesplanung beschäftigen. So ist zum Beispiel in den ländlich geprägten Krei' sen des Landes Schleswig-Holstein etwa ein Drittel aller Grundschulen in kommenden 15 Jahren von der Schließung bedroht, Folgekostenabschätzungen auf Gemeindeebene stoßen in einer solchen Situation leicht an ihre Grenz€n. So kann eine durch ein neues Baugebiet äusgelöste zusätzliche Nachfrage die sozialen lnfrastruktureinrichtungen in einer (kleinen) Gemeinde tatsächlich kosteneffizienter machen. Eine kommunale Folgekostenabschätzung käme somit zu einem positiven Ergebnis. Ausgeblendet wird dass alle anderen Einrichtungen in den Nachbargemeinden - ceteris paribus Auslastungsnickgänge und Effizienzrückgänge aufweisen. Die 6esamtanzahl der Kinder in der Region wird durch die Baugebietsausweisung ia nicht grÖßer - Abbildung 1). - was in der Realität sicher deutlich seltener vorkommt als in der Argumentation kleiner Kommunen - die Alternative wirkhch,.Bauge* oder Schulschließung", dann käme eine Folgekostenabschätzung ebenfalls { .re Grenzen, Wie Wäre t€n a '!' Kosten/Kind l I\.*.. a Auslastung bei.der Austostuns von tnlrcstrukturcinrichtunsen der sozialen intrastruktur an ernem slandort durch die rusätzli(he Nächfrage eines Biugebietes beOeutei in iegionen mit rleutlichem demographischen Wandel eine 5chwächu-ng (und Kostenerhöhung) an vielen benachbarten Standorten. .r_, !:1,,:2:,:,wech:etw:t!:.n?en ^o:,',:::g t.floutetung: Die stärkung (und Effizienzsteigerung) 6t eine Schulschließung zu bewerten? Zunächst einmal spart sie der Gemeinde Kosten. (Es ist.zu erwarten, dass gegebenenfalls zu zahlende Schulbeiträgo an in tie :c.hul: der Nachbargemeinde in der Tendenz niedriger sind als der Elgen_ betrieb einer deutli_ch unteräusgelasteten Schule.) Dem siehen aber quatitäts_ verluste entgegen (keine Schule mehr vor Ort), die sich einer Monetarisierung weitestgehend entziehen, Kostenvermeidungspotenzial Ausbauinvestitionen Während die einen Kommunen aufgrund der demographischen Entwicklung bereits in.einer ,,Baugebiete zur Rettung unserer soziaien lnfrastruktur,,_Diskussjon angelangt sind, müssen sich andere Kommunen weit€rhin der Pj"i:k:ef n:llrry Gnzaht wohneinheiren) :!::in:, Destehenden EinrichtL\,.rn (Schulen, Kindertagesstätten, Frage stellen, di; Kapazität der Sporthallen) nicht mehr ,.1 l"n"r.a",tin 118 ts l.v6tltlon.ton.n,nr ru.ltzlkt. !.oll.t. (.p.{tltd stl.ad lnL.ttuttur'lnrkitln9" AE' §[ !t J.s00.000 §$ 1.500.000 u,H | rxlndeE n iD.r,f,tr,^o {Elä6.nr.o !"8 !.00r@ 9i I'i :b 2.(m.00o r.50.000 tä {g $* E8 lh r.0m.0m 5tp.o0 0 400 wE so g':eg, r9Ii"d"b6ryqqqs: 119 lusweisungspotenzialen unter den Kommunen bei möglichst weitgehender Verng von Ausbauinvestitionen in den sozialen lnfrastruktureinrichtungen der Gemeinden. liel müsste es meines Erachtens sein. entsprechende Kooperataonsansätze §utt zwischen Gemeinden zu initiieren. die inzwischen bei der angesprochenen t)lrkussion ,,Eaugebiete zur Rettung unserer sozialen lnfrastruktur,, ängekommen und bei denen es nichl mehr darum geht, Zuzugsströme aus dem Oberzent(zum Beispiel Hamburg) oder anderen Regionen Deutschlands (zum Beispiel aum München) untereinander aufzuteilen. r welrs.lühr..de S.hul.n ,4,!00.000 "l viele Kinder hat ein Baugebiet? 500 wE 700 wE 600 WE lroolrsolso Iroolrsolso ltm 800 w! lsol50 lro0 lrso l50 llm B€bäuungssranarien Abbildung 2: &n/uss von lJmlang und Realisierunqsgeschwindigkeit aul die notwendig wetdenden Ausbouinvestilionen in soziale lnfrostrukturcn (rcales Beispiel ous dem Grcßruum Homburg) aurreicht und neue wohnbauproiekte lnvestitionsausgaben für ist auffälliq. dass die Realisieru t€rungen notwendig machen nach als die Gesamtanza aus einem realen Eeispiel Bebäuung, Abbildung 2 zeigt dies an einem Beispiel 800 zentrum im Großraum Hamburg. Danach erzwingen zum weniger entwickelte Wohneinheiten in der betreffenden Stadt nen in Kindertagesstätten und Schulen als 400 schnell realisiene lnvestitionskosten für den Ausbau sozialer lnirastruktureinrichtungen sofern es nicht um die Verbesserung der Betreuungsqualität (Beispiel: Krippenbetreuung) geht - ein reales Kostenvermeidungspotenzial Dies gilt mehr, als alle zeichen der demographischen Entwicklung aut einen allgemeinen Rückgang der Kinderzahlen hinweisen. Dieses Kostenvermeidunqspotenzial hat nach meiner Einschätzung politische Potenzial, Kommunen in Stadt-Umland-Bereichen zu Flächennutzungsüberlegungen zu bewegen. Dies zeigt sich aktuell in Projekt, das wir im gemeinsamen Auftrag mehrerer benachbarter im Hamburger Umland bearbeiten. ziel ist die sinnvolle Verteilung von r-l zu diesem Abschnitt möchte ich noch auf ein eigentlich rein methoProblem im Zusammenhang mit der sozialen lnfrastruktur aufmerksam das nach meiner Erfahrung aber von erheblicher kommunalpolitischer ist. Es geht dabei um die - nur scheinbar triviale - Frage, viele Kinder in einem Baugebiet leben und entsprechend mit sozialer lnrrailrrktur versorgt werden müssen. Aufmerksam geworden bin ich auf dieses problem im Rahmen einer fiskaIten Wirkungsabschätzung für die Nachnutzung einer integriert gelegenen in einer norddeutschen Stadt. Die kommunalpolitische Diskussion war vor dadurch geprägt, dass vor wenigen Jahren in dieser Stadt ein größeres ausgewiesen wurde, in dem sich etwas später eine deutliche Unterverqung mit Kindertagesstättenplätzen ergab. Dieser Betreuungsengpass hatte ro erheblichen politischen Reaktionen geführt, dass aus Sicht der Stadt ein Engpass bei der nun zur Diskussion stehenden Fläche in redem zu vermeiden war. Viel gravierender für die Diskussion war jedoch der latent und der immer wieder artikulierte Verdacht der Gegner einer Bebauauf dieser Fläche, die Stadt würde aus Unkenntnis oder gar aus Vorsatz (tcringe Kinderzahlen bei der Abschätzung des Bedarfs an Betreuungsplätzen um die Folgekosten zu ,,schönen". Der Frage ,,Wie viele Kinder wohnen einem Baugebiet?" kam somit methodische wie politische Bedeutung zu. Bei dem gutachterlichen Aufdröseln der zu diesem Zeitpunkt bereits in diverModellrechnungen und Stellungnahmen von Stadt, Fraktionen und Bürgerinigenannten Zahlen drängte sich der Eindruck aul dass immer wieder zwei verwechselt bzw. nicht unterschieden wurden. Messgröße A: Anzahl der Kinder, die die in einem Gebiet wohnhaften Haushnhe im Laufe ihres Bestehens bekommen bzw. haben. Messgröße 8: Anzahl der Kinder, die zu einem bestimmten Zeitpunkt pro Wohneinheit bzw. Haushalt in einem Gebiet wohnen. th wenn diese Unterscheidung im ersten Moment sehr spitzfindig klingt, so ihre Bedeutung quantitativ nicht zu unterschätzen. Dies soll an zwei einfjchen I deutlich qemacht werden: ,ens-Martin Gutsdl 120 Beispiel 1: Eine Familie zieht ohne das Baugebiet und bekommt dort im und fünften Jahr nach ihrem Einzug zwei Kinder. Zur Veranschaulichung ü.gN Xl E I E ä< tI Tabelle 1 die beiden Kinder in ein Schema das den Betrachtungszeitraum von 25 einer Modellrechnung widerspiegelt. Die grau eingefärbten Zellen stehen für ,,Anwesenheit" des jeweiligen Kindes im halt. Wenn ein Kind älter als 18 Jahre es in der Regel für die üblicherweise im men von Folgekostenbetrachtungen für gebiete detaillierter betrachteten Leistungen Kindertagesbetreuung und nicht mehr relevant. 5o gilt inzwischen testgehend ein G8'Abitur. Zudem ziehen Jugendliche im Alter von t8 oder 19 aus dem Haushalt der Eltern aus, Aus Grund enden die grauen Linien nach o t, .E o l! -c, ) I N (o Eo.9 o co zl§ E I = e o- oo, .g o, ! 3 N c cq, o N o o F I lt',l5 la il .o t! t.: ta, lc l-c I N E lq (4 o c'l dl E 00 .: :o 0, g o p 3 o, F 5 to !' Ö c q) t ! (u ! .q E f c f .9 o ä :o -q E -o F unterschiedlicher Haushaltsblografien. Diese Uberlagerung bewirkt, dass die t\,,lessgröße B (Anzahl der Kinder pro Wohneinheit zu einem bestimmten Zeitpunkt) ! ' E E c'r : (Anzahl der Kinder pro Haushalt im Laufe Modellbetrachtung aul Basis von Daten des Mikrozensus des Statistischen Bundesamtes durchgelührt. Aus dieser Datenquelle lassen sich die Haushalte isolieren, die in eine neu gebaute Wohnung gezogen sind, Durch den o (o. rl, I E E r! .o E ; ! im Alter von acht und fünf Jahren in das biet und bekommt dort nach zwei Jahren einen Nachzügler als drittes Kind. veranschaulicht diese Haushaltsgeschichte Ermittlung der beiden Messgrößen in zweiten Schema, analog zum ersten Die Auswertung ergibt: Messgröße A ist gleich 3. Der Haushalt drei Kinder (im Laufe seines Bestehens). lieO(r^ ttitst.t,53. großen Umfang der Stichprobe enthalten die nachstehend dargestellten Mittelwerte (zum Beispiel der Altersverteilung) bereits den gewünschten Effekt der übeilagerung von unterschiedlichen Haushaltsbiografien innerhalb eines Baugebietes. Abbildung Beispiel 2: Eine fämilie zieht mit zwei ?trachtungsjahre Betrach- dessen Bestehens) zurückbleibt. Um dies zu verdeutlichen, wird im Folgenden eine kleine Messgröße A ist gleich 2. Der Haushalt zwei Kinder (im Lauie seines N/essgröße B schwankt je nach tungsjahr zwischen O und 2. lm Mittel Betrachtungsjahre liegt die lVessgröße 't ,38. Messgröße B schwankt je nach tungsjahr zwischen 0 und 3. lm Mittel in allen tungsjahren deutlich hinter der Messgröße A des 18. Lebensjahres. Dabei wird Iul lE I rl, Die Beispiele zeigen den qualitativen wie quantitativen Unterschied zwischen den beiden Messgrößen. ln einem Bäugebiet kommt es nun zur zeitlichen überlagerung i= I -c c,9 t zeigt die durchschntttliche Deutlich erkennbar ist die Häufung zwischen 25 und 40 Jähren sowie die grofie Zahl der mit einziehenden Kinder. Erkennbar sind zudem die besonders hohe Zahl der Kinder bei Eigentumsbildung im individuellen Wohnungsbau (Einfamilienhäuser, Doppelhäuser. Reihenhäuser) sowie typische Allersun- terschiede zwischen Miete und Eigentum. 5ichtbar wird auch der Trend zur Eigentumsbildung im Geschosswohnungsbau kurz vor ä Eintritt ins Rentenalter. ro noch nicht die Klnder, die geboren werden, nachdem der Haushalt in eine neu gebaute (,l I 3 Alterszusammensetzung von Haushalten, die in eine neu gebaute Wohnung ziehen. Die Werte in Abbildung 3 enthalten Wohnung gezogen ist. Diese lassen sich \ 122 Jens Martin -,) lrl! 0,12 kosten der Zer5iedelung', im gauausschuss ,,0 t,, .T ,, ll ._ ii ,,. II ii"" l:: t' I f:, !§ ,,, IT 0 0 Abbildung 3: Durchschnittliche Alteßzusammensetzung von Haushalten, die in eine neu geboute Wohnung ziehen Qudrei eigene Auswenungen aut der Grundlage des Mikrozensus I d6r Kindd pro Haushalr anllprechsn dar M.6!Orüßo ^nzsht des Stalistischen Eundesamtes jedoch ebenfalls aus Auswertungen des Mikrozensus schätzen und Abhängigkeit von Wohnform und Eigentumsverhältnis ergänzen. Lässt die durchschnittliche Haushaltszusammensetzung altern und ergänzt sie um die neu hinzukommenden Kinder, so ergibt sich das in Abbildung 4 stellte Bild. Dieses wertet die Alterszusammensetzung in den einzelnen nach den beiden Messgrößen A und B aus. lm Durchschnitt haben die teten Haushalte aus dem Mikrozensus 1,8 Kinder im Laufe ihrer jeweiligen haltsbiografie (Messgröße A). Die Anzahl der zeitgleich anzutreffenden (Messgröße B) liegt im beträchteten Zeitpunkt jedoch mit maximal 1,24 unter dem Wert von 1,8 der Messgröße A. Oies ist umso Abbildung 3 deutlich mächt, wie stark die Altershomogenität der in neu Wohnungen einziehenden Haushalte ist, Dies gilt vor allem für Haushalte, individuellen Wohnungsbau Eigentum bilden. Die aus dem Mikrozensus abgeleiteten Werte ließen sich auch mit Realdaten aus in der Vergangenheit realisierten Wohnungsbauprojekten betreffenden Stadt bestätigen. Übrigens auch für das Gebiet. das der Anstoßes in der kommunalpolitischen Debatte war. Welche Messgröße ist nun aber die ,,richtige"? Sowohl Messgröße A als Messgröße B sind richtag und ,,Realität". Messgröße A enrspricht jedoch lebensweltlichen Wahrnehmung (,,in einem Baugebiel haben doch fast alle W6rta . . . I Abbildung 4: Ergeb, isse der simulierten Alterung nach den beiden Messgößen lür die ,,Anzohl der Kinder pro Hausholt" hllte mindestens zwei Kinder,,). Messgröße B ist hingegen die für die Dimen- stonierung der sozialen lnfrastruktureinrichtungen unä äie damit verbundenen Ko5ten relevante Größe. Eine Anwendung der Messgröße A als Grundlage einer l(ostenbeträchtung (wie vielfach gemachfl) führt hiirgegen zu einer deutlichen Uherschätzung der Kosten der soziälen Infrastruktur, l, Was helfen fiskalische Gesamtbilanzen? (Und wie gefährlich sind sie?) Abschließend möchte lch einige Gedanken formulieren, die sich mit der Aussage_ - l,ilrigkeit iiskalischer Gesamtbiranzen befassen. rn den vorstehenden Abschnitten habe ich vor allem von Folgekosten gesprochen, also der Ausgabenseite fiskali_ rrher Gesamtbilanzen. Bei der Bilanzierung stellen wir diesen Äusgaben die Ein_ nahm.en der Kommunen gegenüber. Nach ninzufügung von Umla"qezahlungen, /inseffekten und fiskarischen Murtiprikatorerfekten wird-a es zu einö fiskarischen (lesamtbilanz für ein Baugebiet aufsummiert. Was äber sagt diese aus? ln vielen Fällen.ist sie negativ, das heißt, die Ausgaben ü6ersteigen die Einnah_ nren. lst es deshalb ein schl€chtes projekt? fast allJ kommunalen (Schu- irojekte Jens-Martin len, Sportplätze, straßen, Rosenbeete, ÖPNV Volkshochschulen usw) negative fiskalische Bilanzen. Manchmal hat ein Baugebiet auch eine Diese Feststellungen sind kein plädoyer dafür, die Einnahmeseite einfach wegzulassen. lm Gegenteil: Die grundsätzliche tnformation über das Größenverhäl-t- 1 Bilänz. lst es dann ein gutes Projekt? Das Aufsummieren der so genannten Kosten und Nutzen der wicklung gehört inzwischen zum methodischen Standard lch selbst habe Forschuigiarbeiten genau dieses Vorgehen mitentwickelt und werde es at in Zukunft immer wieder im Rahmen von Forschungs- oder anwenden. Trotzdem überkommen mich immer wieder Zweifel, ob die {ähigkeit von liskalischen Untersuchungen wirklich steigt, wenn.der Nutzen Folgekosten einb-ezoqen wird. Zunehmend versuche ich, den Fokus auf die - die Ausgabenseite - zu lenken. Natüiich habe ich unzähli9e Male in methodischen Diskussionen gehört: Kosten alleine sagen nichts aus Man muss ihnen den Nutzen entge! und in kommunjlen Bauäusschüssen sinkt zudem die gutachterliche digkeit auf null, wenn man nur etwas zu den Folgekosten eines B saien kann und bei der Rückmeldung ,,Aber.wlr kriegen durch das ,, do-ch auch mehr Steuereinnahmen!" keine Zahlen präsentieren kann Es geht mir auch nicht um methodische Probleme -Die.Quantifizierung Einnatimeseite ist im Verglei(h zur Ausgabenseite einer fiskalischen Wirkung schätzung relativ unaufwändig. Vieles ist in Steuergesetzen klar geregelt' es gute statistische Grundlagen und die negativen Rückkopplungswirkungen Ümlagen an Kreis, Amt, Samt oder verbandsgemeinde und des.kommun Finaniausgleichs minimieren das Risiko von Fehleinschätzungen erheblich' Der GrJnd {ür meine Bauchschmerzen ist ein andeler' Auf der Ausgab( in einem bestimmten Maß durch die Kommunen sind die Folgekosten -können sie zum Beispiel Lage und Bebauungsdichte des C flussbar. So festlegen sowie die Projektgröße und seine Realisierungsgeschwindigkeit be ,"n. iind diese Planungsentscheidungen einmal getroffen, hinterlassen sie Jahrzehnte als Betriebsr Unterhaltungs-, Pflege- und Erneuerungsausgaben Spuren im kommunalen Haushalt. N/it der Baugebietsentscheidung schafft dle Kommune somit ein Stück weit ihre zukÜn{tige Ausgabenstruktur selbst Ganz anders stellt sich die Einnahmeseite dar. Hier hat die Kommune Gestaltungsspielraum. Eine Anderung der Steuergesetzgebung des Bundes die progn6stizierten Einnahmen sind weg - nicht aber die Folgekoslen Ein des Laridesfinanzministers in den Top{ der Verteilungsmasse des Finanzausgleichs und die prognostizierten Schlüsselzuweisungen sinken viel ' lich - nichi aber die Folgekoslen. Aus diesem Grunde halte ich es Jür daraul ihrer Planungen Ausgestaltung der bei ger, dass die Kommunen ihre Folgekosten struktureli zu minimieren, als dass sie versuchen, eine fiskalische Gesamtbilanz zu erreichen Letztere kann zu leicht eine schwere Planung als ,,finanziell unbedenklich" kennzeichryr oder u eine kosteneffiziente Planung als,,Folgekosten{alle" erschei( assen' nis zwischen Einnahmen und Ausgaben im Falle einer Gebietsausweisung halte ich für elementar wichtig. Die Botschaft ,,Mit Baugebieten können Sie thren Haushalt nicht sanieren - sie sind keine sprudelnde Geldquelle!., ist von zentraler Bedeutung im interkommunalen Verteilungskampi Sie hilft, der kommunalpoliti_ schen Motivation ,, mehr Steuereinnahmen" den Zahn zu ziehen und kommunale Planungsdiskussionen von falschen Hoffnungen zu entlasten. Für gefährlich halte ich aber die Gegenüberstellung von Einnahmen und Ausgaben für einzeln betrachtete Vorhaben. Die Ergebnisse {iskalischer Bilanzierungen sind für die kommunale Meinungsbildung eigentlich nur dann sinnvoll, wenn Alternativen betrachtet werden. Diese müssen sich in ihren planungsparametern (lage, Dichte, Größe, Realisierungsgeschwindigkeit, preissegmint) deutlich unterscheiden. Zielsetzung: Strategisches kommunales Flächenmanagement Damit schließt sich der Kreis zu einigen der Anmerkungen in den beiden ersten Abschnitten. Ein sinnvoller Einsatz von fiskalischen Wirkungsanalysen für Baugebiete kann eigentlich nur im Rahmen eines strategischen kommunalen flächenmanagements erfolgen. Hierbei sollten alle potenziellen Flächen einer vergleichenden Analyse ihrer Folgekosten unterzogen werden. ln diesem zusäm_ menhang erscheint mir auch die Gegenüberstellung des Nutzens deutlich unkri_ tlscher. Die sukzessive Hintührung der Kommunen zu einem strategischen kommu_ nalen Flächenmanagement unter Einbeziehung von Kosten-ilutzen-Analysen ergänzt somit die bsreits beschriebene Doppelstrategie um eine dritte Stufe_ Literatul Gutsche, lens-lvarün (2006): Kurz-, mittel- und langfristige Kost€n der Bauländerschließung für die öffentliche Hand, die Grundstücksbesitzei und die Allgemeinheit. Unler_ schiede zwischen Wohnbaulandäusweisungen auf Brachen und dir,.grünen Wiese,, und Einfluss der städtebaullchen Dichte, dargestellt an Beispielstando-rten im Stadt- Umland-Bereich Husum. Studie im Auftrag des Ministerium, für Landwirtschatt, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein. Abschlussbericht. Ham_ burg. Gutsche, Jens-Martin (2004): Auswirkungen neuer Wohngebiete auf die kommunaten Haushalte. lnr Die Gemeinde - Zeitschrirt für die kommunale Selbstverwaltung in Schleswig"Holstein, 56. J9., H.9,5. 186-193. lnnenministerium des Landes Schleswiq-Holstein (Hg.) (2010): Ab,schätzung der lnrrastruk- turlolgekosten von Wohnnutzungen. Eine Arbeiishilfe lür Korrrn"n.ii"l. lnnenministerium des Lirdes Schleswig-Holstein (HS.) (2008): Landesentwicklungsplan Schleswiq-Holstein (tf \ rrf). Kiel 126 \ ) (2009): Folgek' 2h der stedlungsentwrcklunq ern" iaoatri" u"o w"'rti"'s" d;r Ko;ten-Nutzen-Betrachtunq; Flächeninan' (Hg Preuß, Thomas: Floeting, Holger "'ffi;;;;";r;", Publikation des Förderprogrammt spluchnahme und ein nacnnartiges für die Red-uzierurg 'io"in'nq äactr"nm"-nagement" -der Di{u (Reih0 (REFINA) BerIn: REFINA, Bd.3). lntern€tadr€sse äää'-:'ääl o,i*t was'kostet-mein-bau RümenapP: Folgekostenrechner' httP://www " gebiet.de (31.10.2009) )