Beschlussvorlage (Mieter-Vermieter-Modell - Konzeption des Modells und Konkretisierung der Kalkulationsgrundlagen im Rahmen des Nothaushaltsrechts)

STADT ERFTSTADT öffentlich Der Bürgermeister V 117/2010 Az.: -82- Amt: - 82 BeschlAusf.: - -82.1- Datum: 11.02.2010 Beratungsfolge Ausschuss für Wirtschaftsförderung und Betriebsausschuss Immobilienwirtschaft Termin 10.03.2010 Finanz- und Personalausschuss 23.03.2010 Rat 25.03.2010 Betrifft: Bemerkungen Mieter-Vermieter-Modell - Konzeption des Modells und Konkretisierung der Kalkulationsgrundlagen im Rahmen des Nothaushaltsrechts Finanzielle Auswirkungen: Die Vorlage berührt nicht den Etat. Unterschrift des Budgetverantwortlichen Erftstadt, den 11.02.2010 Beschlussentwurf: 1. Das Mieter-Vermieter-Modell bleibt weiterhin Vertragsgrundlage für die Regelung der Zusammenarbeit zwischen der Kernverwaltung und dem Eigenbetrieb Immobilienwirtschaft. 2. Vor der Beschlussfassung über die Errichtung von Neubauvorhaben ermittelt der Eigenbetrieb Immobilienwirtschaft die voraussichtlichen Baukosten. Die aus dieser Berechnung sich ergebenden Neubaumieten sowie die entsprechenden Kalkulationsgrundlagen (Höhe der Abschreibung, Verzinsung, Kosten der Bauunterhaltung) werden den städtischen Gremien vor der Entscheidung über Neubaumaßnahmen vorgelegt. Begründung: Im Zusammenhang mit der Beratung über den Entwurf des Wirtschaftsplanes 2010 des Eigenbetriebes Immobilienwirtschaft der Stadt Erftstadt wurde hinterfragt, welche Beziehungen sich aus dem sog. Mieter-Vermieter-Modell hinsichtlich der Zuständigkeiten und finanziellen Regelungen zwischen der Kernverwaltung und dem Eigenbetrieb Immobilienwirtschaft ergeben. In den neunziger Jahren setzte sich in allen Verwaltungen die Erkenntnis durch, dass die Kosten für die Bewirtschaftung der städtischen Immobilien in den kommunalen Haushalten eine wesentliche Ausgabenposition darstellen. Effizienzsteigerungen und Ausgabenreduzierungen in diesem Bereich waren dringend geboten. Daher haben nahezu alle Gemeinden die bis dahin übliche Zersplitterung der Zuständigkeit für die Bewirtschaftung der Immobilien in einer Verwaltungseinheit zusammen gefasst. In Erftstadt wurden zunächst Aufgaben der Gebäudebewirtschaftung im damaligen Liegenschaftamt gebündelt, dann ein neues Amt für Hochbau, Liegenschaften und Wirtschaftsförderung gebildet, aus dem zum 01.07.1999 wesentliche Teile in eine eigenbetriebsähnliche Einrichtung überführt wurden. Dem Eigenbetrieb wurden die Mittel zur Verfügung gestellt, die bisher für die Erledigung der dem Betrieb übertragenen Aufgaben im städtischen Haushalt veranschlagt waren. Die Zuwendungen an den Betrieb sollten in den ersten fünf Jahren nicht steigen. Vielmehr sollte der Betrieb durch Einsparungen die sich aus Preissteigerungen ergebenden Mehraufwendungen erwirtschaften und gleichzeitig die Mittel für die Bauunterhaltung wesentlich erhöhen. Aufgrund der Haushaltslage war es nicht möglich, dem Eigenbetrieb die zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlichen Gelder zur Verfügung zu stellen. In den Jahren 2003 und 2004 erfolgten pauschale Kürzungen der Zuweisungen an den Betrieb in Höhe von 900.000,- € pro Jahr. Die Einführung einer Schulpauschale führte nicht dazu, dass dem Eigenbetrieb zusätzliche Mittel zur Verfügung gestellt wurden. Der Entwurf des Haushaltsplanes 2010 sieht eine weitere Kürzung der Zahlungen an den Eigenbetrieb um 200.000,- € vor. Die Bündelung der Kompetenzen für die Planung, den Bau, die Unterhaltung und den Betrieb städtischer Immobilien in einer Organisationseinheit, unabhängig von der Organisationsform dieser Verwaltungseinheit, erfordert Regelungen hinsichtlich der Zusammenarbeit zwischen Gebäudewirtschaft und den Fachämtern. Im Zusammenhang mit der Bildung des Eigenbetriebes Immobilienwirtschaft haben die städtischen Gremien beschlossen, diese Beziehungen nach dem sog. Mieter-Vermieter-Modell zu regeln. Die entsprechende Vorlage habe ich als Anlage beigefügt. In einem zweitägigen Workshop, der unter externer Moderation im Schloss Gracht stattfand, wurden einzelne Regelungen nochmals überprüft und konkretisiert. Aufgrund der Erfahrungen in verschiedenen Kommunen wird heute von der KGSt das Mieter-Vermieter-Modell favorisiert. Durch die Bildung eines Eigenbetriebes besteht in Erftstadt noch der zusätzlich Vorteil, dass tatsächlich ein Geldtransfer stattfindet und nicht nur quasi Spielgeld von einem Budget in ein anderes verschoben wird, wie dies bei der Organisation als Regiebetrieb oder Amt der Fall wäre. Der Eigenbetrieb hat bisher die ihm übertragenen Aufgaben erfüllen können. Die Kürzungen der Zuweisungen bei gleichzeitiger Erhöhung der Mittel für die Bauunterhaltung konnten jedoch nicht durch Einsparungen kompensiert werden. Dass der städtische Haushalt, mit Ausnahme der Mittel für Neubaumaßnahmen, nicht dennoch zusätzlich belastet wurde, liegt zum einen an der Zusammenfassung des Betriebszweiges Bodenbevorratung und –entwicklung, der Gewinne erzielt, und des Betriebszweiges Hochbau und Gebäudewirtschaft, der jährlich Verluste ausweist, in einem Eigenbetrieb. Der Betrieb verwendet, trotz sinkender Nachfrage nach Wohnbaugrundstücken und trotz der Belastungen durch den Grunderwerb für den Wirtschaftpark, Einnahmen aus Grundstücksveräußerungen für Zwecke der Bauunterhaltung. Zum anderen sind die Zinsen seit Jahren auf einem historischen Tiefstand. Die – eigentlich unerwünschte – Aufnahme neuer Darlehen und die damit verbundene Erhöhung der Verschuldung hat nicht zu wesentlich steigenden Zinsbelastungen geführt. Trotz erheblicher Belastungen durch Sanierungsmaßnahmen, z.B. im Zusammenhang mit der PCB-Belastung in der Donatusschule, war das konsolidierte Ergebnis des Betriebes jeweils positiv. Ein Verlustausgleich durch den städtischen Haushalt ist somit auch in den nächsten Jahren nicht zu erwarten. Nach Einführung des Mieter-Vermieter-Modells erfolgte eine Umstellung von Pauschalzahlungen auf sog. Altbaumieten. Damit sollte erreicht werden, dass die Kosten der Gebäudenutzung auch tatsächlich in den verschiedenen Budgets abgebildet werden. Eine Kosten- und Leistungsrechnung, die nicht die Kosten der Gebäudenutzung umfasst, ist das Papier nicht wert, auf das sie gedruckt wird. Zur Ermittlung der Altbaumieten wurden alle Aufwendungen des Betriebes, auch kalkulatorische Kosten, auf die verschiedenen Gebäude umgelegt. Bezogen auf den Quadratmeter Nutzfläche erscheinen diese Mieten teilweise relativ hoch, da sie auch Aufwendungen für Personal, Reinigung usw. umfassen. Für den städtischen Haushalt war diese Umstellung auf Mieten aber aufwandsneutral, da gleichzeitig eine sog. Eigenkapitalverzinsung eingeführt wurde, die der Betrieb an den Haushalt zahlt. Zusätzliche Belastungen durch Neubauten kann der Eigenbetrieb nur tragen, wenn er dafür von der Stadt eine sog. Neubaumiete erhält, die die zusätzlichen Belastungen für den Betrieb in voller Höhe abdeckt. Vor der Entscheidung über eine Neubaumaßnahme werden zunächst die voraussichtlichen Baukosten ermittelt. Aus den Baukosten leitet sich die erforderliche Neubaumiete ab. Diese wird vom jeweiligen Fachamt für den Entwurf des Haushaltsplanes angemeldet. Erst wenn -2- der Rat der Stadt beschlossen hat, dass die Mietzahlungen zur Verfügung gestellt werden sollen, beginnt der Eigenbetrieb mit der Realisierung der Maßnahme. Für die Ermittlung der Neubaumieten zieht der Eigenbetrieb folgende Faktoren heran: - Abschreibung (AfA) Um einen Vermögensverzehr zu vermeiden, benötigt der Eigenbetrieb Mittel in Höhe der Abschreibung. Da alle Neubaumaßnahmen über Darlehen finanziert werden, entstehen dem Eigenbetrieb auch tatsächliche Zahlungsverpflichtungen durch Tilgungsleistungen. Die Bemessung der AfA erfolgte bisher nach von der KGSt entwickelten Tabellen. Dabei ist eine individuelle Ermittlung für jedes Gebäude erforderlich. Ein hoher Technikanteil führt z.B. dazu, dass die AfA erhöht werden muss. Wird ein bestehendes Gebäude in der Weise erweitert, dass der Neubau ohne den Altbau nicht Bestand haben kann, so ist die Höhe der AfA nach der Restnutzungsdauer des Altbaus zu bemessen. Anstelle der Daten der KGSt werden aktuell die Abschreibungssätze nach NKF für die Bemessung der AfA heran gezogen. Gravierende Unterschiede zu den Sätzen der KGSt ergeben sich nicht. Zur Entlastung des Haushaltes könnte vorgeschlagen werden, anstelle der kalkulatorischen Abschreibung die tatsächlich gezahlte Tilgung für die Mietberechnung heran zu ziehen. Betriebswirtschaftlich würde sich dann aber ein verzerrtes Bild ergeben. Weiterhin bietet es sich bei der aktuellen Niedrigzinslage an, Darlehen mit möglichst langer Zinsbindung (z.B. 20 Jahre) aufzunehmen und die Tilgungsleistung so zu wählen, dass mit Ablauf der Zinsbindung das Darlehen vollständig getilgt ist. Dies erfordert zwar höhere Tilgungsleistungen, minimiert aber Risiken aus der Darlehensaufnahme aufgrund steigender Zinsen. - Auflösung von Zuschüssen Empfangene Ertragszuschüsse, z.B. für den Bau von Kindergärten, werden mit dem für die AfA gewählten Zinssatz aufgelöst. Damit erhält der Eigenbetrieb ein zutreffendes Bild von der Wertentwicklung der Gebäude. Die finanziellen Vorteile aus der Gewährung von Zuschüsse werden an den Haushalt weiter gegeben. - Verzinsung Für die Verzinsung der Baukosten, ggf. vermindert um Zuschüsse, sowie ggf. der Grundstückskosten, sofern für die Maßnahme ein Grunderwerb erforderlich war, wird der von der Kämmerei jährlich ermittelte Zinssatz für langfristige Verbindlichkeiten zugrunde gelegt. Aufgrund der aktuellen dramatischen Haushaltslage wird vorgeschlagen, künftig bei Mietberechnungen den aktuellen Marktzins zu verwenden. Dieser liegt derzeit geringfügig unter dem aktuellen Kalkulationszinssatz von 4 %. - Aufwendungen für die Bauunterhaltung Ende vergangenen Jahres hat die KGSt eine aktuelle Untersuchung über die für eine angemessene Bauunterhaltung erforderlichen Mittel vorgelegt. Dabei wurde bestätigt, dass im langjährigen Mittel ein Betrag in Höhe von 1,2 % des Wiederbeschaffungszeitwertes für die Bauunterhaltung erforderlich ist. Erwartungsgemäß sind die entsprechenden Kosten im ersten Lebensjahrzehnt eines Gebäudes niedriger. Allerdings kann festgestellt werden, dass im 4. Lebensjahrzehnt erhöhte Aufwendungen erforderlich sind. Die Stadt Erftstadt verfügt über zahlreiche Gebäude in diesem Alter. Bei der Bemessung angemessener Unterhaltungsaufwendungen wurden Kosten für die Beseitigung von Schadstoffen sowie für die Anpassung der Gebäude an geänderte Nutzungsanforderungen nicht berücksichtigt. Um der Haushaltslage Rechnung zu tragen, sollen in den kommenden Jahren bei Neubauten für die Bauunterhaltung lediglich 0,5 % der Baukosten bei der Mietberechnung angesetzt werden. - Reinigung Die städtischen Gremien haben beschlossen, die Eigenreinigung abzubauen. Für die Mietberechnungen werden daher grundsätzlich die Kosten für eine Fremdreinigung angesetzt. Die entsprechenden Daten ergeben sich aus den aktuellen Reinigungsverträgen. Die einmal ermittelten Neubaumieten sind bisher nicht geändert worden. So könnte über eine Anpassung nachgedacht werden, wenn sich die Zinskonditionen ändern. Allerdings wurden seit Bestehen des Eigenbetriebes alle Darlehensverträge mit relativ langer Laufzeit abgeschlossen, so dass eine Anpassung noch nicht erforderlich war. Auf der anderen Seite müssten aufgrund stei-3- gender Baukosten die Aufwendungen für die Bauunterhaltung jährlich angepasst werden. Weiterhin fallen durch die Unterhaltung der neuen Gebäude Personal- und Sachaufwendungen an. Da diese Arbeiten mit dem vorhandenen Personal ausgeführt werden, müssten eigentlich die Altbaumieten bei jedem Neubau anteilig reduziert und die Neubaumieten dementsprechend erhöht werden. Aufgrund des damit verbundenen Rechnungs- und Buchungsaufwands soll auf eine solche Anpassung jedoch verzichtet werden. Die Frage dieser Anpassung ist aber auch im Zusammenhang mit der nachfolgend beschriebenen finanziellen Situation des Eigenbetriebes Immobilienwirtschaft zu sehen. Durch die Schätzung der Baukosten bereits vor der Vergabe eines Planungsauftrages und die Ermittlung der sich darauf für den städtischen Haushalt ergebenden Folgekosten erhalten die städtischen Gremien alle erforderlichen Informationen, um eine Entscheidung über Investitionsmaßnahmen treffen zu können. Zur weiteren Verbesserung dieses bereits heute transparenten Entscheidungsprozesses werde ich künftig auch die Kalkulationsgrundlagen für die Bemessung der Neubaumieten dem Betriebsausschuss Immobilienwirtschaft zur Beschlussfassung vorlegen. Hinsichtlich der Angemessenheit der Baukosten, wobei grundsätzlich auf die Höhe der Folgekosten und nicht auf die Höhe der reinen Baukosten abgestellt werden sollte, werde ich künftig, sofern mit angemessenem Aufwand realisierbar, dem Betriebsausschuss Immobilienwirtschaft zusätzliche Informationen zur Verfügung stellen. Aktuell prüfe ich, diesen Prozess an einem fertiggestellten Gebäude, ggf. mit externer Beratung, exemplarisch zu dokumentieren und den Gremien zur Verfügung zu stellen. Die aktuell geführte Diskussion über die Angemessenheit der Mieten trägt zur Lösung des aktuellen Problems, wie der städtische Haushalt saniert werden kann, in keinster Weise bei. Durch eine Reduzierung der aus dem Haushalt an den Eigenbetrieb gezahlten Mieten, in welcher Höhe auch immer, werden die Bürgerinnen und Bürger in der Stadt Erftstadt um keinen Cent entlastet. Es sind daher zunächst einige Ausführungen zur finanziellen Ausstattung des Eigenbetriebes erforderlich, bevor die wirklich wichtige Frage, wie man zu nachhaltigen Einsparungen gelangen kann, diskutiert werden soll. Bereits an dieser Stelle soll aber darauf hingewiesen werden, dass es sich bei Kürzungen der Mittel für die Bauunterhaltung nicht um nachhaltige Einsparungen handelt. Vielmehr wird dadurch quasi ein Darlehen aufgenommen, und zwar zu schlechten Konditionen. Unterlassene Bauunterhaltung führt in der Regel zu einer Verschlechterung des Schadensbildes und daher zu erhöhten Sanierungsaufwendungen bei gestiegenen Baukosten. In allen Wirtschaftsplänen der vergangenen Jahre habe ich auf die nicht ausreichende Finanzausstattung des Eigenbetriebes Immobilienwirtschaft hingewiesen. In den Beratungen hat die Betriebsleitung dabei die Formulierung verwendet, der Wirtschaftsplan sei auf „Kante genäht“. Die wesentlichen Ausgabepositionen des Eigenbetriebes umfassen die Kosten für das Personal (Architekten, Verwaltungsmitarbeiter, Hausmeister, Reinigungskräfte, Buchhaltung), für die Fremdreinigung, für Reparaturen und Wartung, für Zins und Tilgung und bei den Verwaltungsgebäuden auch für die Energieversorgung. Stellt man diesen Aufwendungen, wobei für Reparaturen und Wartung entsprechend dem Entwurf des Wirtschaftsplanes 2010 lediglich ein Betrag in Höhe von 675.000,- € zugrunde gelegt wurde, der nur die sog. laufende Unterhaltung, nicht aber erforderliche Sondermaßnahmen umfasst, die Nettozahlungen der Stadt gegenüber, so ergibt sich ein Fehlbetrag in Höhe von ca. 500.000,- €. Bei den Ausführungen zur Berechnung der Neubaumieten hatte ich bereits auf die aktuelle Untersuchung der KGSt zur Bemessung angemessener Aufwendungen für die Bauunterhaltung verwiesen. Für alle städtischen Gebäude habe ich die aktuellen Wiederbeschaffungszeitwerte ermitteln lassen. Danach müsste der Eigenbetrieb jährlich mindesten 2.800.000,- € in die Bauunterhaltung investieren, um einen Substanzverlust zu vermeiden. Unter Berücksichtigung des aktuellen Ansatzes für Reparatur und Wartung in Höhe von 675.000,- € und des Fehlbetrages in Höhe von ca. 500.000,- € ergibt sich somit ein Finanzierungsbedarf in Höhe von 2.625.000,- € pro Jahr. Bei der aktuellen Lage auf dem Grundstücksmarkt kann der Eigenbetrieb in diesem Jahr ca. 1.000.000,- € aus Grundstücksverkäufen für die Bauunterhaltung zur Verfügung stellen. Dementsprechend müsste die Stadt ihre Zahlungen an den Eigenbetrieb eigentlich um 1.625.000,- € pro Jahr erhöhen. Das Augenmerk sollte künftig verstärkt auf die Frage gelenkt werden, wie der Eigenbetrieb Immobilienwirtschaft, und damit auch der städtische Haushalt, nachhaltig zu Einsparungen gelangen kann. Vorrangig bieten sich dazu folgende Bereiche an: -4- - - - - Die größten Einsparungen sind zu erzielen, wenn ein Gebäude erst gar nicht errichtet, unterhalten und bewirtschaftet werden muss. Bei jedem neuen Vorhaben muss daher geprüft werden, ob die Nutzung nicht auch im vorhandenen Gebäudebestand realisiert werden kann. Optimierungen im Bestand sind ebenfalls zu überprüfen. Aufgrund der aktuellen Wirtschaftskrise sind die Energiekosten im vergangenen Jahr nur unwesentlich gestiegen. Mittelfristig muss aber wieder mit stark steigenden Energiekosten gerechnet werden. Die Bemühungen zur Reduzierung des Energieverbrauchs sind daher zu verstärken. Allerdings werden dazu auch entsprechende Investitionsmittel benötigt. Die Personalkosten sind die größte Ausgabenposition im städtischen Haushalt. Ein Personalabbau ist daher zwingend. Die Gemeindeprüfungsanstalt hat, basierend auf Untersuchungen der KGSt, auf Einsparpotentiale im Bereich der Hausmeister hingewiesen. Ich werde dazu unter Beteiligung der Schulleitungen ein Konzept erarbeiten und dies in den städtischen Gremien zur Diskussion stellen. Da betriebsbedingte Kündigungen nicht beabsichtigt sind, können Einsparungen erst ab dem Jahr 2011 mit dem altersbedingten Ausscheiden eines Mitarbeiters wirksam werden. Im Bereich der Gebäudereinigung wurden bereits in den vergangenen Jahren erhebliche Einsparungen erzielt. Nach den Feststellungen der Gemeindeprüfungsanstalt sollen weitere Potentiale vorhanden sein. Im Jahr 2010 werde ich die Fremdreinigung erneut ausschreiben und mit den städtischen Mitarbeiterinnen über eine Erhöhung der Reinigungsleistung diskutieren. Eine Änderung der Reinigungsintervalle sollte ebenfalls überprüft werden. Die Stadt Erftstadt hat in den vergangenen Jahren positive Erfahrungen mit ihren Eigenbetrieben gemacht. Derzeit steht die Stadt vor finanziellen Problemen, wie es sie in dieser Dimension seit Bestehen der Stadt Erftstadt noch nicht gegeben hat. Mit der Umstellung auf NKF wurden Elemente der kaufmännischen Buchhaltung auch für den Bereich der Kernverwaltung eingeführt. In diesem Kontext werde ich prüfen, ob die vorhandene Verwaltungsgliederung mit Kernverwaltung und drei Eigenbetrieben auch künftig die optimale Organisationsform darstellt. Als Anlage zu dieser Vorlage hat der Kämmerer eigene Anmerkungen zum Mieter-VermieterModell vorgelegt. (Dr. Rips) -5-