Beschlussvorlage (Anlage 1)

Anlage 1 zu A 504/2009 25.11.2009 Antrag bzgl. Neufassung der Hauptsatzung der Stadt Erftstadt, Änderung der Fraktionszuwendungen Der Rat der Stadt Erftstadt hat in seiner Sitzung am 27.10.2009 beschlossen, den Antrag der Fraktion Bündnis´90/Die Grünen in den Hauptausschuss zu verweisen. Die Verwaltung wurde beauftragt, die rechtlichen Grundlagen für die Gewährung der Fraktionszuwendungen sowie die aktuelle Rechtslage darzustellen. Grundlage für die Gewährung von Zuwendungen an Fraktionen ist § 56 Abs. 3 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW): (3) Die Gemeinde gewährt den Fraktionen und Gruppen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung. Die Zuwendungen an die Fraktionen und Gruppen sind in einer besonderen Anlage zum Haushaltsplan darzustellen. Über die Verwendung der Zuwendungen ist ein Nachweis in einfacher Form zu führen, der unmittelbar dem Bürgermeister zuzuleiten ist. Eine Gruppe erhält mindestens eine proportionale Ausstattung, die zwei Dritteln der Zuwendungen entspricht, die die kleinste Fraktion nach Absatz 1 Satz 2 erhält oder erhalten würde. Einem Ratsmitglied, das keiner Fraktion oder Gruppe angehört, stellt die Gemeinde in angemessenem Umfang Sachmittel und Kommunikationsmittel zum Zwecke seiner Vorbereitung auf die Ratssitzung zur Verfügung. Der Rat kann stattdessen beschließen, dass ein Ratsmitglied aus Haushaltsmitteln finanzielle Zuwendungen erhält, die die Hälfte des Betrages nicht übersteigen dürfen, die eine Gruppe mit zwei Mitgliedern erhielte. In diesem Fall ist nach den Sätzen 2 und 3 zu verfahren. Finanzierungsanspruch Zur Erfüllung ihrer politischen Aufgaben, insbesondere zur Wahrnehmung der ihr von der Gemeindeordnung eingeräumten Beteiligungs- und Kontrollrechte gegenüber dem Rat und der hauptamtlichen Verwaltung, bedarf es ausreichender sachlicher und finanzieller Grundlagen für die Fraktionsarbeit. In Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Fraktionsfinanzierung der Bundestags- und Landtagsfraktionen ist in Rechtsprechung und Literatur inzwischen grundsätzlich unbestritten, dass den Fraktionen in den Räten zur Finanzierung des notwendigen sächlichen und personellen Aufwandes, der ihnen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben entsteht, Haushaltsmittel zur Verfügung gestellt werden können (vgl. OVG NRW, Rspr.-Slg. Kottenberg/Rehn/von Mutius, Nr. 4 zu § 30 GO a.F.; VG Düsseldorf, Urt. v. 23.2.2001 – 1 K 8004/99 –, NWVBl. 2001, S. 279; VG Köln, Urt. v. 8.5.1991 – 4 K 2279/90 –, EildStTNRW, S. 539; Kleerbaum/Klieve, S. 99; Brockmann, NWVBl. 2004, S. 449, 450, m.w.N.). Die Möglichkeit zur Finanzierung der Fraktionen aus gemeindlichen Haushaltsmitteln ist in der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung bereits seit 1979 verankert. Vor der Kommunalverfassungsreform 2007 konkretisierte § 56 Abs. 1 Satz 3 den Anspruch der Fraktionen gesetzlich dahingehend, dass die Gemeinden den Fraktionen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung gewähren. Mit der Neufassung der Regelung durch das GO-Reformgesetz 2007 erstreckt sich dieser Anspruch nunmehr auch auf eine Gruppe (§ 56 Abs. 3 Satz 4). Den Fraktionen und Gruppen wird damit ein originärer und einklagbarer Anspruch auf die Gewährung von Zuwendungen aus kommunalen Haushaltsmitteln dem Grunde nach zugesprochen (vgl. VG Gelsenkirchen, Urt. v. 16.02.2007 – 15 K 1356/06 –; OVG NRW, Urt. v. 18.06.2002 – 15 A 1958/01 –, NWVBl. 2002, S. 384, 386; OVG NRW, Urt. v. 18.10.2002 – 15 A 4743/01 –, NVwZ-RR 2003, S. 376 [OVG Nordrhein-Westfalen 08.10.2002 - 15 A 7434/01]). Bezüglich der unterschiedlichen Formen der Zuwendungen wird in der Praxis zwischen den sog. Finanz-, Sach- (z. B. Computer, Fax, Büromaterialien u. Ä.) sowie den Personalzuwendungen unterschieden Höhe der Zuwendungen § 56 Abs. 3 Satz 1 begründet einen strikten Anspruch bezüglich des „Ob“ der Zuwendungen zugunsten der Fraktionen und Gruppen. Regelungen über die Höhe der Zuwendungen finden sich im Gesetz dagegen nur vereinzelt (vgl. Abs. 3 Satz 4 zum Anspruch der Gruppen). Hinsichtlich der Fraktionen sind solche Bestimmungen nicht getroffen. Es gibt weder Mindestsätze noch eine Begrenzung der Mittel nach oben. Aus der Entscheidung des Gesetzgebers, den grundsätzlichen Anspruch der Fraktionen und Gruppen zu normieren, ist aber zu folgern, dass diese zumindest einen Mindestanspruch auf sachliche Unterstützung ihrer Arbeit durch die Verwaltung haben (vgl. Meyer, S. 109). Andererseits enthält § 56 Abs. 3 Satz 1 keinen Anspruch auf Vollkostenerstattung (vgl. nur VG Gelsenkirchen, Urt. v. 16.02.2007 – 15 K 1356/06 –; OVG NRW, Urt. v. 08.10.2002 –15 A 4734/01–, NVwZ-RR 2003, S. 376, 377; OVG NRW, Urt. v. 08.10.2002 – 15 A 3691/01 –). Eine gesetzlich zwingende Erstattung aller Fraktionsgeschäftsführungskosten ist aus den Gesetzesmaterialien nicht zu entnehmen und ließe den Umstand außer Acht, dass den Fraktionen weitere Finanzierungsquellen zur Verfügung stehen, wie Finanzmittel der hinter ihnen stehenden Parteien oder Wählervereinigungen, Spenden Einzelner oder Umlagen der Fraktionsmitglieder (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 16.02.2007 – 15 K 1356/06; OVG NRW, Urt. v. 08.10.2002 – 15 A 4734/01 –, NVwZ-RR 2003, S. 376, 377 ; VG Köln, Beschl. v. 09.12.2004 – 4 L 2979/04 –). Die Bestimmung der Zuwendungshöhe steht im freien Ermessen des Rates. (vgl. nur VG Gelsenkirchen, Urt. v. 16.02.2007 – 15 K 1356/06 –; OVG NRW, Urt. v. 08.10.2002 – 15 A 4734/01 – , NVwZ-RR 2003, S. 376 ). Bei der Festsetzung der Mittel hat der Rat – neben dem haushaltsrechtlichen Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit – die allgemeinen Ermessensgrundsätze, insbesondere den Grundsatz der Chancengleichheit, zu beachten (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 16.02.2007 – 15 K 1356/06 –, m.w.N.; OVG NRW, Urt. v. 08.10.2002 – 15 A 4734/01 –, NVwZ-RR 2003, S. 376, 377 ; VG Köln, Beschl. v. 9.12.2004 – 4 L 2979/04 –). Maßstab ist dabei der allgemeine Gleichheitssatz, nicht dagegen der formalisierte Gleichheitsgrundsatz (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 16.02.2007 – 15 K 1356/06 –; OVG NRW, Urt. v. 08.10.2002 – 15 A 4734/01 –, NVwZ-RR 2003, S. 376, 377 ; a. A. Meyer, S. 134). Letzterer wird zwar grundsätzlich auf den Wettbewerb unter den Parteien angewendet; da die Zuwendungen aber lediglich Aufwendungen sind und keinen Alimentationscharakter besitzen, können sich die Fraktionen nicht auf ihn berufen (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 16.02.2007 – 15 K 1356/06 –, m.w.N.; OVG NRW, Urt. v. 08.10.2002 – 15 A 4734/01 –, NVwZ-RR 2003, S. 376, 377 ; OVG NRW, Urt. v. 14.06.1994 – 15 A 2449/91 –, NWVBl. 1994, S. 414, 415). Differenzierungen sind damit bereits bei Vorliegen eines rechtfertigenden Grundes und nicht erst bei Bejahung eines „besonderen“ oder „zwingenden“ Grundes zulässig. Die konkrete Festlegung und Regelung der Zuwendungshöhe erfolgt in der Praxis entweder durch Ratsbeschluss oder durch eine Hauptsatzungsregelung für die laufende Wahlperiode. Die Höhe der Zuwendungen insgesamt ist einerseits von der Größe der jeweiligen Stadt oder Gemeinde sowie andererseits vom Spektrum der durchzuführenden Aufgaben abhängig. Dem Rat ist es unbenommen, differenzierte Bemessungen hinsichtlich der Höhe der Fraktionszuwendungen in diesen Grenzen festzulegen. Der Gleichbehandlungsgrundsatz verbietet nicht, die Höhe der Zuwendungen an Fraktionen in Abhängigkeit von deren Mitgliedschaft zu staffeln. Eine Differenzierung nach der Anzahl der in einer Fraktion zusammengeschlossenen Ratsmitglieder ist sachgerecht, weil sie sich an der typischerweise vorzufindenden Bedarfslage der Fraktionen und an deren kommunalverfassungsrechtlichen Funktion orientiert (VG Gelsenkirchen, Urt. v. 16.02.2007 – 15 K 1356/06 –; VG Köln, Urt. v. 8.5.1991 – 4 K 2279/90 –, EildStTNRW 1991, S. 539, 541). Soweit für größere Fraktionen ein gegenüber kleineren Fraktionen überproportional hoher Koordinierungsbedarf vorhanden ist (z. B. Größe der Räumlichkeiten, Computer, Fax, Bestellung eines Fraktionsgeschäftsführers), sind Zuwendungssteigerungen nicht nur proportional, sondern auch in „Stufen“ oder „Sprüngen“ zulässig. Andererseits wird bezüglich bestimmter Kostenfaktoren (z. B. Literatur, Grundausstattung und Unterhaltung eines Büros) ein Grundbedarf bestehen, der eine Art Sockelbetrag rechtfertigen kann (VG Köln, Urt. v. 08.05.1991 – 4 K 2279/90 –, EildStTNRW 1991, S. 539, 541). In der Praxis üblich und unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte als zulässiger Maßstab anerkannt, ist eine Regelung, nach der für jede Fraktion ein Grundbetrag als Sockelbetrag, ergänzt um einen Pro-Kopf-Betrag je Fraktionsmitglied, gezahlt wird. Zulässig ist darüber hinaus allerdings auch eine Regelung, die einzig auf einen Pro-Kopf-Betrag abstellt (OVG NRW, Urt. v. 08.10.2002 – 15 A 4734/01 –, NVwZ-RR 2003, S. 376, 377). Als Anlagen füge ich die grundlegenden Urteile des OVG Münster vom 08.10.2002, Az.: 15 A 3691/1, und vom 18.06.2002, Az.: 15 A 1958/01, sowie das aktuelle Urteil des VG Arnsberg vom 06.03.2009, Az.: 12 K 2300/08, bei. (Dr. Rips)