Daten
Kommune
Erftstadt
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Datum
17.12.2009
Erstellt
18.12.09, 06:56
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18.12.09, 06:56
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http://www.justiz.nrw.de/nrwe/ovgs/ovg_
Oberverwa1ttmgsgerichtNRW, 15 A 1958/01
Oberverwaltungsgericht
Datum:
Gericht:
Spruch körper:
Entscheidungsart:
Aktenzeichen:
nrw/j2002/ 15_A _1958 _00.
NRW, 15 A 1958/01
18.06.2002
Oberverwaltungsgericht NRW
15. Senat
Urteil
15 A 1958/01
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 1 K 8004/99
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die
Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in
Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die
Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1 von 12
Tatbestand:
1
Der Rat der Stadt O. setzt sich seit der Kommunalwahl 1999 aus 29 Mitgliedern
der SPD-Fraktion, 22 Mitgliedern der CDU-Fraktion und 3 Mitgliedern der
Fraktion Die Grünen zusammen. Außerdem entfallen je zwei Mandate auf
Mitglieder der FDP und der POS. Diese haben sich jeweils zu Ratsgruppen
zusammengeschlossen. Die FDP-Gruppe entsendet jeweils ein
stimmberechtigtes Mitglied in den Hauptausschuss und den Finanzausschuss
des Rates. Sie ist wie die POS-Gruppe ferner durch die Entsendung
sachkundiger Einwohner an der Arbeit des Rates beteiligt. Beide Ratsgruppen
nehmen darüber hinaus mit jeweils einem Ratsmitglied als ständigem Gast an
den Sitzungen des Ältestenrates teil. In der am 18. Oktober 1999 geänderten
Geschäftsordnung des Rates der Stadt O. werden die Gruppen mehrfach
angesprochen und als Ratsmitglieder einer Partei ohne Fraktionsstatus
bezeichnet.
2
Auf gemeinsamen Antrag der Fraktionen beschloss der Rat in seiner Sitzung
vom 25. Oktober 1999, den neu hinzugekommenen Ratsgruppen in Anlehnung
an die den Fraktionen gewährten Zuwendungen ab dem 1. Oktober 1999
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ebenfalls Haushaltsmittel für die Durchführung der Ratsarbeit zukommen zu
lassen. Hierbei waren ein jährlicher Betrag in Höhe von 50 v.H. des für die
kleinste Fraktion gezahlten Sockel betrages, ein Betrag von 50 v.H. des für die
Fraktionen geltenden Steigerungsbetrages je Ratsmitglied und je Mitglied in
einer Bezirksvertretung, eine Personalkosten- und Mietpauschale sowie ein
einmaliger Betrag für eine Büroausstattung vorgesehen. Für die FDP-Gruppe
errechnete sich hieraus ein Betrag von 54.160,-- DM, für die PDS-Gruppe ein
Betrag von 53.860,-- DM, jeweils zuzüglich des einmaligen Betrages von
20.000,-- DM für eine Büroausstattung. Über die Mittelverwendung ist wie bei
Fraktionen ein Nachweis führen.
2 von 12
Unter dem 2. November 1999 beanstandete der Oberbürgermeister der Stadt O.
auf Weisung der Beklagten den Ratsbeschluss. Nachdem dieser noch am
selben Tage durch den Rat bestätigt wurde, hob ihn die Beklagte mit Bescheid
vom 22. November 1999 auf. Zur Begründung sie aus: Die Gemeindeordnung
regele ausschließlich die Pflicht der Gemeinde, den im Rat vertretenen
Fraktionen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und
personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung zu gewähren. Diese
Regelung sei auch nach dem Wegfall der 5 % - Klausel im Kommunalwahlrecht
als abschließend zu betrachten. Der Gesetzgeber habe bewusst eine
Privilegierung der Fraktionen getroffen. Für eine Ausdehnung der Regelung auf
Gruppen ohne Fraktionsstatus bleibe daher kein Raum. Ansprüche
fraktionsloser Mitglieder des Rates ergäben sich ausschließlich aus den
Entschädigungsvorschriften der Gemeindeordnung und der
Entschädigungsverordnung. Eine gesetzlich nicht gedeckte Zuwendung
verstoße gegen das Prinzip sparsamer Haushaltsführung sowie gegen das
Verbot verdeckter Parteienfinanzierung. Zuwendungen aus öffentlichen Mitteln
sollten nach dem Willen des Gesetzgebers nur für solche Aufwendungen
gewährt werden, die mit der Vorbereitung der Arbeit des Rates und seiner
Ausschüsse in Zusammenhang stünden und typischerweise bei den Fraktionen
anfielen. Dies stelle keine unangemessene Benachteiligung fraktionsloser
Ratsmitglieder dar. Diesen bleibe es unbenommen, sich mit anderen
Ratsmitgliedern auch über Parteigrenzen hinweg zu einer Fraktion zusammen
zu schließen. Auch habe der Gesetzgeber mit der Einführung von
Mindeststärken der Fraktionen das Ziel verfolgt, im Interesse einer effektiven
Ratsarbeit die Aufsplitterung in Kleinstfraktionen zu vermeiden. Diese
Zielsetzung könne nicht erreicht werden, wenn den fraktionslosen
Ratsmitgliedern die sei ben Rechte eingeräumt würden wie Fraktionen.
4
Die Klägerin hat am 8. Dezember 1999 Klage erhoben.
5
Sie hat vorgetragen: Dem Rat komme auf Grund seiner Organisationshoheit die
Befugnis zu, finanzielle Zuwendungen auch für Gruppierungen fraktionsloser
Ratsmitglieder autonom zu regeln. Anderes ergebe sich auch nicht daraus, dass
der Gesetzgeber durch die Einführung von Mindeststärken der Fraktionen und
eines Rechtsanspruchs der Fraktionen auf finanzielle Zuwendungen die bis
dahin bestehende Regelungskompetenz des Rates eingeschränkt habe. Die
Gemeindeordnung enthalte kein Verbot, Ratsgruppierungen ebenfalls
Finanzmittel für ihre Ratsarbeit zur Verfügung zu stellen. Mit der Neuregelung
habe der Gesetzgeber das Ziel verfolgt, die Rechtsstellung der Fraktionen zu
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stärken. Sie garantiere einen Mindeststandard der Förderung, beinhalte aber
kein Verbot weitergehender Regelungen durch den Rat. Finanzielle
Zuwendungen an Ratsgruppen seien daher solange zulässig, wie sie im
öffentlichen Interesse lägen. Dies sei vorliegend der Fall. Denn die
Gruppierungen seien organisatorisch in die Arbeit des Rates eingebunden. Der
hiermit verbundene Koordinierungsaufwand sei mit dem von Fraktionen
vergleichbar. Schließlich bestünden unter dem Gesichtspunkt gleicher
Mitwirkungsbefugnisse für alle Ratsmitglieder auch verfassungsmäßige
Bedenken gegen die von der Beklagten vertretenen Auslegung.
3 von 12
Die Klägerin hat beantragt,
7
den Bescheid der Beklagten vom 22. November 1999 aufzuheben.
8
Die Beklagte hat beantragt,
9
die Klage abzuweisen.
10
Sie hat auf die Begründung des angefochtenen Bescheides verwiesen und
ergänzend ausgeführt: Aus dem Umstand, dass der Gesetzgeber Ratsgruppen
ausschließlich in § 50 Abs. 3 Satz 3 der Gemeindeordnung erwähne, ergebe
sich im Umkehrschluss, dass diese nur in Bezug auf das dort angesprochene
System der Verteilung von Wahlstellen auf die Wahlvorschläge
gleichzubehandeln seien. Hätte der Gesetzgeber eine finanzielle
Gleichbehandlung von Gruppen und Fraktionen gewollt, hätte er angesichts der
wiederholten Änderungen der Gemeindeordnung eine entsprechende Regelung
getroffen. Für eine Ungleichbehandlung gebe es einen guten Grund. Funktion
der Fraktion sei es, die Meinungen der zusammengeschlossenen Ratsmitglieder
zusammenzuführen und auf diese Weise die Entscheidungsfindung des Rates
zu erleichtern. Hierzu bedürfe es eines nicht unerheblichen sachlichen und
finanziellen Aufwandes, der gesonderte Zuwendungen rechtfertige. Dieser
Aufwand sei innerhalb der Ratsgruppen wesentlich kleiner, sodass es über die
Entschädigungen für einzelne Ratsmitglieder hinausgehender Zuwendungen
nicht bedürfe. Zudem stellten die Anforderungen an die Binnenorganisation
einer Fraktion eine gewisse Kontinuität und Transparenz sicher. Eine Gruppe sei
hingegen ein noch schwächerer Verbund, dem es an jeglicher Transparenz
mangele. Dies bedinge eine erhebliche Missbrauchsgefahr. Es sei sehr leicht
denkbar, dass sich Ratsmitglieder mit ansonsten sogar gegensätzlichen
Interessen zum Zweck der gemeinsamen Mittelbeantragung zu einer Gruppe
zusammenfänden. Bei einer Mittelvergabe an Gruppen ohne jegliche rechtliche
Bindung käme es im Ergebnis sogar zu einer Benachteiligung der Fraktionen,
da diese den gesetzlichen Bindungen der Gemeinde unterlägen.
11
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage
stattgegeben und den angefochtenen Bescheid aufgehoben.
12
Hiergegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der
Beklagten. Sie wiederholt und vertieft das Vorbringen aus dem erstinstanzlichen
Verfahren. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts führe im Ergebnis zu
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einem Rechtsanspruch
der Ratsgruppen auf finanzielle Zuwendungen. Sie
gebe die vom Gesetzgeber gewollte Unterscheidung zwischen Fraktionen und
Gruppen auf. Die repräsentative Mitwirkung der Bürger im Rat erfolge
ehrenamtlich. Darüber hinausgehende
Zuwendungen an Mitglieder des Rates
seien nur im Interesse der Funktionstüchtigkeit des Rates zulässig. Ein
besonderes öffentliches Interesse an der Finanzierung der Arbeit der
Ratsfraktionen aus Haushaltsmitteln bestehe nur deshalb, weil diese in der
Gemeindeverfassung und der Geschäftsordnung des Rates eine besondere
Stellung einnähmen, die übrigen Ratsgruppen nicht zukomme. Insgesamt
enthalte die Gemeindeordnung ein in sich geschlossenes System zur Bildung
von Fraktionen und ihrer Kompetenz in Rat und Ausschüssen, dessen
Änderung oder Ergänzung der kommunalen Organisationshoheit entzogen sei.
Anderes ergebe sich auch nicht aus der Geschäftsordnung des Rates der Stadt
O. . Soweit diese Rechte einräume, seien sie nicht an den Gruppenstatus,
sondern an den Status des einzelnen Ratsmitgliedes gebunden.
Verfassungsrechtliche
Bedenken gegen die Festsetzung von Fraktionsstärken
durch den Gesetzgeber bestünden nicht. Außerdem verfüge die Stadt O. nicht
über einen ausgeglichenen Haushalt und habe deshalb alles zu unterlassen,
was den Haushaltsausgleich gefährden könne. Auch sei bei der Ermittlung der
beschlossenen Zuwendung die erforderliche Bedarfsanalyse unterblieben.
4 von 12
Die Beklagte beantragt,
14
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
15
Die Klägerin beantragt,
16
die Berufung zurückzuweisen.
17
Sie verteidigt die angefochtene Entscheidung und trägt vor: Der Beschluss des
Rates betreffe nicht die Aufwandsentschädigung des einzelnen Ratsmitgliedes,
sondern die Zuwendungen an bestimmte Gruppen für ihre mit der Ratsarbeit
verbundenen Aufwendungen. Die Zuwendungen an Ratsgruppen bedeuteten
auch keinen Verstoß gegen die Privilegierung des Fraktionen, weil diesen durch
das Gesetz ein Rechtsanspruch auf Geldleistungen zustehe, während es für die
Ratsfraktionen bei dem früheren Rechtszustand verbleibe. Die Einbindung der
Gruppen in die Arbeit des Rates stelle einen sachlichen Grund für die
Gewährung von Zuwendungen dar. Mit dem Hinweis auf die Verpflichtung zur
sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung könne die Beklagte schon
formell-rechtlich nicht durchdringen, weil der streitbefangene Bescheid hierauf
nicht gestützt und das Vorbringen deshalb im Berufungsverfahren nicht mehr
berücksichtigungsfähig sei.
18
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den
Inhalt der Gerichtsakte und der von den Beteiligten übersandten
Verwaltungsvorgänge Ueweils 1 Hefter) Bezug genommen.
19
Entscheidungsgründe:
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Die Berufung ist nicht begründet.
21
Das Verwaltungsgericht hat der Klage zutreffend stattgegeben und die
aufsichtsbehördliche Verfügung der Beklagten vom 22. November 1999
aufgehoben. Diese ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren
(Selbstverwaltungs-) Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - .
22
Gemäß § 119 Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land NordrheinWestfalen - GO NRW - kann die Beklagte als zuständige Aufsichtsbehörde (§
117 Abs. 2 GO NRW) Beschlüsse des Rates, die das geltende Recht verletzen,
nach vorheriger Beanstandung durch den Bürgermeister und nochmaliger
Beratung im Rat oder Ausschuss aufheben. Diese Voraussetzungen sind nicht
gegeben. Der Beschluss des Rates der Stadt O. vom 25. Oktober 1999 verstößt
nicht gegen geltendes Recht. Die Gewährung von Zuwendungen aus
Haushaltsmitteln der Gemeinden für die Aufwendungen der Geschäftsführung
an Gruppen des Rates, die keine Fraktionsstärke erreichen, ist zulässig.
23
Der Beschluss des Rates findet eine Rechtsgrundlage in der kommunalen
Finanz- und Organisationshoheit. Hierunter werden das Recht der Gemeinden
und Gemeindeverbände zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und
Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens
(Finanzhoheit) sowie das ihnen zustehende Recht verstanden, ihre
Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in organisatorisch verfahrensrechtlicher Hinsicht selbst zu regeln (Organisationshoheit). Hierzu
zählt namentlich das Recht zu einer eigenständigen Organisation der
Verwaltungsgliederung einschließlich der Regelung der Rechtsverhältnisse
innerhalb der Gemeindevertretung. Beide Rechte leiten sich aus der
institutionellen Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2
des Grundgesetzes - GG - und Art. 78 Abs. 1 und 2 der Verfassung des Landes
Nordrhein-Westfalen - Verf NRW - ab.
24
Vgl. zur Finanzhoheit: OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 1974 - 11A 1093/73
-, sn 1975, 483; Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nord rhein- Westfalen,
2. Auflage 1997, Seite 50; Rosenschon, Gemeindefinanzsystem und
Selbstverwaltungsgarantie, 1980, Seite 29; Waechter, Kommunalrecht, 2.
Auflage 1995, Rdnr. 96; zur Organisationshoheit: Urteil des Senats vom 17.
Februar 1984 - 15 A 2626/81 -, OVGE 37, 94 (96 ff.); VerfGH NRW, Urteil vom 9.
Februar 1979 - VerfGH 7/78 -, NJW 1979,1201; Wansleben, in: Held/Becker
IDeekerl Kirchhof/Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht, Stand:
Dezember 2001, § 1 GO, Erl. 2.1; Schmidt-Jortzig, Kommunale
Organisationshoheit, 1979, Seite 287.; ferner: BVerfG, Urteil vom 10. Dezember
1974 - 2 BvK 1/73; 2 BvR 902/73 - BVerfGE 38,258 (278 f.).
25
Dem angefochtenen Urteil ist indes darin zu folgen, dass der Gesetzgeber nicht
nur Vorhandensein und Bildung der einzelnen Gemeindeorgane, sondern auch
ihre Zuständigkeiten sowie die Voraussetzungen und Umstände ihrer internen
Willensbildung regeln und entsprechende Verfahrensbestimmungen treffen
kann. Raum für eine eigenständige Regelung durch die kommunalen
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Selbstverwaltungskärperschaften
bleibt dann nur, solange und soweit der
Gesetzgeber von dieser Befugnis keinen Gebrauch gemacht hat. Insbesondere
ist den Gemeinden außerhalb eines unantastbaren Kernbereichs die Befugnis
zur Gestaltung ihrer Eigenverwaltung genommen, wenn der Regelungsgehalt
der Gemeindeordnung den Organisationsgegenstand abdeckt.
6 von 12
Urteil des Senats vom 17. Februar 1984 - 15 A 2626/81 -, OVGE 37,94 (99).
27
Eine Einschränkung der kommunalen Organisationshoheit setzt eine
hinreichend eindeutige gesetzliche Regelung voraus. Diese ist der
Gemeindeordnung in Bezug auf die Finanzausstattung von Ratsgruppen nicht
zu entnehmen.
28
Sie ergibt sich insbesondere nicht aus § 56 Abs. 3 GO NRW. Hiernach gewährt
die Gemeinde den Fraktionen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den
sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung. Die
Zuwendungen an Fraktionen sind in einer besonderen Anlage zum
Haushaltsplan darzustellen. Über die Verwendung der Zuwendungen ist ein
Nachweis in einfacher Form zu führen, der unmittelbar dem Bürgermeister
zuzuleiten ist. Ihrem Wortlaut nach lässt die Vorschrift damit offen, ob
Zuwendungen aus Haushaltsmitteln nur an Ratsgruppierungen mit
Fraktionsstatus gewährt werden oder auch andere Gruppen zulässigerweise
solche Zuwendungen erhalten dürfen. Es ist lediglich ausgesagt, dass nur
Fraktionen, also freiwillige Vereinigungen von Mitgliedern des Rates oder einer
Bezirksvertretung, welche die Mindeststärke gemäß § 56 Abs. 1 GO NRW
erreichen, Zuwendungen erhalten müssen. Denn die Formulierung lässt den
Schluss auf einen Anspruch der Fraktionen auf die Bezuschussung ihrer
Geschäftsführung zu.
29
Vgl. Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen , Stand: März
2001, § 56 GO, Erl. IV.1.
30
Sie trifft aber keine Aussage zu der hier entscheidungserheblichen Frage, ob
Zuwendungen zwingend auf diesen Empfängerkreis zu begrenzen sind.
31
Entsprechendes ergibt sich nicht aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift.
Noch die Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung
der Bekanntmachung vom 11. August 1969 (GV NRW 656) traf keinerlei
Aussage zu Fraktionen und anderen Ratsgruppierungen, ihrer
Zusammensetzung und ihrer Finanzierung. Der nord rhein-westfälische
Landesgesetzgeber befand sich insoweit in Übereinstimmung mit zahlreichen
anderen Landesgesetzgebern, die - wenn überhaupt - Bestimmungen über die
Fraktionen erst sehr spät in die Gemeindeordnungen aufgenommen haben,
obwohl mit der Anerkennung der politischen Parteien als verfassungsrechtliche
Institutionen durch Art. 21 GG auch die Anerkennung der Fraktionen als
notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens verbunden war.
32
Vgl. Rothe, Die Fraktion in den kommunalen Vertretungskärperschaften,
Rdnr. 5.
33
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Dementsprechend fehlten auch Regelungen über andere Ratsgruppierungen.
Erstmals § 30 Abs. 7 der Gemeindeordnung in der Fassung des
Änderungsgesetzes vom 29. Oktober 1974 (GV NRW 1050) bestimmte, dass
sich Ratsmitglieder zu einer Fraktion zusammenschließen konnten. Gleichzeitig
wurde geregelt, dass eine Fraktion aus mindestens zwei Mitgliedern bestehen
müsse, womit sich die Frage nach der unterschiedlichen rechtlichen
Behandlung von Fraktionen und anderen Ratsgruppen praktisch nicht stellte.
Regelungen über finanzielle Zuwendungen traf auch diese Bestimmung nicht,
obgleich Zahlungen an Fraktionen aus Haushaltsmitteln auch seinerzeit bereits
zur gängigen kommunalen Praxis zählten.
34
Vgl. Bick, Die Ratsfraktion, 1989, Seiten 98 ff. mit statistischen Angaben zur
Höhe der gewährten Leistungen.
35
_'"
Erst durch das Zweite Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung, der
Kreisordnung und anderer kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom
15. Mai 1979 (GV NRW 408) wurde in § 30 Abs. 7 Satz 6 der Gemeindeordnung
bestimmt, dass die Gemeinde den Fraktionen aus Haushaltsmitteln
Zuwendungen zu den Aufwendungen der Geschäftsführung gewähren kann.
Gruppen des Rates fanden in § 35 Abs. 3 Satz 3 wie heute nur in
Zusammenhang mit der Wahl der Ausschussmitglieder Erwähnung. Allerdings
kam dem keine praktische Bedeutung zu, weil die Bildung einer Fraktion
unverändert mit zwei Ratsmitgliedern möglich war.
Vgl. Bick, Die Ratsfraktion, 1989, S. 22 (Fußn. 1): "Redaktionsversehen".
7 von 12
7
Der mit dem Gesetz zur Änderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994
(GV NRW 270) eingefügte und dem heutigen § 56 GO NRW entsprechende §
30 c der Gemeindeordnung enthielt schließlich eine gesetzliche Definition des
Begriffs der Fraktion und eine nunmehr geänderte Festlegung der
Mindeststärken der Fraktionen. Durch die bindende Festlegung der
Fraktionsstärken von mindestens drei Personen bei einem Rat mit mehr als 57
Mitgliedern und von mindestens vier Personen bei einem Rat mit mehr als 81
Mitgliedern war es nunmehr praktisch denkbar, dass sich Personen zu
Gruppierungen zusammenfanden, die nicht die erforderliche Fraktionsstärke
erreichten. Die finanziellen Zuwendungen an die Ratsfraktionen waren jetzt in §
30 c Abs. 3 entsprechend der heutigen Regelung als Rechtsanspruch der
Fraktionen ausgestaltet. Die Erwähnung sonstiger Ratsgruppierungen blieb
weiterhin auf die Regelung der Abstimmungen über die Besetzung der
Ratsausschüsse beschränkt. Aus dem Wortlaut der bestehenden Regelung und
aus der Gesetzgebungsgeschichte sind damit klare Aussagen zu der
organisationsrechtlichen Stellung von Ratsgruppierungen ohne Fraktionsstatus
in Bezug auf finanzielle Zuwendungen nicht abzuleiten. Erkennbar ist lediglich
das Bestreben des Gesetzgebers, die Ratsfraktionen zu institutionalisieren und
ihrer Arbeit durch die Einräumung eines entsprechenden Rechtsanspruchs ein
gesichertes finanzielles Fundament zu geben.
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Aus der Gemeindeordnung folgt damit kein in sich geschlossenes gesetzliches
System im Hinblick auf Fraktionen, das Zuwendungen für die Geschäftsführung
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anderer Ratsgruppierungen
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generell ausschließt.
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Allerdings ist nicht zu
verkennen, dass die Stellung der Ratsfraktionen im geltenden
Gemeindeverfassungsrecht erheblich gestärkt worden ist. So setzt die
Gemeindeordnung die Existenz politischer Zusammenschlüsse im Rat nicht
mehr nur stillschweigend voraus, sondern weist den Fraktionen in der Ratsarbeit
ausdrücklich eigene Befugnisse zu. § 56 Abs. 2 Satz 1 GO NRW bestimmt
allgemein, dass die Fraktionen bei der Willensbildung und Entscheidung in der
Vertretung mitwirken und ihre Auffassung insoweit öffentlich darstellen können.
Außerdem stehen den Fraktionen eigene Geschäftsordnungsrechte (§ 48 Abs. 1
Satz 2 GO NRW) zu und sind sie maßgeblich an der personellen Besetzung der
Ausschüsse (§ 58 Abs. 1 und 5 GO NRW) beteiligt. Zudem haben die
Fraktionen durch das zwingend erforderliche Statut zur Regelung ihrer inneren
Ordnung (§ 56 Abs. 2 Satz 3 GO NRW) eine organisatorische Verfestigung
erhalten, die sie deutlich von losen Zusammenschlüssen von Ratsmitgliedern,
wie sie etwa in Zusammenhang mit konkreten zur Entscheidung anstehenden
Sachfragen denkbar sind, unterscheidet. Schließlich zeigt der Umstand, dass
Fraktionen befugt sind, hauptberuflich tätige Mitarbeiter zu beschäftigen, die
auch Ratsmitglieder sein können, einen Trend zur Professionalisierung der
Ratsarbeit, der sich vom überkommenen Leitbild ehrenamtlicher Ratsarbeit
unterscheidet, und eine gewisse Annäherung an die Stellung der Fraktionen
des Parlamentsrechts.
8 von 12
Vgl. Bick, Die Ratsfraktion, 1989, Seiten 61 - 65.
40
Im Gegensatz hierzu sind sonstige Gruppierungen von Ratsmitgliedern nur in §
50 Abs. 3 Sätze 3 und 5 GO NRW erwähnt, ohne dass eine organisatorische
Verfestigung des Zusammenschlusses vom Gesetz vorausgesetzt oder
gefordert wird. Allerdings räumt Satz 3 a.a.O. den Gruppen die Befugnis zu
eigenen Wahlvorschlägen bei der Besetzung der Ausschüsse ein. Nach Satz 5
a.a.O. wird der Nachfolger für ein vorzeitig aus dem Ausschuss
ausgeschiedenes Mitglied auf Vorschlag der Fraktion oder Gruppe gewählt,
welcher das ausgeschiedene Mitglied bei seiner Wahl angehörte. Das Gesetz
geht damit von einer institutionalisierten Existenz auch von Ratsgruppen aus,
wenngleich Vorschriften über deren Zusammensetzung und innere Organisation
fehlen. Die Rechtslage ist damit insoweit mit derjenigen der Fraktionen vor
Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung vom 29.
Oktober 1974 (GV NRW 1050) vergleichbar.
41
Anhaltspunkte für ein aus § 56 Abs. 3 GO NRW folgendes Verbot, auch
Ratsgruppierungen ohne Fraktionsstärke Zuwendungen zu gewähren, sind
hieraus nicht abzuleiten. Dies gilt jedenfalls dann, wenn es sich - wie vorliegend
- bei den im Rat vertretenen Gruppierungen um organisatorisch verfestigte und
in der Geschäftsordnung mit eigenen Rechten ausgestattete
Zusammenschlüsse handelt.
42
Anders Wansleben, in: Held/Becker/Decker/ Kirchhof/Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht, Stand: Dezember 2001, § 56 GO, Erl. 1.
43
Anderes ergibt sich auch nicht aus dem durch die Gesetzgebungsmaterialien
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belegten Sinn der Vorschrift. Bereits die Vorgängerregelung
des § 30 Abs. 7 der
Gemeindeordnung
in der Fassung des Zweiten Änderungsgesetzes
vom 15. Mai
1979 (GV NRW 408) wurde damit begründet, dass nach der Rechtsprechung
Fraktionen als ständigen Gliederungen des kommunalen Vertretungsorgans
Zuschüsse zur Bestreitung ihres persönlichen und sächlichen Aufwandes
gewährt werden könnten, der ihnen im Rahmen ihrer Arbeit im und für den Rat
erwachse. Dies solle mit der gesetzlichen Formulierung klargestellt werden.
Vgl. LT-Drs. 8/3152, S. 61 f.
45
Die Neuregelung schloss damit offenkundig an die Rechtsprechung des
erkennenden Gerichts an. Hiernach war es in Ermangelung einer
ausdrücklichen gesetzlichen Regelung in das Ermessen des Rates einer
Gemeinde gestellt, ob er seinen Fraktionen aus Haushaltsmitteln einen
Auslagenersatz bewilligte.
46
Urteil des OVG NRW vom 14. Januar 1975 - 111
A 551/73 -, Kottenberg-Steffens,
Rspr. Sig. § 30 GO Nr. 4.
47
Die gesetzliche Neuregelung nahm damit eine ohnehin in den Kommunen
bestehende und auch zulässige Praxis auf und war im Hinblick auf die den
Gemeinden zukommende Organisationshoheit eher deklaratorischer Natur.
48
Vgl. Meyer, Kommunales Parteien- und Fraktionen recht, 1990, Seite 397.
49
Auch soweit das vorstehende Urteil eine Beschränkung der Zuwendung in einer
Hauptsatzung auf Fraktionen mit einer Mindeststärke von fünf Ratsmitgliedern
für rechtmäßig erachtete und auf das Ziel einer Effektivierung der Ratsarbeit
verwies, das mit der Unterstützung kleinerer Ratsgruppierungen nicht erreicht
werde,
50
OVG NRW, Urteil vom 14. Januar 1975
9 von 12
- 11IA
551/73
-, a.a.O. S. 29,
51
ergibt sich nichts für die Rechtsauffassung der Beklagten. Denn hiermit war
noch nichts über die Rechtmäßigkeit einer weitergehenden Zuwendungspraxis
ausgesagt. Zudem hat der Gesetzgeber mit der späteren Einführung von
niedrigeren Mindeststärken der Fraktionen selbst die Zuwendungswürdigkeit
kleinster Fraktionen anerkannt. So gewährt die Gemeinde gemäß § 56 Abs. 3
Satz 1 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 2 GO NRW Zuwendungen auch
Fraktionen, die aus nur zwei Personen bestehen, soweit der Rat nicht mehr als
57 Mitglieder umfasst.
52
Die Begründung des Landesregierung zum Gesetzentwurf des Gesetzes zur
Änderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994 enthält keine Aussagen
zu der hier entscheidungserheblichen
Frage. Sie hebt lediglich das mit der
Einführung gestaffelter Mindeststärken der Fraktionen verfolgte Ziel hervor,
einer Aufsplitterung politischer Gruppierungen während der Wahlperiode
vorzubeugen und führt aus, dass die Gewährung von Haushaltsmitteln
nunmehr sowohl für sachliche als auch für personelle Aufwendungen zulässig
53
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sei.
10 von 12
LT-Drs. 11/4983, Seiten 2 und 13.
54
Der Gesetzgeber sah damit eine Gewährung von Zuwendungen aus
Haushaltsmitteln für die Geschäftsführung der Ratsfraktionen seit dem Zweiten
Änderungsgesetz vom 15. Mai 1979 als sachgerecht und sinnvoll an.
Ausgehend von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu
Fraktionen in staatlichen Parlamenten, die Fraktionen als notwendige Elemente
der organisierten Staatlichkeit ansieht,
55
vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188; Urteil vom
19. Juni 1966 - 2 BvF 1/65 -, BVerfGE 20, 56,
56
wurden Fraktionen auch auf kommunaler Ebene als Einrichtungen des
Verfassungslebens anerkannt. Sie stellten und stellen eine
Einwirkungsmöglichkeit der Parteien auf die Vertretungskörperschaften dar und
dienen einer effektiven Ratsarbeit, indem sie die unterschiedlichen Meinungen
der in der Fraktion zusammengeschlossenen Mitglieder auf mehrheitlich für
richtig befundene Standpunkte zusammenführen.
57
Vgl. Banken, Die Ratsfraktion und die Finanzierung ihrer Arbeit, StGR 1994, 317
(318); Fehn, Kommunale Zuwendungen an Fraktionen, StGR 1988, 129 (130);
Meyer, Kommunales Parteien- und Fraktionenrecht, 1990, Seite 391 ff.
58
Diese Funktion der Ratsfraktionen gebietet es nicht zwingend, finanzielle
Zuwendungen aus Haushaltsmitteln generell auf Fraktionen im Sinne der
Definition des § 56 Abs. 1 GO NRW zu beschränken und andere Gruppierungen
des Rates auszuschließen. Denn eine die Ratsarbeit ordnende Funktion kann
auch durch Gruppierungen ausgeübt werden, die die erforderliche
Fraktionsstärke nicht erreichen. Insbesondere nach dem Wegfall der 5
%-Sperrklausel auf Grund des Urteils des Verfassungsgerichtshofes für das
Land Nordrhein-Westfalen vom 6. Juli 1999 durch Art. I des Gesetzes zur
Änderung wahlrechtlicher Vorschriften,
59
vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 6. Juli 1999 - VerfGH 14 und 15/98, NVwZ 2000,
666 und Gesetz vom 14. Juli 1999 (GV NRW 412),
60
die nicht mit einer Änderung der Fraktions-Mindeststärken einherging, ist es in
zahlreichen kommunalen Vertretungskörperschaften in Nordrhein-Westfalen zu
Gruppierungen ohne Fraktionsstärke gekommen. Die hiermit erforderliche
Einbindung der Gruppen in die Ratsarbeit wird vorliegend durch die Änderung
der Geschäftsordnung des Rates der Stadt O. deutlich. Die Ratsgruppen
werden hierdurch in einer den Fraktionen angenäherten Weise an der Arbeit im
Rat, den Ausschüssen und in den Bezirksvertretungen beteiligt, obgleich eine
gemeindeverfassungsrechtliche Absicherung dieser Position fehlt. Vor diesem
Hintergrund ist ein allgemeiner Erfahrungssatz, dass Gruppierungen ohne
Fraktionsstatus nicht zu einer effektiven Ratsarbeit beizutragen vermögen und
damit öffentliche Mittel zu deren Finanzierung nicht eingesetzt werden dürfen,
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29.10.200912:47
OberverwaltungsgerichtNRW,
15 A 1958/01
http://www.justiz.nrw.de/nrwe/ovgs/ovg_nrw/j2002/15_A_1958_...
nicht ersichtlich.
11von 12
Zum Erfordernis des öffentlichen Interesses beim Einsatz von Haushaltsmitteln
vgl. BVerwG, Urteil vom 16. November 1973 - VII C 33.72 -, NJW 1974, 514 und
OVG NRW, Urteil vom 14. Januar 1975 - 111
A 551/73 -, Kottenberg/Rehn,
Rspr.-Slg. § 30 GO, Nr. 4, S. 26 f.
62
Die Finanzierung der Arbeit von Ratsgruppen ohne Fraktionsstatus aus
öffentlichen Mitteln findet allerdings ihre Grenze in dem Grundsatz
ehrenamtlicher Ratstätigkeit und in dem Verbot verdeckter Parteienfinanzierung.
Dies bedeutet, dass einzelne Ratsmitglieder zur Deckung des mit der Ausübung
des Mandats verbundenen Aufwandes auf die Entschädigungsregelungen der
§§ 45 und 46 GO NRW verwiesen sind. Auch sind finanzielle Zuwendungen an
Ratsgruppen auf Zuschüsse zu den Aufwendungen der Geschäftsführung
begrenzt. Keinesfalls dürfen diese zu einer Finanzierung der Arbeit der hinter
einer Ratsgruppe stehenden Partei oder Wählergruppe führen.
63
Vgl. Urteil des Senats vom 19. August 1988 - 15 A 924/86 -, NWVBI. 1989, 16
(Kommu nale Öffentlich keitsarbeit).
64
Für eine Verletzung dieser durch das Kommunalverfassungsrecht gezogenen
Grenzen der Zuwendungspraxis bestehen vorliegend keine Anhaltspunkte.
Soweit die Beklagte auf die allgemeine Gefahr des Missbrauchs verweist, ist
diese nicht durch die Unterscheidung von Fraktionen und Gruppen bedingt. Ein
Formenmissbrauch ist auch im Fall der Fraktionenbildung nicht gänzlich
ausgeschlossen, zumal die Anforderungen an Zusammensetzung und innere
Struktur der Fraktion durch die Gemeindeordnung gesetzlich nur in groben
Zügen geregelt sind. Einem Missbrauch vorzubeugen ist damit Sache der
Ausgestaltung der Zuwendungspraxis selbst, insbesondere der Prüfung der
erforderlichen und auch in der Zuwendungspraxis der Klägerin vorgesehenen
Verwend ungsnachweise.
65
Ob Zuwendungen an Ratsgruppen mit Blick auf den allgemeinen
Gleichheitssatz sogar verfassungsrechtlich geboten sind,
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so BayVGH, Urteil vom 16. Februar 2000 - 4 N 98.1341 -, NVwZ-RR 2000,811
(812), für das bayerische Kommunalrecht, das eine gesetzliche Festlegung des
Status der Fraktionen nicht kennt; vgl. ferner BVerfG, Urteil vom 16. Juni 1991 2 BvE 1/91 -, BVerfGE 84, 304 (322 ff.) zu den in der Geschäftsordnung des
Bundestages ausdrücklich angesprochenen Gruppen fraktionsloser
Abgeord neter,
67
mag angesichts des unterschiedlichen Rechtsstatus von Gruppen und
Fraktionen zweifelhaft sein, kann hier aber offen bleiben.
68
Soweit die Beklagte nunmehr darauf verweist, dass die Stadt O. nicht über
einen ausgeglichenen Haushalt verfüge und deshalb alles zu unterlassen habe,
was einen Haushaltsausgleich gefährden könne und zudem Bedenken gegen
die der Mittelberechnung zu Grunde liegende Bedarfsanalyse geltend macht,
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OberverwalttmgsgerichtNRW,
15 A 1958/01
http://www.justiz.nrw.de/nrwe/ovgs/oV!L
nrw/j2002/
15_ A _1958 _00'
kann sie hiermit nicht durchdringen, weil sie die ihr gemäß § 119 Abs. 1 Satz 2
GO NRW obliegende Ermessensentscheidung
über die Aufhebung des
Ratsbeschlusses nicht auf diese Erwägungen gestützt hat. Eine Ergänzung
notwendiger Ermessenserwägungen ist im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
gemäß § 114 Satz 2 VwGO zwar zulässig. Sie liegt aber dann nicht mehr vor,
wenn das Ermessen erstmals ausgeübt oder die Gründe einer
Ermessensausübung vollständig oder doch in ihrem Wesensgehalt
ausgewechselt werden.
12von 12
Vgl. BT-Drs. 13/3993, Seite 13; BVerwG, Beschluss vom 14. Januar 1999 - 6 B
133/98 -, NJW 1999,2912; BayVGH, Urteil vom 23. März 1999 - 10 B 98.2378 -,
BayVBI. 1999,627; Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO,
Band 11,Stand: Januar 2002, § 114 Rdnr. 12 e.
70
Letzteres ist der Fall, wenn - wie vorliegend - gänzlich andere Erwägungen zur
Begründung der Ermessensentscheidung im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren vorgebracht werden.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 708 Nr. 10,
711 ZPO.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.
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