Beschlussvorlage (Unterstützende Tätigkeiten von Asylbewerbern und Flüchtlingen mit anerkanntem Asylstatus und subsidiären Schutz bei städtischen Aufgaben)

KOLPINGSTADT KERPEN DER BÜRGERMEISTER Amt/Abteilung: 21.2 / Ausländerwesen Sachbearbeiter/in: Ferdi Siepen TOP Drs.-Nr.: 156.16 Datum : Beratungsfolge Termin Integrationsrat X 10.03.2016 Bemerkungen 15.06.2016 Öffentlicher Teil Nichtöffentlicher Teil Unterstützende Tätigkeiten von Asylbewerbern und Flüchtlingen mit anerkanntem Asylstatus und subsidiären Schutz bei städtischen Aufgaben X Durch die Vorlage entstehen keine haushaltsrelevanten Kosten Durch die zu beschließende Maßnahme entstehen Kosten von ___ € (s. Anlage) Mittel stehen haushaltsrechtlich zur Verfügung; Haushaltsansatz im Haushaltsjahr : Produktsachkonto: Mittel müssen über- außerplanmäßig bereitgestellt werden; Im Haushaltsjahr : Produktsachkonto: Deckung: Mittel sollen im/in folgenden Haushaltsjahr/en veranschlagt werden: Durch die Vorlage entstehen stellenplanmäßige Auswirkungen (s. Begründung) Pflichtaufgabe Freiwillige Aufgabe Beschlussentwurf: Der Integrationsrat der Kolpingstadt Kerpen nimmt die Ausführungen der Verwaltung zur Kenntnis. Beschlussausfertigung soll erhalten: Sachbearbeiter/in Abteilungsleiter/in Amtsleiter/in Zuständiger Dezernent Mitzeichnung Dez. / Amt Kämmerer Bürgermeister Abt. 10.1 Ratsbüro Spürck Seidenpfennig Begründung: Die rechtlichen Voraussetzungen für die Aufnahme einer Beschäftigung durch Asylbewerber regelt § 61 Asylgesetz in Verbindung mit den Regelungen der Beschäftigungsverordnung wie folgt: Aufenthaltsdauer 0 – 3 Monate 4 – 15 Monate 16 – 47 Monate ab dem 48. Monat Art der Beschäftigung Absolutes Beschäftigungsverbot 1. Alternative Beschäftigung nach Zustimmung durch die BA* (Vorrangprüfung) 2. Alternative Beschäftigung ohne Beteiligung der BA für zustimmungsfreien Tätigkeiten 1. Alternative Beschäftigung nach Zustimmung durch die BA (ohne Vorrangprüfung) 2. Alternative Beschäftigung ohne Beteiligung der BA für zustimmungsfreie Tätigkeiten Beschäftigung ohne Beteiligung der BA möglich *BA = Bundesagentur für Arbeit Grundsätze: 1. Die Arbeitserlaubnis erteilt und versagt grundsätzlich die Ausländerbehörde, nicht die BA. 2. Die BA muss vor Erteilung der Arbeitserlaubnis in normierten Fällen beteiligt werden, die Ausländerbehörde ist an die Entscheidung der BA gebunden. 3. Ein eventueller Rechtsstreit gegen die Ablehnung einer Arbeitserlaubnis richtet sich trotz der Bindungswirkung an die Vorgaben der BA immer gegen die Kolpingstadt Kerpen. 4. Eine Arbeitserlaubnis darf einem Flüchtling nur dann erteilt werden, wenn er sich gestattet im Bundesgebiet aufhält. Eine BÜMA (Bescheinigung über die Meldung als Asylsuchende/r) oder ein Ankunftsnachweis stehen der Gestattung gleich. Maßgeblich für den Fristbeginn ist die erste Ausstellung einer der o.a. Bescheinigungen. 5. Für Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten, die nach dem 01.09.2015 einen Asylantrag gestellt haben, besteht für die Dauer des Asylverfahrens und im Falle der Ablehnung auch darüber hinaus ein absolutes Beschäftigungsverbot. Abweichend von diesen gesetzlichen Regelungen zum Arbeitsrecht besteht die Möglichkeit, Flüchtlingen Tätigkeiten einer gemeinnützigen Arbeit anzubieten oder diese Arbeiten zuzuweisen. Rechtsgrundlage dafür ist § 5 Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG). Auf diese Möglichkeit der Beschäftigung stellt der vorliegende Antrag ab. Die gemeinnützige Arbeit im Sinne von § 5 AsylbLG bezieht sich in erster Linie auf die Betreibung und Aufrechterhaltung einer Aufnahmeeinrichtung oder einer vergleichbaren Einrichtung. Die Gemeinschaftsunterkünfte der Kolpingstadt Kerpen sind vergleichbare Einrichtungen im Sinne dieser Vorschrift. Flüchtlinge der Kolpingstadt Kerpen verrichten auf freiwilliger Basis schon seit Jahren gemeinnützige Arbeiten in diesen Unterkünften und erhalten die in § 5 Abs. 2 festgelegte Aufwandsentschädigung in Höhe von 1,05 € / Stunde. Beschlussvorlage 156.16 Seite 2 Darüber hinaus, also außerhalb der Gemeinschaftsunterkünfte, können Kommunen weitere gemeinnützige Arbeiten zur Verfügung stellen, sofern die zu leistende Arbeit  sonst nicht  nicht in diesem Umfang oder  nicht zu diesem Zeitpunkt verrichtet werden würden (sogenannte Abstimmungskriterien). Auch diese Möglichkeit der gemeinnützigen Beschäftigung nutzt die Ausländerbehörde. So werden Flüchtlinge regelmäßig als Sprachmittler eingesetzt, einige Flüchtlinge werden in Abstimmung mit dem Beförderungsunternehmen und der jeweiligen Schule zum Zwecke der Gewaltprävention als Schulbusbegleiter eingesetzt. Bei Umzügen, die in den letzten 12 Monaten in erheblichem Umfang durchzuführen waren und auch künftig durchzuführen sind, werden Flüchtlinge im Sinne der gemeinnützigen Arbeit ebenso eingesetzt wie bei der Unterstützung ehrenamtlicher Kräfte zum Zwecke der Ausstattung angemieteter Flüchtlingswohnungen mit Möbelspenden. Dieser Aufgabe kommt unter Beachtung der aktuellen Unterbringungspraxis (420 der 548 untergebrachten Flüchtlinge leben in Mietwohnungen) eine besondere Bedeutung zu. Diese beispielhaft aufgeführten gemeinnützigen Tätigkeiten unterfallen unstrittig den o.a. Abstufungskriterien. Ob diese Kriterien bei einem Einsatz in der vorgeschlagenen Form eingehalten werden oder ob es sich um einen Eingriff in den regulären Arbeitsmarkt handeln würde, ist zumindest nicht offenkundig und somit kritisch zu bewerten. In der Verwaltungspraxis bittet ein leistungsberechtigter Flüchtling in aller Regel selbst um die Zuteilung einer gemeinnützigen Arbeit oder er/sie wird von der Verwaltung darauf angesprochen. Die Praxis geht somit grundsätzlich von einer Freiwilligkeit im gegenseitigen Einvernehmen aus. Insofern ist auch der Abschluss eines öffentlich rechtlichen Vertrages entbehrlich. Durch die Zuweisung einer gemeinnützigen Arbeitsgelegenheit -rechtlich möglich- erhält diese Tätigkeit eine neue Rechtsnatur. Eine Zuweisung kann einseitig nur durch einen Verwaltungsakt erfolgen. Dabei begründet die Zuweisung keine echte, durchsetzbare Arbeitspflicht, sondern lediglich eine Obliegenheit zur Wahrnehmung der Arbeitsgelegenheit. Die Rechtsfolge einer Obliegenheitsverletzung wäre eine Kürzung der ohnehin schon am Existenzminimum liegenden Leistungsgewährung. Die Zuweisung muss hinreichend bestimmt sein, d.h., die Arbeitsangelegenheit muss nach Art, Dauer und Umfang der Tätigkeit eindeutig erkennbar geregelt sein. Im Rahmen vorhandener Arbeitsgelegenheiten besteht seitens der Verpflichteten ein Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Zuweisung einer Arbeitsangelegenheit. Die Verteilung vorhandener Arbeitsgelegenheiten auf die Leistungsberechtigten muss gem. Art. 3 Abs. 1 GG nach gleichen Grundsätzen erfolgen. Um diesem Grundsatz folgend eine rechtmäßige Ermessensausübung überhaupt gewährleisten zu können, ist die Verwaltung verpflichtet, Konzepte bzw. Leitfäden zur Verteilung zu erstellen (BVerwG, Urteil 5 C 44/87). Der Verwaltungsakt ist mit den rechtlich zulässigen Mitteln -im Sozialrecht noch durch Widerspruch vor Klageerhebung- anfechtbar. Der Widerspruch wird im Sozialrecht durch die Behörde bearbeitet, die den Verwaltungsakt auch erlassen hat. Gemeinnützige Arbeitsgelegenheiten, die einseitig durch die Verwaltung gefordert werden, sind, -wie oben ansatzweise dargestellt- extrem arbeitsintensiv und aufgrund der Anfechtbarkeit (entfaltet immer aufschiebende Wirkung) wenig effektiv, insbesondere aber wegen der so fehlender Akzeptanz durch die Verpflichteten. Beschlussvorlage 156.16 Seite 3 Die Argumentation der Arbeitsintegration greift hier nicht, da eine gemeinnützige Arbeitsgelegenheit gerade nicht der Integration in den Arbeitsmarkt dient (vergl. Schlegel/Voelzke, juris PK-SGB II, 2. Aufl. 2014, § 5 AsylbLG Rn. 37) Der Personenkreis, der für die Heranziehung gemeinnütziger Arbeiten zur Verfügung steht, erstreckt sich zudem auch nicht auf alle Flüchtlinge in Kerpen. Zur gemeinnützigen Arbeit dürfen nur diejenigen Flüchtlinge herangezogen werden, die noch keine 15 Monate im Bundesgebiet sind. Diejenigen, die länger als 15 Monate in Deutschland sind, erhalten Analogleistungen nach § 2 Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG). Nach § 2 Abs. 1 AsylbLG ist für diese Leistungsbezieher die Anwendung von §§ 3 – 7 AsylbLG ausgeschlossen, mithin auch die Regelungen der gemeinnützigen Arbeit nach § 5 AsylbLG. Die Auswirkungen dieser rechtlichen Einschränkung des Personenkreises sind bei einer Zuweisung gemeinnütziger Arbeit offenkundig: Diejenigen Flüchtlinge, die geringe Leistungen (§ 3 AsylbLG) erhalten, werden zur gemeinnützigen Arbeit herangezogen während diejenigen Flüchtlinge, die höhere Leistungen (§ 2 AsylbLG) erhalten, von der angeordneten Arbeitspflicht verschont sind. Diese Ungleichbehandlung ist schwer zu vermitteln. Die Verwaltung stellt bislang bei den vielschichtigen gemeinnützigen Arbeitsgelegenheiten auf das gegenseitige Einvernehmen ab, hat damit gute Erfahrungen gemacht und möchte diese Praxis auch beibehalten. Begründung: Die rechtlichen Voraussetzungen für die Aufnahme einer Beschäftigung durch Asylbewerber regelt § 61 Asylgesetz in Verbindung mit den Regelungen der Beschäftigungsverordnung wie folgt: Aufenthaltsdauer 0 – 3 Monate 4 – 15 Monate 16 – 47 Monate ab dem 48. Monat Art der Beschäftigung Absolutes Beschäftigungsverbot 1. Alternative Beschäftigung nach Zustimmung durch die BA* (Vorrangprüfung) 2. Alternative Beschäftigung ohne Beteiligung der BA für zustimmungsfreien Tätigkeiten 1. Alternative Beschäftigung nach Zustimmung durch die BA (ohne Vorrangprüfung) 2. Alternative Beschäftigung ohne Beteiligung der BA für zustimmungsfreie Tätigkeiten Beschäftigung ohne Beteiligung der BA möglich *BA = Bundesagentur für Arbeit Grundsätze: 1. Die Arbeitserlaubnis erteilt und versagt grundsätzlich die Ausländerbehörde, nicht die BA. 2. Die BA muss vor Erteilung der Arbeitserlaubnis in normierten Fällen beteiligt werden, die Ausländerbehörde ist an die Entscheidung der BA gebunden. 3. Ein eventueller Rechtsstreit gegen die Ablehnung einer Arbeitserlaubnis richtet sich trotz der Bindungswirkung an die Vorgaben der BA immer gegen die Kolpingstadt Kerpen. Beschlussvorlage 156.16 Seite 4 4. Eine Arbeitserlaubnis darf einem Flüchtling nur dann erteilt werden, wenn er sich gestattet im Bundesgebiet aufhält. Eine BÜMA (Bescheinigung über die Meldung als Asylsuchende/r) oder ein Ankunftsnachweis stehen der Gestattung gleich. Maßgeblich für den Fristbeginn ist die erste Ausstellung einer der o.a. Bescheinigungen. 5. Für Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten, die nach dem 01.09.2015 einen Asylantrag gestellt haben, besteht für die Dauer des Asylverfahrens und im Falle der Ablehnung auch darüber hinaus ein absolutes Beschäftigungsverbot. Abweichend von diesen gesetzlichen Regelungen zum Arbeitsrecht besteht die Möglichkeit, Flüchtlingen Tätigkeiten einer gemeinnützigen Arbeit anzubieten oder diese Arbeiten zuzuweisen. Rechtsgrundlage dafür ist § 5 Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG). Auf diese Möglichkeit der Beschäftigung stellt der vorliegende Antrag ab. Die gemeinnützige Arbeit im Sinne von § 5 AsylbLG bezieht sich in erster Linie auf die Betreibung und Aufrechterhaltung einer Aufnahmeeinrichtung oder einer vergleichbaren Einrichtung. Die Gemeinschaftsunterkünfte der Kolpingstadt Kerpen sind vergleichbare Einrichtungen im Sinne dieser Vorschrift. Flüchtlinge der Kolpingstadt Kerpen verrichten auf freiwilliger Basis schon seit Jahren gemeinnützige Arbeiten in diesen Unterkünften und erhalten die in § 5 Abs. 2 festgelegte Aufwandsentschädigung in Höhe von 1,05 € / Stunde. Darüber hinaus, also außerhalb der Gemeinschaftsunterkünfte, können Kommunen weitere gemeinnützige Arbeiten zur Verfügung stellen, sofern die zu leistende Arbeit  sonst nicht  nicht in diesem Umfang oder  nicht zu diesem Zeitpunkt verrichtet werden würden (sogenannte Abstimmungskriterien). Auch diese Möglichkeit der gemeinnützigen Beschäftigung nutzt die Ausländerbehörde. So werden Flüchtlinge regelmäßig als Sprachmittler eingesetzt, einige Flüchtlinge werden in Abstimmung mit dem Beförderungsunternehmen und der jeweiligen Schule zum Zwecke der Gewaltprävention als Schulbusbegleiter eingesetzt. Bei Umzügen, die in den letzten 12 Monaten in erheblichem Umfang durchzuführen waren und auch künftig durchzuführen sind, werden Flüchtlinge im Sinne der gemeinnützigen Arbeit ebenso eingesetzt wie bei der Unterstützung ehrenamtlicher Kräfte zum Zwecke der Ausstattung angemieteter Flüchtlingswohnungen mit Möbelspenden. Dieser Aufgabe kommt unter Beachtung der aktuellen Unterbringungspraxis (420 der 548 untergebrachten Flüchtlinge leben in Mietwohnungen) eine besondere Bedeutung zu. Diese beispielhaft aufgeführten gemeinnützigen Tätigkeiten unterfallen unstrittig den o.a. Abstufungskriterien. Ob diese Kriterien bei einem Einsatz in der vorgeschlagenen Form eingehalten werden oder ob es sich um einen Eingriff in den regulären Arbeitsmarkt handeln würde, ist zumindest nicht offenkundig und somit kritisch zu bewerten. In der Verwaltungspraxis bittet ein leistungsberechtigter Flüchtling in aller Regel selbst um die Zuteilung einer gemeinnützigen Arbeit oder er/sie wird von der Verwaltung darauf angesprochen. Die Praxis geht somit grundsätzlich von einer Freiwilligkeit im gegenseitigen Einvernehmen aus. Insofern ist auch der Abschluss eines öffentlich rechtlichen Vertrages entbehrlich. Beschlussvorlage 156.16 Seite 5 Durch die Zuweisung einer gemeinnützigen Arbeitsgelegenheit -rechtlich möglich- erhält diese Tätigkeit eine neue Rechtsnatur. Eine Zuweisung kann einseitig nur durch einen Verwaltungsakt erfolgen. Dabei begründet die Zuweisung keine echte, durchsetzbare Arbeitspflicht, sondern lediglich eine Obliegenheit zur Wahrnehmung der Arbeitsgelegenheit. Die Rechtsfolge einer Obliegenheitsverletzung wäre eine Kürzung der ohnehin schon am Existenzminimum liegenden Leistungsgewährung. Die Zuweisung muss hinreichend bestimmt sein, d.h., die Arbeitsangelegenheit muss nach Art, Dauer und Umfang der Tätigkeit eindeutig erkennbar geregelt sein. Im Rahmen vorhandener Arbeitsgelegenheiten besteht seitens der Verpflichteten ein Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Zuweisung einer Arbeitsangelegenheit. Die Verteilung vorhandener Arbeitsgelegenheiten auf die Leistungsberechtigten muss gem. Art. 3 Abs. 1 GG nach gleichen Grundsätzen erfolgen. Um diesem Grundsatz folgend eine rechtmäßige Ermessensausübung überhaupt gewährleisten zu können, ist die Verwaltung verpflichtet, Konzepte bzw. Leitfäden zur Verteilung zu erstellen (BVerwG, Urteil 5 C 44/87). Der Verwaltungsakt ist mit den rechtlich zulässigen Mitteln -im Sozialrecht noch durch Widerspruch vor Klageerhebung- anfechtbar. Der Widerspruch wird im Sozialrecht durch die Behörde bearbeitet, die den Verwaltungsakt auch erlassen hat. Gemeinnützige Arbeitsgelegenheiten, die einseitig durch die Verwaltung gefordert werden, sind, -wie oben ansatzweise dargestellt- extrem arbeitsintensiv und aufgrund der Anfechtbarkeit (entfaltet immer aufschiebende Wirkung) wenig effektiv, insbesondere aber wegen der so fehlender Akzeptanz durch die Verpflichteten. Die Argumentation der Arbeitsintegration greift hier nicht, da eine gemeinnützige Arbeitsgelegenheit gerade nicht der Integration in den Arbeitsmarkt dient (vergl. Schlegel/Voelzke, juris PK-SGB II, 2. Aufl. 2014, § 5 AsylbLG Rn. 37) Der Personenkreis, der für die Heranziehung gemeinnütziger Arbeiten zur Verfügung steht, erstreckt sich zudem auch nicht auf alle Flüchtlinge in Kerpen. Zur gemeinnützigen Arbeit dürfen nur diejenigen Flüchtlinge herangezogen werden, die noch keine 15 Monate im Bundesgebiet sind. Diejenigen, die länger als 15 Monate in Deutschland sind, erhalten Analogleistungen nach § 2 Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG). Nach § 2 Abs. 1 AsylbLG ist für diese Leistungsbezieher die Anwendung von §§ 3 – 7 AsylbLG ausgeschlossen, mithin auch die Regelungen der gemeinnützigen Arbeit nach § 5 AsylbLG. Die Auswirkungen dieser rechtlichen Einschränkung des Personenkreises sind bei einer Zuweisung gemeinnütziger Arbeit offenkundig: Diejenigen Flüchtlinge, die geringe Leistungen (§ 3 AsylbLG) erhalten, werden zur gemeinnützigen Arbeit herangezogen während diejenigen Flüchtlinge, die höhere Leistungen (§ 2 AsylbLG) erhalten, von der angeordneten Arbeitspflicht verschont sind. Diese Ungleichbehandlung ist schwer zu vermitteln. Die Verwaltung stellt bislang bei den vielschichtigen gemeinnützigen Arbeitsgelegenheiten auf das gegenseitige Einvernehmen ab, hat damit gute Erfahrungen gemacht und möchte diese Praxis auch beibehalten. Beschlussvorlage 156.16 Seite 6