Daten
Kommune
Erftstadt
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Datum
17.12.2009
Erstellt
18.12.09, 06:56
Aktualisiert
18.12.09, 06:56
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Oberverwaltungsgericht
http://www.justiz.nrw.de/nrwe/ovgs/ovg_
NR W, 15 A 3691/01
Oberverwaltungsgericht
nrw/j2002/15 _ A_3691_...
NRW, 15 A 3691/01
Datum:
08.10.2002
Gericht:
Oberverwaltu ngsgericht
Spruch körper:
15. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
15 A 3691/01
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
NRW
Arnsberg,
12 K 3337/00
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung
ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin
darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung
in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte
vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1 von 11
Tatbestand:
1
In der Wahlperiode 1994 bis 1999 war die klagende Fraktion im beklagten
Kreistag mit 4 Sitzen, die SPD-Fraktion mit 27 Sitzen und die CDU-Fraktion mit
24 Sitzen vertreten. Aus dem Haushalt des Kreises erhielten die Fraktionen
Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die
Geschäftsführung, die sich aus einer Pauschale in Höhe von zuletzt 57.166,77
DM je Fraktion (entsprechend dem Gehalt eines Angestellten nach BAT VII mit
Arbeitgeberanteilen, Anpassung entsprechend der tariflichen Steigerung) und
einem jährlichen Zuschuss in Höhe von 60.000,00 DM zusammensetzten, der
als Zuschuss für die Fortbildung der Fraktionsmitglieder nach Kopfteilen auf die
Mandatsträger aufgeteilt wurde..
2
Infolge der Kommunalwahl vom 12. September 1999 erhielten im beklagten
Kreistag die CDU-Fraktion 25 Sitze, die SPD-Fraktion 18 Sitze, die FDP-Fraktion
3 Sitze, die klagende Fraktion 3 Sitze und die UWG-Fraktion ebenfalls 3 Sitze.
In einer Besprechung des künftigen Landrats mit den im künftigen Kreistag
vertretenen Fraktionen am 20. September 1999 schlug der Vorsitzende der
CDU-Fraktion vor, die Fraktionsfinanzierung künftig wie folgt zu ändern: Den
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einzelnen Mandatsträgern solle wie bisher ein Sockel betrag für Aus- und
Fortbildung in Höhe von insgesamt 60.000,00 DM (ca. 1.100,00 DM je
Mandatsträger) gezahlt werden. Ferner solle jede Fraktion einen Grundbedarf
für Büroausstattung usw. erhalten, der sich für die großen Fraktionen (CDU und
SPD) auf 15.000,00 DM jährlich und für die kleinen Fraktionen (Grüne, F.D.P.,
UWG) auf 11.000,00 DM jährlich belaufen solle. Schließlich sollte der
Personal aufwand für die großen Fraktionen mit je 45.000,00 DM jährlich und für
die kleinen Fraktionen mit je 20.000,00 DM jährlich abgedeckt werden. Gegen
die Stimmen der klagenden Fraktion beschlossen der Kreisausschuss und der
Kreistag in ihren Sitzungen am 22. Oktober 1999, die Neuregelung ab dem 1.
Oktober 1999 in Kraft zu setzen. Die damalige Fraktionssprecherin der Klägerin
hatte zur Aufrechterhaltung der Arbeitsfähigkeit ihrer Fraktion eine Änderung
und Anpassung der Beträge gefordert.
2 von 11
Mit Schreiben vom 2. Februar 2000 und vom 13. März 2000 an den Landrat bat
die damalige Fraktionssprecherin der Klägerin unter Hinweis auf den Beschluss
des VG Münster vom 22. Dezember 1999 - 1 L 1668/99 - um Prüfung des
Grundbedarfs der Fraktionen auch im K. . Gleichzeitig bat sie um Mitteilung,
welche Unterlagen sie zur Prüfung des Grundbedarfs zur Verfügung stellen
solle.
4
Der Landrat verteidigte durch Schreiben vom 23. März 2000 die vom Kreistag am
22. Oktober 1999 beschlossene Regelung als rechtmäßig. Der Kreistag
entscheide nach seinem Ermessen, welchen Gesamtbetrag an Haushaltsmitteln
er für Fraktionszuwendungen zur Verfügung stelle. Keine Fraktion habe einen
Anspruch auf Vollkostenerstattung. Beim Grundbedarf habe der Kreistag den
kleinen Fraktionen fast drei Viertel der für die großen Fraktionen vorgesehenen
Beträge bewilligt.
5
In einem interfraktionellen Gespräch am 8. Juni 2000 beanspruchte die
damalige Fraktionssprecherin der Klägerin Vertrauensschutz hinsichtlich der
ihrer Fraktion individuell entstehenden Personalkosten. Diesem Begehren wurde
mit der Erwägung nicht entsprochen, eine kleine Fraktion müsse bei der
Gestaltung von Arbeitsverträgen einkalkulieren, dass diese bei Ablauf einer
Legislaturperiode aufgelöst oder geändert werden könnten.
6
Mit ihrer am 18. August 2000 erhobenen Klage hat die Klägerin geltend
gemacht, der Beschluss des Beklagten über die Gewährung von Zuwendungen
an die Kreistagsfraktionen sei ermessensfehlerhaft. Einerseits habe dieser den
maßgeblichen Sachverhalt nur unzureichend ermittelt, indem er es unterlassen
habe, den bei den Fraktionen entstehenden Bedarf festzustellen. Die
Bedarfsanalyse des Beklagten sei widersprüchlich und nicht nachvollziehbar.
So sei nicht erkennbar, weshalb der Grundbedarf und der Bedarf an
Büromöbeln bei den kleinen Fraktionen geringer sein solle als bei den großen
Fraktionen, obwohl man bei den Personalzuwendungen davon ausgegangen
sei, dass eine Fraktionsgeschäftsführerin beschäftigt werde. Zudem verletze der
Kreistagsbeschluss sie in ihrem Recht auf Gleichbehandlung. Der formalisierte
Gleichheitssatz gestatte eine Differenzierung nicht schon bei jedem
rechtfertigenden Grund, sondern setze die Bejahung eines besonderen oder
zwingenden Grundes voraus. Für das hier vorliegende unterschiedliche Maß der
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(
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Fraktionszuwendungen lasse der Beschluss der Beklagten jede Bildung eines
Maßstabs vermissen. Nicht nachvollziehbar sei die Differenzierung beim Bedarf
für die kleinen Fraktionen und die großen Fraktionen. Da er den Beschluss
rückwirkendin Kraftgesetzt habe, liege gleichfalls ein Verstoß gegen den
Vertrauensschutzgrundsatz vor.
Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,
8
festzustellen, dass der Beschluss des beklagten Kreistages vom 22. Oktober
9
1999 rechtswid rig ist.
Der Beklagte hat beantragt,
10
die Klage abzuweisen.
11
Er hat die Auffassung vertreten, den Ermessensgesichtspunkten
der
hinreichenden Sachverhalts- und Bedarfsermittlung, den Anforderungen des
Gleichbehandlungsgrundsatzes
und des Vertrauensschutzes
hinreichend
Rechnung getragen zu haben. Nach der Kommunalwahl 1999 sei eine
Anpassung der Vergabekriterien für Fraktionszuschüsse unumgänglich
geworden. Die Bedarfsanalyse genüge den rechtlichen Anforderungen. Sie
könne aus Gründen der Chancengleichheit nicht die tatsächlichen
Aufwendungen der Fraktionen in der Vergangenheit zu Grunde legen, weil
deren Verwendung zu unterschiedlich sei. Das belegten auch die
Verwendungsnachweise aus der Vergangenheit. Schützenswertes Vertrauen auf
die Beibehaltung der bisherigen Zuwendungspraxis über den Ablauf der
bisherigen Legislaturperiode habe die Klägerin nicht gehabt, weil diese
Zuwendungspraxis rechtswidrig gewesen sei.
12
Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage
abg ewiesen.
13
Mit der zugelassenen Berufung macht die Klägerin ergänzend geltend, die
Beklagte habe den übrigen Kreistagsfraktionen unzulässigerweise
Zuwendungen für ihre Öffentlichkeitsarbeit gewährt. Die Öffentlichkeitsarbeit
von Fraktionen dürfe durch Zuwendungen nicht gefördert werden.
14
Die Klägerin beantragt(GA,154,
15
das angefochtene
zu erkennen.
3 von 11
Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen
Klageantrag
16
Der Beklagte beantragt(GA,168,
17
die Berufung zurückzuweisen.
18
Er führt ergänzend an, eine Vollkostendeckung
entsprechend dem individuellen
Ausgabeverhalten
einer jeden einzelnen Fraktion sehe das Gesetz nicht vor.
Das autonome Ausgabeverhalten
der Fraktionen bringe es mit sich, dass diese
19
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mit den erhaltenen Zuwendungen höchst unterschiedliche
Aufgabenschwerpunkte finanziert hätten. Dies könne der Landrat lediglich zur
Kenntnis nehmen, aber nicht beeinflussen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
Inhalt der Gerichtsakte und den vom Beklagten übersandten
Verwaltungsvorgang
(1 Heft) Bezug genommen.
4 von II
wird auf den
20
Entscheidungsgründe:
21
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage
zu Recht abgewiesen. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
22
Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch
im Übrigen zulässig.
23
Das Begehren der Klägerin ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO
statthaft. Nach der 1. Alternative dieser Vorschrift kann mit der
Feststellungsklage die Feststellung des Bestehens oder des Nichtbestehens
eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Unter einem Rechtsverhältnis in
diesem Sinn verstehen die ständige höchstrichterliche Rechtsprechung und die
Literatur die rechtlichen Beziehungen, die sich auf Grund der Anwendung einer
bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen konkreten Sachverhalt für
das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder
einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen
etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht.
24
BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 (264);
ferner Urteil vom 10. Juli 2001 - 1 C 35.00 -, BVerwGE 114, 356 (358 f.); Happ,
in: Eyermann, VwGO, 11. Aufl. 2000, § 43, Rdnr. 12.
25
An einem Rechtsverhältnis im Sinn dieser Definition beteiligt sein können nicht
nur natürliche oder juristische Personen, sondern auch kommunale Organe
oder Organteile als Träger organisationsinterner Rechte. Denn der Begriff des
Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist nicht auf
Außenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst ebenso die
Rechtsbeziehungen innerhalb von Organen einer juristischen Person, also auch
einer kommunalen Vertretungskörperschaft.
26
OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, NWVBI. 2002, 381; vgl.
auch BVerwG, Urteil vom 15. März 1989 -7 C 7.88 -, BVerwGE 81,318 (319);
Happ, in: Eyermann, VwGO, 11. Aufl. 2000, § 43, Rdnr. 14; Fehrmann,
Rechtsfragen des Organstreits, NWVBI. 1989, 303 (304); Kopp/Schenke, VwGO,
12. Auflage 2000, § 43, Rdnr. 11; Pietzcker, in: Schoch/SchmidtAßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Januar 2002, § 43, Rdnr. 26.
27
Auch ein Kreistagsbeschluss kann im Rahmen eines kommunalrechtlichen
Organstreits überprüft werden, wenn und soweit er die Rechte kommunaler
Organe oder Organteile konkretisiert oder nachteilig betrifft.
28
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, NWVBI.2002,381;
Beschluss vom 7. August 1997 - 15 B 1811/97 -, NWVBI.1998, 110; Urteil vom
26. April 1989- 15 A 2805/86-, OVGE 41,118; Urteil vom 14. Oktober 1988 - 15
A 2126/86 -, MittNWStGB 1988,394.
29
So hat der beklagte Kreistag im vorliegenden Fall durch den Beschluss vom 22.
Oktober 1999 die innerorganisatorische Norm des § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW
auf einen konkreten Sachverhalt angewandt und dadurch die Rechte der
einzelnen Fraktionen auf Zuwendungen aus Haushaltsmitteln für diese beiden
Haushaltsjahre verbindlich konkretisiert. Gegenstand des Klagebegehrens ist
die Frage, ob die Klägerin durch die Neuregelung der Fraktionszuwendungen in
ihren organschaftlichen Rechten aus § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW sowie in
ihrem Anspruch auf Gleichbehandlung gegenüber den anderen
Kreistagsfraktionen verletzt ist. Dem Rechtsstreit liegt damit ein konkretes
organschaftliches Rechtsverhältnis im Sinn des § 43 Abs. 1 VwGO zu Grunde.
30
Die Klägerin ist auch klagebefugt. Eine Klage auf Feststellung des Bestehens
eines organschaftlichen Rechtsverhältnisses innerhalb kommunaler Organe
("kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage") ist in entsprechender
Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn es sich bei der geltend
gemachten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, dem
klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung
zugewiesenes wehrfähiges subjektives Organrecht handelt. Geht es, wie hier,
um die Rechtmäßigkeit eines Kreistagsbeschlusses, setzt die Klagebefugnis
dementsprechend voraus, dass dieser ein subjektives Organrecht des
klagenden Organs oder Organteils nachteilig betrifft. Denn das gerichtliche
Verfahren dient nicht der Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit des
Kreistagsbeschlusses, sondern dem Schutz der dem klagenden Organ oder
Organteil durch das Innenrecht zugewiesenen Rechtsposition. Ob eine solche
geschützte Rechtsposition im Hinblick auf die Beschlussfassung des Kreistages
besteht, ist durch Auslegung der jeweils einschlägigen Norm zu ermitteln.
31
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. September 1988 - 7 B 208.87 -, NVwZ 1989,
470 = BayVBI. 1989, 378; OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99
-, NWVBI. 2002, 381; Urteil vom 24. April 2001 - 15 A 3021/97 -, NWVBI. 2002,
31; Urteil vom 26. April 1989 - 15 A 2805/86 -, OVGE 41, 118; Urteil vom 14.
Oktober 1988 - 15 A 2126/86 -, Mitt NWStGB 1988, 394; Urteil vom 2. Februar
32
1972 - 111A
887/69
-, OVGE 27,258 (264); BWVGH, Urteil vom 24. Februar 1992
- 1 S 2242/91 -, NVwZ- RR 1992, 373; Schnapp, VwArch 78 (1987), S. 407 (415).
Nach diesem Maßstab ist die Klagebefugnis der klagenden Kreistagsfraktion im
vorliegenden Fall zu bejahen. Für die dem § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW
inhaltlich entsprechende Bestimmung des § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW, wonach
die Gemeinde den Fraktionen des Rates aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu
den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung
gewährt, hat der erkennende Senat bereits entschieden, dass diese nicht
lediglich einen objektivrechtlichen Rechtssatz enthält, sondern den
Ratsfraktionen darüber hinaus auch einen Anspruch auf Zuwendungen für die
Geschäftsführung gewährt.
5 von 11
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OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -, S. 10 und 12 des
Urteilsabdrucks.
34
Die innerorganisatorische Anspruchsnorm § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW
vermittelt einer Kreistagsfraktion die Befugnis, die ihr gewährten Zuwendungen
zum Gegenstand des kommunalrechtlichen Organstreits zu machen. Darüber
hinaus kann sie geltend machen, andere konkurrierende Fraktionen seien durch
die getroffene Verteilungsregelung zu ihren Lasten gleichheitswidrig begünstigt
worden.
35
Vgl. HessVGH, Beschluss vom 21. November 1997 - 8 TG 3806/97 -, NVwZ-RR
1999,188; Beschluss vom 11. Mai 1995 - 6 TG 331/95 -, NVwZ- RR 1996,105
(106); VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. Februar 1987 - 15 K 1536/85 -, NWVBI.
1987, 53 (55).
36
Die Klage ist schließlich auch zutreffend gegen den Kreistag gerichtet. Klagen
im Organstreitverfahren sind gegen den intrapersonalen Funktionsträger zu
richten, dem gegenüber die mit der Organklage beanspruchte
Innenrechtsposition bestehen soll.
37
OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, NWVBI. 2002, 381
(382); Urteil vom 26. April 1989 - 15 A 650/87 -, NWVBI. 1989,402.
38
Dies ist vorliegend der Kreistag als dasjenige Organ, das durch Beschluss über
die Verteilung der Fraktionszuwendungen entschieden hat.
39
Die Klage ist nicht begründet.
40
Der Kreistagsbeschluss vom 22. Oktober 1999 verletzt die Klägerin nicht in ihren
subjektiven Organrechten aus § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW.
41
Mit der Formulierung "Der Kreis gewährt ..." begründet diese Vorschrift einen
strikten Anspruch jeder einzelnen Fraktion auf Zuwendungen aus
Haushaltsmitteln. Der Landesgesetzgeber hat diesen strikten Anspruch mit
Wirkung vom 17. Oktober 1994 durch § 22 c Abs. 3 KrO NRW in der Fassung
des Gesetzes zur Änderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994 (GV
NRW S. 270) in die Kreisordnung eingefügt und damit die Vorläufervorschrift
des § 22 Abs. 7 vorletzter Satz KrO NRW in der Fassung des
Änderungsgesetzes vom 15. Mai 1979 (GV NRW S. 408) abgelöst, in der es
hieß, dass der Kreis den Fraktionen Zuwendungen aus Haushaltsmitteln
gewähren kann. Infolge dieser Änderung steht die Gewährung von
Zuwendungen dem Grunde nach nicht mehr im Ermessen des Kreistages. Jede
Kreistagsgruppierung, welche die Mindeststärke nach § 40 Abs. 1 KrO NRW
erreicht und damit Fraktionsstatus besitzt, hat einen Anspruch auf
Zuwendungen zur Geschäftsführung. Insbesondere dürfen solche
Zuwendungen einer Fraktion nicht mehr unter Berufung auf fraktionsbezogene
Differenzierungskriterien wie etwa die Fraktionsgröße vollständig verwehrt
werden.
42
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nrw /j2002/ 15_A_3691_...
Vgl. Rehn/Cronauge/v.
Lennep, GO NRW, Stand: Januar 2002, § 56 GO, Anm.
IV 1.; so schon zu früheren Rechtslage VG Köln, Urteil vom 8. Mai 1991 - 4 K
2279/90 -, Eildienst Städtetag 1991,539; Bick, Die Ratsfraktion, S. 107 f..
43
Demgegenüber steht die Bestimmung der Höhe der Zuwendungen, die den
Fraktionen gewährt werden sollen, weiterhin im pflichtgemäßen Ermessen des
Kreistages. § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW ist insbesondere kein Anspruch auf
eine Vollkostenerstattung
zu entnehmen. Eine gesetzlich zwingende Erstattung
aller Geschäftsführungskosten
ließe den Umstand außer Acht, dass den
Fraktionen weitere Finanzierungsquellen
zur Verfügung stehen wie etwa
Finanzmittel der hinter ihnen stehenden Parteien oder Wählervereinigungen,
Spenden Einzelner und Umlagen der Fraktionsmitglieder
(vgl. Nr. 1.1 des
Runderlasses des Innenministeriums des Landes NRW vom 2. Januar 1989 - 111
A 1 - 11.70 - 3906/88 - Grundsätze für die Finanzierung der Fraktionsarbeit
kommunaler Vertretungen). Auch den Gesetzesmaterialien
ist kein Anhaltspunkt
dafür zu entnehmen, der Gesetzgeber habe eine Vollkostenerstattung
zwingend
oder auch nur als Regelfall vorsehen wollen. Insbesondere der Bericht des
Ausschusses für Kommunalpolitik, auf dessen Empfehlung die Vorschrift von
einer Ermessensnorm in eine Anspruchsnorm umgewandelt worden ist, enthält
keine Aussagen, die auf eine solche Vorstellung des Gesetzgebers schließen
lassen könnten.
44
LT-Drucksache 11/7060, Anlage mit den Diskussionsergebnissen
öffentlichen Sachverständigenanhörung,
S. 19 f..
45
aus der
Entschließt sich der Kreistag dementsprechend, nur einen Teil der
Aufwendungen zu erstatten, die den Fraktionen für ihre Arbeit entstehen, so
steht diese Entscheidung mit § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW im Einklang, sofern
dabei die übrigen Ermessensgrundsätze, insbesondere den Grundsatz der
Chancengleichheit beachtet werden.
46
Bei der Festlegung des Finanzierungssystems ist der Kreis insbesondere an
den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden, der jenseits des Art. 3 Abs. 1 GG
als objektivrechtliches Rechtsprinzip Geltung auch für die Rechtsbeziehungen
zwischen kommunalen Organen und Organteilen beansprucht. Er ist insoweit in
seiner Ausprägung als Grundsatz der Chancengleichheit zu beachten.
47
OVG NRW, Urteil vom 14. Juni 1994 -15A2449/91
48
-, NWVBI. 1994,414 (415);
VG Köln, Urteil vom 8. Mai 1991- 4 K 2279/90 -, Eildienst Städtetag 1991,539.
Demgegenüber kommt der formalisierte Gleichheitssatz im vorliegenden Fall
entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zur Anwendung. Er zieht dem
Gesetzgeber und auch dem kommunalen Satzungsgeber engere Grenzen als
der allgemeine Gleichheitssatz und besagt, dass Differenzierungen nicht schon
bei Vorliegen eines rechtfertigenden Grundes, sondern nur bei Bejahung eines
"besonderen" oder "zwingenden" Grundes zulässig sind. Das
Bundesverfassungsgericht wendet diesen strengeren Maßstab auf den
Wettbewerb unter den Parteien und die Ausübung des Wahlrechts der Bürger
sowie auf den finanziellen Status der Abgeordneten an.
7 von II
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http://www.justiz.nrw.de/nrwe/ovgs/ovg_
nrw/j2002/ 15_A_3691_".
Grundlegend das Diäten-Urteil des BVerfG vom 5. November 1975 - 2 BvR
193/74 -, BVerfGE 40,296 ff.; ferner Beschluss vom 20. Juli 1978 - 2 BvR 314/77
-, BVerfGE 49, 1 (2).
50
Die Gewährung von Zuwendungen zu den sächlichen und personellen
Aufwendungen der Kreistagsfraktionen nach § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW ist
nicht an diesen strengeren Maßstäben des formalisierten Gleichheitssatzes zu
messen. Denn das BVerfG hat diese besondere Ausprägung des
Gleichheitssatzes, soweit es um finanzielle Zuwendungen geht, lediglich im
Hinblick auf die Entschädigung von Abgeordneten entwickelt, mithin auf eine
Entschädigung, die Alimentationscharakter aufweist. Für
Aufwandsentschädigungen sind diese strengeren Grundsätze hingegen nicht
anzuwenden, wie der Senat für die Aufwandsentschädigung für
Fraktionsvorsitzende bereits entschieden hat.
51
OVG NRW, Urteil vom 14. Juni 1994 - 15 A 2449/91 -, NWVBI. 1994,414
ebenso Bick, Die Ratsfraktion, 1989, S. 144 f.
52
(415);
!
Um eine Aufwandsentschädigung im vorbezeichneten Sinn handelt es sich bei
den Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen der
Kreistagsfraktionen nach § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW. Denn es geht hierbei um
die pauschal oder nach konkret aufgewendeten Beträgen bemessene
Abgeltung der Auslagen für einzelne Tätigkeiten der Fraktion.
53
Ist damit eine differenzierte Bemessung der Höhe der Fraktionszuwendungen
auf kommunaler Ebene prinzipiell zulässig, so hält auch das vom Beklagten im
vorliegenden Fall gewählte System der Fraktionszuwendungen
entgegen der
Auffassung der Klägerin den Anforderungen des Grundsatzes der
Chancengleichheit
stand.
54
Gegenstand der dieser Feststellung zu Grunde liegenden Prüfung sind die im
Beschluss vom 22. Oktober 1999 getroffenen Regelungen der Gewährung von
Zuwendungen an die Kreistagsfraktionen, durch die die jeweilige Höhe der
vorgesehenen Zuwendungen festgelegt worden ist. Dagegen ist mit der
Bezugnahme in der Beschlussformel auf die "in der Vorlage genannten
Grundlagen und Berechnungen" die von der Klägerin in der mündlichen
Verhandlung vor dem Senat angesprochene Motivation, den Bedarf der
Fraktionen vollständig oder zu einem bestimmten Teil zu decken, nicht
Regelungsinhalt des Beschlusses geworden. Denn eine solche Motivation lässt
sich der Verwaltungsvorlage nicht entnehmen.
55
Nicht zu beanstanden ist zunächst, dass der Beklagte den Fraktionen
Zuwendungen pauschal vorab gewährt und sich damit die Praxis vieler anderer
Kommunen zu Eigen gemacht hat. § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW verlangt nicht
zwingend eine nachträgliche Erstattung auf der Basis tatsächlich getätigter und
konkret nachgewiesener Ausgaben (Spitzabrechnung). Die Verpflichtung der
Fraktionen aus § 40 Abs. 3 Satz 3 KrO NRW zur Führung eines
Verwendungsnachweises in einfacher Form belegt, dass der Gesetzgeber diese
Form der Gewährung von Fraktionszuwendungen als zulässig erachtet.
56
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http://www.justiz.nrw.de/nrwe/ovgs/ovg_
nrw/j2002/15 _ A_3691_,.,
Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. Februar 1987 - 15 K 1536/85 -, NWVBI.
1987, 53 (55); Bick, Die Ratsfraktion, 1989, S. 110 f..
57
Mit dem Grundsatz der Chancengleichheit vereinbar ist insbesondere auch die
vom Beklagten gewählte Staffelung der Personalkostenzuwendung.
Der
Gleichbehandlungsgrundsatz
verbietet nicht, die Höhe der Zuwendungen an
Fraktionen und Gruppen in Abhängigkeit von deren Mitgliederzahl zu staffeln.
58
Eine solche Differenzierung nach der Anzahl der in einer Fraktion oder Gruppe
zusammen geschlossenen Kreistagsmitglieder ist sachgerecht, weil sie sich an
der typischerweise vorzufindenden Bedarfslage der Fraktionen oder Gruppen
und an deren kommunalverfassungsrechtlicher Funktion orientiert. Diese
Funktion besteht nach dem oben bereits Ausgeführten in der Bündelung und
Koordinierung der Arbeit des Kreistages und seiner Ausschüsse. Sowohl der
Sach- als auch der Personalaufwand, den diese Koordinierung erfordert, hängt,
wie auch die Klägerin nicht bestreitet, zumindest zu einem erheblichen Teil von
der Zahl der Kreistagsmitglieder ab, deren Meinungsbildung und Entscheidung
in der geschilderten Weise zu bündeln ist. Nicht nur die Kosten für Papier,
Porto, Telefon und Ähnliches (Sachaufwand), sondern auch der von der
Klägerin beispielhaft genannte Zeitbedarf einer angestellten
Geschäftsführungskraft bei der Vor- und Nachbereitung von Sitzungen durch
Erstellung und Übermitteln schriftlicher Beratungsvorlagen, Einladungen usw.
steigt und sinkt proportional mit der Anzahl der Personen, deren Arbeit zu
koordinieren ist.
9vonll
BayVGH, Urteil vom 16. Februar 2000 - 4 N 98.1341 -, NVwZ-RR 2000, 811.
59
Der Einwand der Klägerin, etliche Fraktionstätigkeiten wie etwa die
Vorbereitung, Durchführung und Protokollierung von Fraktionssitzungen sowie
das Formulieren einer Pressemitteilung und deren Versendung an die örtlichen
Medien nähmen bei einer kleinen Fraktion dieselbe Arbeitszeit in Anspruch wie
bei einer großen Fraktion, steht einer bedarfsorientierten Staffelung von
Fraktionszuwendungen nach der Fraktionsstärke nicht entgegen. Anlass zu
rechtlichen Bedenken gegen diese Differenzierung bestünde allenfalls dann,
wenn die Fraktionsarbeit ganz überwiegend oder nahezu ausschließlich aus
Tätigkeiten bestünde, deren Zeitaufwand von der Fraktionsstärke unabhängig
ist. Für eine dahin gehende Annahme bestehen jedoch keine Anhaltspunkte,
und auch der Sachvortrag der Klägerin gibt nichts dafür her.
60
Zu Unrecht beanstandet die Klägerin schließlich, die Bemessung der Höhe der
Fraktionszuwendungen durch den beklagten Kreistag sei wegen mangelnder
Sachaufklärung fehlerhaft. Dieser Einwand betrifft nicht den Inhalt der
streitgegenständlichen Kreistagsbeschlüsse, sondern den diesen Beschlüssen
vorangehenden internen Entscheidungsvorgang. Die Entscheidung des
Kreistages nach § 40 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW darüber, in welcher Form und in
welcher Höhe den Fraktionen Zuwendungen aus Haushaltsmitteln gewährt
werden sollen, unterliegt jedoch nur hinsichtlich ihres inhaltlichen Ergebnisses
der gerichtlichen Überprüfung; unerheblich ist, auf welchem verfahrensmäßigen
Weg der Kreistag zu diesem Ergebnis gekommen ist. Insoweit gelten dieselben
Grundsätze, die auch bei der gerichtlichen Überprüfung kommunaler
Rechtssetzungsakte anzuwenden sind. Gegenstand der Prüfung sind nur diese
61
29.10.200912:31
Oberverwa1tungsgerichtNRW, 15 A 3691/01
http://www.justiz.nrw.de/nrwe/ovgs/ovg_
nrw/j2002/15 _ A_3691_...
Rechtssetzungsakte als solche, also das Ergebnis des
Rechtsetzungsverfahrens. Die subjektiven Vorstellungen und Motive der am
Verfahren beteiligten Organe oder Personen sind unbeachtlich; nur die objektive
Unvereinbarkeit des sachlichen Inhalts der Norm mit häherrangigem Recht führt
zu ihrer Ungültigkeit.
10von11
OVG NRW, Urteil vom 7. September 1989 - 4 A 698/84 -, NWVBI. 1990,266;
Urteil vom 28. November 1986 - 22 A 1206/81 -, OVGE 39, 49 (52 f.).
62
§ 40 VwVfG, auf den sich die Klägerin zur Begründung ihrer abweichenden
Rechtsauffassung beruft, ist nicht einschlägig. Die Vorschrift gilt unmittelbar nur
für Verwaltungsakte im Sinn des § 35 VwVfG, nicht auch für andere
Handlungsformen des Verwaltungsrechts, insbesondere auch nicht für die hier
in Rede stehenden Innenrechtsbeziehungen zwischen kommunalen
Funktionsträgern, bei denen es an der für den Verwaltungsakt
charakteristischen Außenwirkung fehlt. Soweit eine entsprechende Anwendung
des § 40 VwVfG auf andere Handlungsformen, namentlich auch auf
Handlungsformen zur Ausübung des Organisationsermessens im
verwaltungsinternen Bereich befürwortet wird,
63
Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs,
Nachw.,
64
VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 40, Rdnr. 47 m. w.
kann dies jedenfalls nicht für die Willensbildung bei Kreistagsbeschlüssen
gelten. Wie bei Rechtsnormen wird auch hier nur die Regelung als solche
überprüft, nicht aber auch der verfahrensmäßige Weg, auf dem sie zustande
gekommen ist.
65
OVG NRW, Urteil vom 7. September 1989 - 4 A 698/84 -, NWVBI. 1990, 266;
Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Auf!. 2001, § 40, Rdnr. 48.
66
Der Entscheidungsvorgang ist neben dem Inhalt der Satzung als dem Produkt
dieses Vorgangs nur dann bedeutsam, wenn der Gesetzgeber nicht nur den
sachlichen Inhalt der Norm, sondern auch den Vorgang der Willensbildung
besonderen Anforderungen unterworfen hat.
67
OVG NRW, Urteil vom 28. November 1986 - 22 A 1206/81 -, OVGE 39, 49 (53).
68
Eine solche besondere Anforderung an den Vorgang der Willensbildung stellt
der Gesetzgeber im vorliegenden Zusammenhang nicht. Insbesondere ergibt
sich eine solche nicht aus § 40 Abs. 3 Satz 3 KrO NRW, wonach über die
Verwendung der Zuwendungen ein Nachweis in einfacher Form zu führen ist.
Aus der Verpflichtung der Fraktionen zur Führung eines
Verwendungsnachweises folgt nämlich nicht, dass der Kreistag sich dieser
Verwendungsnachweise zur sachgerechten Ermittlung des künftigen Bedarfs zu
bedienen hat. Die Funktion dieses Verwendungsnachweises besteht, wie auch
sonst im Subventionsrecht, nur darin, die zweckentsprechende Verwendung der
Zuwendung in der Vergangenheit nachzuweisen. Insgesamt sollte, wie sich aus
der Sachverständigenanhärung im Ausschuss für Kommunalpolitik ergibt, in
69
29.10.200912:31
Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 3691/01
http://wwwjustiz.nrw.de/nrwe/ovgs/oVIL
nrw /j2002/ 15_A_3691_...
Anlehnung an die Diskussion auf Bundes- und Landesebene eine größere
Transparenz bei der Fraktionsfinanzierung auch auf kommunaler Ebene
geschaffen werden.
LT-Drucksache 11/7060, Anlage mit den Diskussionsergebnissen
öffentlichen Sachverständigenanhörung, S. 20.
aus der
70
Der Beschluss des Beklagten vom 22. Oktober 1999 verletzt die Rechte der
Klägerin schließlich auch nicht deshalb, weil er sich Rückwirkung auf den 1.
Oktober 1999 beigelegt hat. Auf Vertrauensschutz kann sich die Klägerin
insoweit nicht berufen. Das hat das Verwaltungsgericht auf den Seiten 13 f. des
Urteilsabdrucks zutreffend dargelegt.
71
Die Kostenentscheidung folgt aus den § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung
über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO LV.m. §§ 708 Nr.
10, 711 ZPO.
72
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2
73
VwGO nicht gegeben sind.
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