Mitteilungsvorlage (Anlage zur Mitteilungsvorlage 112/2010 - Druckvorlage RR 20/2010)

Bezirksregierung Köln Regionalrat Sachgebiet: Regionalplanung – Regionalmonitoring – Drucksache Nr.: RR 20/2010 3. Sitzungsperiode Köln, den 03. März 2010 Vorlage für die 2. Sitzung des Regionalrates am 19. März 2010 TOP 8 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Berichterstatter: Herr Schilling, Herr Prickartz, Herr Michel, Anlage: Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 (24 Seiten) Dez.32, Dez.32, Dez.32 Tel: 0221-147-2356 Tel: 0221-147-2320 Tel: 0221-147-3594 Beschlussvorschlag: Der Regionalrat nimmt den Bericht zum „Regionalen Siedlungsflächenmanagement“ zur Kenntnis und beauftragt die Regionalplanungsbehörde, in Zusammenarbeit mit den Kommunen des Regierungsbezirks Köln die Bauflächenreserveerhebung fortzuschreiben. Rückfragen richten Sie bitte an die Geschäftsstelle des Regionalrates unter der Telefonnummer: 0221 / 147-2397 Bezirksregierung Köln Regionales Siedlungsflächenmanagement Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement Stand: Februar 2010 2. Regionalratssitzung am 19. März 2010 Anlage 1 zu TOP 8 (Drucksache, Nr. : RR 20/2010) www.brk.nrw.de Impressum Herausgeber Bezirksregierung Köln Zeughausstraße 2–10 50667 Köln Tel.: 0221/ 147-0 Fax: 0221/ 147-3185 poststelle@brk.nrw.de www.brk.nrw.de Redaktionelle Bearbeitung, Layout, Karteninhalte, Bilder und Grafiken Bezirksregierung Köln © Geobasisdaten Land NRW, Bonn Druck und Weiterverarbeitung Bezirksregierung Köln Information Bezirksregierung Köln Abteilung 3: Regionale Entwicklung, Kommunalaufsicht, Wirtschaft Dezernat 32: Regionalentwicklung, Braunkohle Telefon: 0221 / 147-2032 Regionalplanungsbehörde: Telefon: 0221 / 147-2351 oder Telefon: 0221 / 147-3516 Fax: 0221 / 147-2905 eMail: gep@brk.nrw.de Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement INHALTSVERZEICHNIS Kapitel Seite Thema INHALTSVERZEICHNIS 1 I. Nachhaltige Entwicklung und Flächenverbrauch 3 II. Regionales Siedlungsflächenmanagement im Regierungsbezirk Köln 5 III. Bauflächenreserveerhebung 8 a. Methodik 8 IV. b. Auswertung der Bestandsaufnahme 11 Vorgehen und Arbeitsprogramm 23 – 1 – – 2 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement I. Nachhaltige Entwicklung und Flächenverbrauch Die nachhaltige Siedlungsentwicklung und die damit verbundene weitere Reduzierung des Flächenverbrauchs durch Siedlung und Verkehr ist ein klassisches Ziel der Raumordnung und Landesplanung. Als normative Vorgabe findet sich dieser Handlungsauftrag im Raumordnungsgesetz (ROG), dem Landesentwicklungsplan (LEP) NRW und dem Landesentwicklungsprogramm (LEPro) NRW wieder. Zudem haben sich auch die wichtigsten rechtlichen und programmatischen Vorgaben der Bauleitplanung, wie beispielsweise das BauGB, der nachhaltigen Entwicklung verpflichtet. Dessen ungeachtet ist für den Bereich der Regionalplanung festzustellen, dass diese Aufgabe in der Vergangenheit lediglich als Leitlinie verstanden wurde, konkrete planerische Umsetzungen hingegen nur vereinzelt in Modellprojekten erfolgten. Die Nationale Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung aus dem Jahr 2002, die von der jetzigen Regierungskoalition übernommen wurde, setzte die Verringerung des Flächenverbrauchs als Kernbereich auf die Agenda. Damit ist für alle betroffenen Politik- und Fachbereiche das klare Ziel gesetzt worden, die Flächeninanspruchnahme für Siedlung und Verkehr im Jahr 2020 auf 30 ha pro Tag deutschlandweit zu reduzieren. Noch im Jahr 2006 lag die Flächeninanspruchnahme bei ca. 113 ha pro Tag. Ohne den Einsatz wirksamer Instrumente der Flächenhaushaltspolitik auf Bundes, Länder- und kommunaler Ebene wird das 30 ha-Ziel nicht erreicht werden können. Auch in Nordrhein-Westfalen ist die Inanspruchnahme von Freiflächen für Siedlungsund Verkehrszwecke in der Vergangenheit mit durchschnittlich 15,5 ha pro Tag auf hohem Niveau. Dies veranlasste die Landesregierung NRW zur Gründung der „Allianz für die Fläche“. Hier haben sich die unterschiedlichsten Institutionen und Verbände der Flächennutzer und Flächenschützer auf das Ziel verständigt, den Verbrauch auf ein ökologisch und ökonomisch vertretbares Maß zu begrenzen. Dies soll sowohl durch eine verbesserte Bewusstseinsbildung für das Problem des Flächenverbrauchs als auch die Erarbeitung konkreter Umsetzungsmaßnahmen geschehen. Der Regierungsbezirk Köln gehört mit einer Bevölkerungsdichte von 595 EW/km2 zu einer der dicht besiedelsten Regionen in Europa. Die Flächenkonkurrenz ist entsprechend ausgeprägt. Der tägliche Verbrauch an Freiflächen zu Gunsten von Siedlungs- und Verkehrsbereichen lag in den letzten 10 Jahren bei durchschnittlich 3,2 ha pro Tag. Diese Zahlen zeigen, dass es auch auf der regionalen Ebene einen Handlungsbedarf für die Strategie einer nachhaltigen Flächennutzung gibt. Der stetig fortlaufende Flächenverbrauch hat sich trotz der in den letzten Jahren auch im Regierungsbezirk Köln leicht sinkenden bzw. stagnierenden Einwohnerzahl nicht signifikant verringert. Zur Begründung können dazu eine Reihe von Ursachen angeführt werden: die individuelle Wohnfläche (Wohnfläche/Einwohner) steigt stetig an, die Haushaltsgrößen werden kleiner (mehr 1 Personenhaushalte) und die Anzahl der Haushalte steigt, Wohnformen und Altersklassen verändern sich, die Anzahl der – 3 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement Beschäftigten steigt. Diese Entwicklungen beeinflussen direkt den Flächenverbrauch. Dem gegenüber stehen eine ständig steigende Zahl von Brachflächen oder leerstehenden Gebäuden. Festzustellen ist, dass es bei diesen Entwicklungen deutliche Unterschiede nicht nur zwischen den Regionen selbst sondern bereits innerhalb der regionalen Teilräume gibt. Der nach wie vor hohe Flächenverbrauch zeigt, dass die Steuerung mit den bislang angewandten Methoden und Instrumenten nicht die erwünschte Wirkung zeigt. Wesentliche Voraussetzung dazu ist es, dass alle einschlägigen Fachpolitiken mit ihren Regelungsinstrumenten aktiv zum Flächensparen beitragen. Die Maßnahmen der Raumordnung und Bauleitplanung allein sind nicht ausreichend, vielmehr gilt es auch fiskalische, ökonomische oder rechtliche Instrumente entsprechend zu nutzen. Die Landes- und Regionalplanung muss dazu ihren Beitrag leisten. Der Wert von Fläche Flächen und Böden sind eine wertvolle, unvermehrbare Ressource. Flächenverbrauch führt zu ökologischen und speziell vor dem Hintergrund der sich abzeichnenden demographischen Entwicklung zunehmend auch zu ökonomischen Problemen. Das weitere Wachstum der Siedlungs- und Verkehrsflächen hat eine zunehmende Zerschneidung und Fragmentierung der Landschaft zur Folge. Dem folgen negative Auswirkungen für die vielfältigen Schutz- und Sozialfunktionen (u.a. biologische Vielfalt, Erholung) sowie für die land- und forstwirtschaftliche Nutzung. Neue Siedlungsflächen werden nur in geringem Maß in den bestehenden Siedlungsbestand integriert oder an diesen angegliedert. In Agglomerationsräumen wie der Region Köln stehen die Freiflächen in der Nähe von Kernstädten unter besonders hohem Druck. Darüber hinaus geht die Ausweitung der Siedlungs- und Verkehrsflächen in erheblichen Teilen zu Lasten von Böden mit hoher natürlicher Ertragsfähigkeit. Diese Flächen gehen dauerhaft für die Erzeugung von Lebensmitteln und nachwachsenden Rohstoffen verloren. Demographischer Wandel und Flächeninanspruchnahme Auch aus ökonomischer und sozialer Sicht führt die anhaltende Zersiedlung zu negativen Entwicklungen. Der zu erwartende Bevölkerungsrückgang begünstigt grundsätzlich einen Rückgang des Siedlungsflächenverbrauchs. Andere Teilprozesse des demographischen Wandels, wie die Alterung und Individualisierung der Gesellschaft, wirken jedoch durch die verringerten Haushaltsgrößen oder den steigenden pro-Kopf-Verbrauch an Wohnfläche in die entgegengesetzte Richtung. – 4 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement Rückläufige Bevölkerungszahlen führen damit keinesfalls automatisch zu einem Stopp der Flächeninanspruchnahme (ILS, 2010)1. „Eine Reduzierung der Flächeninanspruchnahme ist jedoch vor dem Hintergrund des demographischen Wandels nicht nur ökologisch sondern auch ökonomisch geboten. Rückläufige Bevölkerungszahlen führen zu einer Abnahme der Siedlungsdichte und damit zu steigenden Infrastrukturkosten pro Einwohner, da der hohe Fixkostenanteil vieler Infrastrukturen von einer geringen Anzahl an Nutzern aufgebracht werden muss. Jede zusätzliche Flächeninanspruchnahme verschärft dieses Problem. Wenn der Neubau weiterhin vor allem am Siedlungsrand stattfindet, während die Bausubstanz im innenstadtnahen Bereich altert, besteht die Gefahr, dass dort bei rückläufigen Bevölkerungszahlen eine Abwärtsspirale aus mangelnder Sanierung und zunehmenden Leerständen entsteht. Vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung erhalten damit die Argumente zugunsten einer Innenentwicklung und einer Wiedernutzung brachfallender Flächen zusätzliches Gewicht“ (ILS, 2010). II. Regionales Siedlungsflächenmanagement im Regierungsbezirk Köln „Regionales Siedlungsflächenmanagement“ – Aufgabe der Regional- und Bauleitplanung Die Regionalplanungsbehörde sieht sich somit verpflichtet, im Regierungsbezirk Köln die gesamtgesellschaftliche Herausforderung einer nachhaltigen Flächennutzung sowie die entsprechenden bundes- und landesrechtlichen Vorgaben umzusetzen. Die Regionalplanung wird sich über ihre koordinierende Funktion und mit den ihr zur Verfügung stehenden Steuerungsinstrumenten für eine effektive Flächennutzung einsetzen. Der kommunalen Bauleitplanung kommt beim Flächenverbrauch eine Schlüsselrolle zu; hier sind die mit Abstand größten Bedarfe zu verzeichnen. Die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände unterstützen grundsätzlich das Ziel zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme. Der Zuweisung von Planungskontingenten stehen sie indes kritisch gegenüber, da dies die kommunale Planungshoheit verletzen könnte. Als wesentliche Maßnahmen werden von den Städten und Gemeinden vielmehr eine verstärkte Innenentwicklung, die Revitalisierung von Brachen, die Nutzung leerstehender Bausubstanz sowie eine angemessene Nachverdichtung genannt. Aus Sicht der kommunalen Vertreter sind dabei die finanzpolitischen Rahmenbedingungen des Bundes und der Länder wesentliche Grundlagen zur Erreichung dieser Vorgaben. Der Städtebau und die Stadtplanung haben das Handlungserfordernis erkannt. Das Forschungsministerium des Bundes hat mit REFINA (Forschung für die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme und nachhaltige Flächennutzung) ein aufwendiges Forschungsprogramm unterstützt, das praxisgerechte Lösungen zum nachhaltigen Siedlungsmanagement entwickeln soll. Die Kommunen in NRW haben für den fachlichen Austausch das Forum Baulandmanagement gegründet, das Bauministerium 1 Demographischer Wandel in NRW, Seite 64 ff., ILS NRW 2010 – 5 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement NRW hat u.a. das Pilotprojekt Brachflächenproblematik aufgelegt. „Flächenpool NRW“ zur Lösung der Die politischen Leitbilder zur nachhaltigen Siedlungsentwicklung werden allein kaum zu einer Reduzierung des Flächenverbrauchs führen. Dies gilt auch für die derzeitigen rechtlichen und ökonomischen Rahmenbedingungen. Um in der Region, d.h. im Regierungsbezirk Köln, eine effiziente Flächennutzung zu erreichen, müssen sowohl die Regionalplanung als auch die kommunale Bauleitplanung die notwendigen Impulse geben. Dieser Handlungsauftrag wird sich zukünftig durch die derzeit in der parlamentarischen Abstimmung befindlichen neu gefassten landesplanerischen Regelungen, Landesplanungsgesetz (LPlG) NRW und LEP 2025 NRW, konkretisieren. Die Regionalplanungsbehörde Köln beabsichtigt demzufolge gemeinsam mit den Kommunen den Aufbau eines `Regionalen Siedlungsflächenmanagements´. Darin sind alle Maßnahmen zu bündeln, die die Bauleit- und Regionalplanung an Instrumenten und Maßnahmen zur Verfügung stellen können, um in der Region eine bedarfsgerechte Steuerung des Flächenverbrauches zu erreichen. Möglichkeiten der Regionalplanung Um eine weitere wirtschaftliche Entwicklung in der Region zu ermöglichen, wird es hier auch zukünftig einen Bedarf an zusätzlichen Bau- und Verkehrsflächen geben. Stärker als bislang wird sich dieser im Regierungsbezirk sehr unterschiedlich darstellen. Zwischen den Städten und Gemeinden mit hohem prognostiziertem Wachstum und Flächenbedarfen und den stagnierenden oder schrumpfenden Kommunen ist ein regionaler Ausgleich anzustreben. Neben dieser überörtlichen Steuerung wird sich zukünftig vor allem die Qualität des Flächenwachstums ändern müssen: Statt einer Bebauung auf der grünen Wiese, d.h. dem Verbrauch von Freifläche, werden die Innenentwicklung in den bestehenden Ortslagen und die Wiedernutzbarmachung bereits bebauter Flächen oder Gebäude die Herausforderung an die Planung und Politik darstellen. Eine nachhaltige Siedlungsentwicklung ist ohne eine deutliche Steigerung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden nicht zu erreichen. Notwendige Voraussetzung dazu ist die realistische Erfassung und Bewertung der Bauflächenreserven in den Kommunen des Regierungsbezirks. Dies ist zugleich die Grundlage für ein regionales Siedlungsflächenmanagement. Die in Kooperation von Regionalplanungsbehörde, Städten und Gemeinden zu erarbeitende Datenbasis der Flächenreserven dient der Ermittlung zukünftiger Flächenbedarfe und ist Ausgangspunkt für die in den nächsten Jahren anstehende Überarbeitung des Regionalplanes. Anzustreben ist dabei, auf dieser Basis gemeinsam ein regionalplanerisches Ziel- und Grundsatzkonzept zu entwickeln, das auch die örtlichen und regionalen Unterschiede bei der Einwohner- und Siedlungsentwicklung berücksichtigt. Die Verständigung auf die zukünftigen Bauflächenbedarfe in den Kommunen oder Teilräumen wird dabei ein Aufgabenschwerpunkt sein. – 6 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement Die Bauflächenreserveerhebung soll kontinuierlich fortgeschrieben werden, so dass die zukünftige Entwicklung des Flächenverbrauchs im Regierungsbezirk im Sinne eines Monitorings nachvollzogen werden kann. Neben dem Aufbau eines Bauflächenmonitorings und der Vereinbarung von weiteren Entwicklungszielen wird die Regionalplanungsbehörde im Sinne eines `Regionalen Siedlungsflächenmanagements´ weitere Maßnahmen zur Steuerung des Flächenverbrauchs prüfen und umsetzen: - - - - Die Anpassung zusätzlicher Bauflächen im Rahmen von Flächennutzungsplanänderungen, die sich außerhalb der im Regionalplan dargestellten Siedlungsbereiche befinden, wird nur noch nach Vorlage einer (Gesamt-) Flächenbilanz der Kommune erfolgen. Die zukünftigen Bedarfe der Ortsteile sind schlüssig zu begründen. Die Landesplanungsbehörde lässt zur Zeit gutachterlich überprüfen, ob für die Bedarfsbegründung landesweit verbindlich abgeleitete Bewertungskriterien anzuwenden sind. Förderung der überörtlichen Zusammenarbeit: Die Darstellung neuer Gewerbe- und Industrieansiedlungsbereiche (GIB) im Regionalplan setzt eine kommunale Zusammenarbeit voraus. Neben der Planung interkommunaler Gewerbegebiete werden als Grundlage zur gewerblichen Entwicklung regionale Gewerbeflächenkonzepte erforderlich. Gleiches gilt für regionale Einzelhandelskonzepte im Sinne des § 24a LEPro NRW. Auf eine Zusammenarbeit der Städte und Gemeinden bei der Planung neuer Wohnsiedlungsbereiche wird hingewirkt (Beispiel :rak Bonn/Rhein-Sieg). Regionale Beratungs- und Informationsangebote zur `Nachhaltigen Siedlungsentwicklung´ für Politik, Verwaltung und Öffentlichkeit werden ausgebaut (Internetseite/ Veranstaltungen/ Fortbildungen etc.). Die Abstimmung zwischen Regionalplanung und Förderprogrammen (EU, Bund, Land) im Sinne der Innenentwicklung soll verbessert werden. Der jährlichen Beratung – insbesondere des Städtebauförderungsprogramms im Regionalrat – kommt dabei eine besondere Bedeutung zu. Für die Regionalplanungsbehörde Köln ist der nachhaltige Umgang mit der Fläche ein wertvoller Beitrag zur Erhöhung der Standortqualität der Region. Dem Aufbau eines `Regionalen Siedlungsflächenmanagements´ und der Umsetzung der aufgezeigten Maßnahmen wird daher eine hohe Bedeutung beigemessen. – 7 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement III. Bauflächenreserveerhebung Die Erfassung der bauleitplanerisch gesicherten Flächenreserven für Wohnen und Gewerbe in der Region ist der planerische und strategische Ausgangspunkt für eine verbesserte Innenentwicklung und damit nachhaltigen Siedlungsentwicklung in den Kommunen. Die Regionalplanungsbehörde hatte den Regionalrat Köln bereits im Jahr 2005 mit dem Vorhaben einer Bauflächenerfassung betraut. Die Städte und Gemeinden im Regierungsbezirk sollten auf der Grundlage der Berichtspflicht nach § 14 Absatz 7 LPlG NRW aufgefordert werden, ihre Bauflächenreserven mitzuteilen. Mit dem Hinweis, dies würde die Kommunen personell überlasten und die kommunale Planungshoheit beschränken, wurde das Anliegen vom Regionalrat damals abgelehnt. Der aktuell durch die Regionalplanungsbehörde verfolgte Ansatz zur Erfassung der Reserveflächen legt eine andere als die im Jahr 2005 verfolgte Systematik zu Grunde. Auf Basis der bekannten digitalen Daten der Flächennutzung, d.h. der Luftbilder und rechtskräftigen Flächennutzungspläne (FNP), erfolgte eine Auswertung aller potenziellen Bauflächen. Die Ergebnisse wurden den Kommunen auf gemeinsamen Veranstaltungen mit den Kreisen vorgestellt und anschließend den zuständigen Verwaltungen mit der Bitte um Ergänzungen und Korrekturen zur Verfügung gestellt; etwa 20 % der angesprochenen Städte und Gemeinden haben von diesem Angebot Gebrauch gemacht. Diese Vorgehensweise zur Bauflächenerfassung verfolgen in ähnlicher Weise auch die Regionalplanungsbehörden Düsseldorf und Arnsberg. Die angewandte Erfassungssystematik konzentriert sich auf die Innenentwicklungspotenziale in den Siedlungsbereichen. Die Außenentwicklung, d.h. geeignete Bauflächen ohne Flächennutzungsplandarstellung sowie die klassischen Außenbereichslagen, bleibt unberücksichtigt. Somit werden in ländlichen Bereichen die Bauflächenreserven der Gemeinden zumeist größer sein als dies die Auswertung der Regionalplanungsbehörde darstellt. Des Weiteren konnten bei der dargestellten Auswertung Baulücken, Nachverdichtungspotenziale oder umnutzbare bzw. brachgefallene Flächen, d.h. die Bauflächenpotenziale im Bestand, nicht vollständig berücksichtigt werden. Diese Angaben sind ohne Mitarbeit der kommunalen Verwaltungen vor Ort nicht zu erfassen. a. Methodik In den letzten drei Jahren erfolgte sukzessiv die Aufbereitung der digitalen Grundlagen durch die Regionalplanungsbehörde. Um den Arbeitsaufwand bei der Erfassung der Bauflächenreserven in einem vertretbaren Rahmen zu halten und die Ergebnisse transparent darzustellen, war es wichtig, nur die wesentlichen Merkmale aufzunehmen. Die Erhebung erfolgte daher auf Grundlage der aktuellen Bauflächendarstellungen der rechtskräftigen FNP. Außenbereichs- oder Bestandspotenziale (Baulücken, Nachverdichtung etc.) werden – 8 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement im Rahmen des regionalen Siedlungsflächenmanagements zunächst nicht als planerische Entwicklungsflächen betrachtet. Die Bauflächen der FNP wurden zu drei Flächentypen zusammengefasst: allgemeine Bauflächenreserven (Wohnbauflächen (W), gemischte Bauflächen (M)), gewerbliche Bauflächenreserven (gewerbliche Bauflächen (G, GE, GI)), sonstige Bauflächenreserven (Sonderbauflächen (S), Sondergebiete (SO), Flächen für den Gemeinbedarf (GM)). Abb. 1: Bauflächentypen der Reserveerhebung Des Weiteren war es relevant, vorab einheitliche Erfassungsstandards und -kriterien zu definieren. Zunächst galt es festzulegen, ab wann eine Fläche als ungenutzt und damit als Reserve gilt: Ungenutzte Bauflächen sind Flächen ohne Bebauung und/oder aktueller Nutzung, die in der vorbereitenden Bauleitplanung für eine bauliche Nutzung vorgesehen sind, d.h. auch Flächen, die zum Zwecke der Bebauung veräußert wurden oder bei denen Baumaßnahmen bevorstehen. In Abgrenzung dazu sind genutzte Flächen bereits überbaut, einschließlich solcher Bereiche, auf denen erkennbar Baumaßnahmen begonnen wurden. Dazu werden auch Erschließungsflächen und Nebenanlagen gezählt. Als Richtgröße für die zu erfassenden Einzelflächen wurde eine Größe von 0,5 ha vereinbart, da bei der regionalen Betrachtung von Reserven der klassischen Baulücke in der Regel keine Relevanz zukommt. Die Flächenangaben der Reserven wurden als Bruttoflächen (Nettobauflächen zuzüglich innerer Verkehrsflächen, zugehöriger privater/öffentlicher Grünflächen, Böschungen, Flächen mit Nutzungseinschränkungen etc.) erfasst. – 9 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement Der Frage der Verfügbarkeit und des Zeithorizontes kommt eine besondere Bedeutung zu. Dieses Merkmal wurde bei der Erhebung der Reserven mit der Kategorisierung `kurz-, mittel-, und langfristig´ erfasst. Der Regionalplanungsbehörde liegen in der Regel keine belastbaren Angaben zur Flächenverfügbarkeit vor. Die Angaben können nur von den Kommunen ergänzt werden. Maßgeblich ist die Aussage, ob eine Fläche überhaupt oder nur eingeschränkt verfügbar ist und somit noch als Reserve gewertet werden kann. Abb. 2: Überlagerung Luftbild mit Bauflächen des Flächennutzungsplanes Erhebungsmethodik: Die Erhebung basiert auf der Auswertung der im GIS-System der Regionalplanungsbehörde vorliegenden digitalen Flächendaten. Durch die Überlagerung der aktuellen Orthofotos (Luftbilder, Stand: Befliegung 2007) und Grundkarten mit den Bauflächen aus den FNP konnte eine systematische Flächenbeurteilung im gesamten Regierungsbezirk durchgeführt werden. Auf diese Weise wurden zunächst die potenziellen Bauflächenreserven ermittelt. Erst nach der Verifizierung und Korrektur durch die Kommunen können die Flächen als Bauflächenreserven bezeichnet werden. Die Daten werden durch die Regionalplanungsbehörde in den Anpassungsverfahren nach § 32 LPlG NRW bzw. Genehmigungsverfahren laufend aktualisiert. – 10 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement b. Auswertung der Bestandsaufnahme Nachfolgend werden die bis zum Stichtag 31.12.2009 erhobenen Werte der Bauflächenreserveerhebung in einer ersten überschlägigen Auswertung dargestellt. Dies erfolgt zunächst auf Ebene der Kreise und kreisfreien Städte. Die Auslegung für die einzelnen Städte und Gemeinden wird nach einer weiteren Überarbeitung der Daten im Laufe des Jahres 2010 erfolgen können. Mit den vorliegenden Basisdaten lässt sich für die Region bereits der grundsätzliche Bestand an vorhandenen Bauflächen und potenziellen Bauflächenreserven sowie deren räumliche Verteilung dokumentieren. Die Gebiete für flächenintensive Großvorhaben des Landesentwicklungsplans NRW 1995 in Geilenkirchen-Lindern, Bergheim-Glesch und Euskirchen wurden nach den landesplanerischen Vorgaben als gewerbliche Bauflächen in die FNP übernommen. Die beabsichtigte Nutzung dieser Flächen erfolgte bislang nicht. Da diese Bereiche für die gewerbliche Entwicklung allerdings nicht frei verfügbar sind, wurden sie bei der Bauflächenreserveerhebung nicht berücksichtigt. Bauflächen gesamt im Vergleich zur Einwohnerzahl Mit den in der Karte (vgl. Abb. 3) und der nachfolgenden Tabelle (vgl. Tab. 1) aufgeführten Werten wurden die gesamten Bauflächen des Regierungsbezirks erfasst, die in den FNP der Kommunen dargestellt worden sind, d.h. sowohl die bereits baulich genutzten Bereiche als auch die Bauflächenreserven. Die Flächen sind in der Grafik entsprechend hervorgehoben, so dass auch der siedlungsstrukturelle Aufbau des Regierungsbezirks deutlich zu erkennen ist. Bauflächen ( in m² ) allgemeine gewerbliche sonstige Bauflächen pro Bauflächen Bauflächen Bauflächen insgesamt Einwohner 3.178 825 375 4.378 169 4.213 520 875 5.608 176 10.252 4.051 1.720 16.023 161 2.404 670 242 3.316 206 6.657 1.607 1.075 9.339 302 7.048 1.884 1.102 10.034 372 8.365 3.157 1.180 12.701 274 6.896 1.412 1.097 9.405 488 7.100 1.443 1.228 9.771 382 7.390 1.898 869 10.157 357 Bauflächen (ha) Kreisfreie Stadt/Kreis Aachen Bonn Köln Leverkusen Kreis Aachen Kreis Düren Rhein-Erft-Kreis Kreis Euskirchen Kreis Heinsberg Oberbergischer Kreis Rheinisch-Bergischer Kreis Rhein-Sieg-Kreis Regierungsbezirk Köln Einwohner 259.269 317.949 995.420 161.322 309.251 269.607 464.061 192.638 256.004 284.890 277.635 5.688 860 573 7.121 256 598.225 4.386.271 13.803 82.994 2.360 20.687 1.939 12.274 18.102 115.956 303 264 Tab. 1: Bauflächen gesamt nach Nutzungen im Vergleich zur Einwohnerzahl – 11 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement Werden die Bauflächen der Einwohnerzahl von Kreisen und kreisfreien Städten gegenübergestellt, ergeben sich bereits regionalplanerische Erkenntnisse zur Versorgung der Bevölkerung mit Bauland. Die Angaben sind zu unterscheiden von den amtlichen Kennwerten zur Siedlungsdichte (IT-NRW), in die noch weitere Parameter wie Verkehrs- oder Erholungsfläche eingerechnet werden. Die 4.386.271 Einwohner (Stand: 2008) des Regierungsbezirks Köln sind mit 115.956 ha Baufläche versorgt. Dabei stehen 82.994 ha allgemeinen Bauflächen, die im Schwerpunkt der Wohnnutzung dienen, 20.687 ha gewerblichen Bauflächen gegenüber. Auffallend ist der große Anteil der sonstigen Bauflächen mit 12.274 ha, die lediglich Sonderbau- und Gemeinbedarfsnutzungen vorsehen. Das Verhältnis zwischen Wohnbau- und Gewerbeflächen ist in den traditionellen Industriestandorten entlang des Rheins mit Köln, Rhein-Erft Kreis und Leverkusen wesentlich enger als in den südlichen Bereichen (Bonn, Rhein-Sieg), den ländlichen Kreisen Euskirchen und Heinsberg oder den Bergischen Kreisen (insbesondere Rheinisch-Bergischer Kreis). Hier sind nach wie vor die raumintensiven gewerblichen Produktionsstandorte siedlungsstrukturell prägend. Aus dem Vergleich von Bauflächen gesamt mit der Einwohnerzahl ergeben sich zwischen den Kreisen und kreisfreien Städten signifikante Unterschiede: Köln, Aachen, Bonn und Leverkusen haben deutlich weniger Bauflächen pro Einwohner aufzuweisen als die umliegenden Kreise. In den Großstädten ist die Siedlungstätigkeit erkennbar flächeneffizienter. Auch die Relationen der Kreise untereinander kommt zu einer merklichen Differenzierung: der Kreis Euskirchen weist mit 488 m2 Baufläche pro Einwohner einen fast doppelt so hohen Wert auf wie der Rheinisch-Bergische Kreis mit 256 m2 pro Einwohner oder der Rhein-Erft Kreis mit 274 m2 pro Einwohner. Aufgrund dieser Verteilung lässt sich auch der Grad der Suburbanisierung in den Gebietskörperschaften ablesen. Diesen Trend bestätigen auch die vorliegenden raumordnerischen Typisierungen des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung. Demnach wird die Region geprägt durch Kernstädte sowie in der Abfolge hoch verdichtete, verdichtete und ländliche Kreise. – 12 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement Abb.3 : Bauflächen gesamt nach Nutzungen im Vergleich zur Einwohnerzahl – 13 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement Bauflächenreserven nach Nutzungen im Vergleich zur Einwohnerzahl Im Regierungsbezirk Köln sind in den kommunalen Flächennutzungsplänen 12.326 ha Bauflächenreserven dargestellt. Den höchsten Anteil daran haben die allgemeinen Bauflächenreserven (Wohnnutzung) mit 6.131 ha, die gewerblichen Bauflächen weisen 4.899 ha Reserven auf (vgl. Tab. 2). Auffallend ist, dass im Gegensatz zu den bereits dargestellten Bestandsgrößen (vgl. Tab. 1) der Unterschied zwischen den Wohnreserven und den gewerblichen Bauflächenreserven nicht so signifikant ausfällt; in einigen Gebietskörperschaften sind die gewerblichen Bauflächenreserven sogar höher (z.B. Köln, Oberbergischer Kreis, Kreis Heinsberg, Rhein-Erft-Kreis) (vgl. Abb. 4). Eine Erklärung dafür liegt in der bislang verfolgten Wirtschaftsförderungspolitik, die nach wie vor auf eine quantitative Angebotspolitik ausgerichtet ist. Die Analyse der Beziehung zwischen Einwohnerzahl und Bauflächenreserven ergibt für den Regierungsbezirk eine durchschnittliche Größe von 28 m2 Bauflächenreserven pro Einwohner. Auch hier werden regionale Unterschiede deutlich: Der Kreis Euskirchen weist eine Reserve von 93 m2 pro Einwohner und der Kreis Düren eine Reserve von 79 m2 auf. Dem gegenüber stehen die Städte Köln mit 6 m2 Bauflächenreserve pro Einwohner und Bonn mit lediglich 4 m2 pro Einwohner. Die Flächenbevorratungspolitik wird in den ländlich strukturierten Bereichen bedingt durch ökonomische und naturräumliche Gegebenheiten deutlich extensiver betrieben. Bei Betrachtung der ermittelten Werte zu den Bauflächenreserven ist darüber hinaus zu beachten, dass die Reserven in den Städten ungleich schwieriger zu ermitteln sind. Brachflächen, Nachverdichtungspotenziale, Leerstände u.ä. können nur durch die Angaben der Kommunen oder über detaillierte Untersuchungen festgestellt werden. – 14 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement Bauflächenreserven allgemeine gewerbliche sonstige Bauflächen( in m² ) pro Bauflächen- Bauflächen- Bauflächen- reserven Einwohner reserven reserven reserven insgesamt 137 113 49 299 12 93 33 15 140 4 217 294 46 557 6 106 76 0 182 11 795 647 120 1.563 51 1.036 808 297 2.141 79 692 901 176 1.769 38 953 581 254 1.789 93 371 414 80 866 34 Bauflächenreserven (ha) Kreisfreie Stadt/Kreis Aachen Bonn Köln Leverkusen Kreis Aachen Kreis Düren Rhein-Erft-Kreis Kreis Euskirchen Kreis Heinsberg Oberbergischer Kreis RheinischBergischer Kreis Rhein-Sieg-Kreis Regierungsbezirk Köln Einwohner 259.269 317.949 995.420 161.322 309.251 269.607 464.061 192.638 256.004 284.890 494 502 86 1.082 38 277.635 327 167 56 551 20 598.225 910 361 117 1.389 23 4.386.271 6.131 4.899 1.297 12.326 28 Tab. 2: Bauflächenreserven nach Nutzungen im Vergleich zur Einwohnerzahl – 15 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement Abb. 4: Bauflächenreserven nach Nutzungen im Vergleich zur Einwohnerzahl – 16 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement Anteil der Bauflächenreserven an den Bauflächen gesamt Bei Analyse der ermittelten Daten wurde die räumliche Verteilung der Anteile von Bauflächenreserven an der gesamten Baufläche getrennt nach den Nutzungen allgemeine Bauflächen (Wohnnutzung) sowie gewerbliche und sonstige Bauflächen betrachtet (vgl. Abb. 5, Abb. 6, Abb. 7). Dabei sind je nach Nutzungstypisierung drei Klassifizierungen gebildet worden. Auch hier ist zu erkennen (vgl. Tab. 3 und Tab. 4), dass bei den gewerblichen Bauflächen der Anteil der Reserven an der Gesamtfläche deutlich höher ist als bei den allgemeinen Bauflächenreserven (s.o.). Allgemeine Bauflächen (Tab. 3, Abb.5) Die Gebietskörperschaften mit den höchsten Reserveflächenanteilen für allgemeine Bauflächen (> 10 %) sind im süd-westlichen Teil des Regierungsbezirks im Kreis Euskirchen, Kreis Düren und der StädteRegion Aachen (ohne das Gebiet der Stadt Aachen) auszumachen. Die Kreise, die an die Kernstädte Köln, Bonn, Leverkusen anschließen sowie die peripheren Kreise Oberberg und Heinsberg weisen mit 5 % bis 10 % einen etwas geringeren Bauflächenreserveanteil auf. Wie bereits dargestellt, sind die kreisfreien Städte mit < 5 % Reserveflächenpotenzial gesondert zu bewerten. Kreisfreie Stadt/Kreis Aachen Bonn Köln Leverkusen Kreis Aachen Kreis Düren Rhein-Erft-Kreis Kreis Euskirchen Kreis Heinsberg Oberbergischer Kreis RheinischBergischer Kreis Rhein-Sieg-Kreis Regierungsbezirk Köln allgemeine Bauflächen ges. davon allgemeine Bauflächenreserven allgemeine Bauflächenreserven (in %) 3.178 4.213 10.252 2.404 6.657 7.048 8.365 6.896 7.100 7.390 137 93 217 106 795 1.036 692 953 371 494 4,31 2,20 2,12 4,42 11,94 14,69 8,27 13,82 5,23 6,69 5.688 327 5,75 13.803 910 6,59 82.994 6.131 7,39 Tab. 3: Anteil allgemeiner Bauflächenreserven an allgemeinen Bauflächen gesamt – 17 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement Gewerbliche Bauflächen (Tab.4, Abb.6) Im westlichen Bereich der Region in den Kreisen Düren und Euskirchen sowie der StädteRegion Aachen (ohne das Gebiet der Stadt Aachen) ist der Reserveflächenanteil an gewerblichen Bauflächen mit > 30 % besonders hoch. Die übrigen Kreise weisen mit 15 % bis 30 % einen immer noch wesentlich höheren Wert auf als die kreisfreien Städte mit unter 15 % Bauflächenreserveanteil. Kreisfreie Stadt/Kreis Aachen Bonn Köln Leverkusen Kreis Aachen Kreis Düren Rhein-Erft-Kreis Kreis Euskirchen Kreis Heinsberg Oberbergischer Kreis Rheinisch-Bergischer Kreis Rhein-Sieg-Kreis Regierungsbezirk Köln gewerbliche Bauflächen ges. davon gewerbliche Bauflächenreserven gewerbliche Bauflächenreserven (in %) 825 520 4.051 670 1.607 1.884 3.157 1.412 1.443 1.898 113 33 294 76 647 808 901 581 414 502 13,69 6,32 7,26 11,30 40,30 42,89 28,55 41,17 28,71 26,43 860 167 19,43 2.360 361 15,31 20.687 4.899 23,68 Tab. 4: Anteil gewerblicher Bauflächenreserven an gewerblichen Bauflächen gesamt Sonstige Bauflächen (Tab.5, Abb. 7) Auch bei Betrachtung des Reserveflächenanteils der sonstigen Bauflächen ist eine regionale Differenzierung zwischen den östlichen und westlichen Gebietskörperschaften zu erkennen. Der Rhein-Erft Kreis, der Kreis Euskirchen und die StädteRegion Aachen einschließlich der Stadt Aachen haben mit > 10 % Bauflächenreserven einen relativ hohen Wert. Ausnahme im Westen ist der Kreis Heinsberg, der wie die östlichen Kreise Rhein-Sieg, Rhein-Berg und Oberberg einen mittleren Reserveflächenanteil sonstiger Bauflächen von 5 % bis 10 % aufweist. Bei den Kernstädten Köln, Bonn, Leverkusen ist auch der Reserveflächenanteil der sonstigen Bauflächen mit unter 5 % durch die unterschiedlichen strukturellen Voraussetzung zu begründen. – 18 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement Kreisfreie Stadt/Kreis sonstige Bauflächen ges. davon sonstige Bauflächenreserven sonstige Bauflächenreserven (in %) Aachen Bonn Köln Leverkusen Kreis Aachen Kreis Düren Rhein-Erft-Kreis Kreis Euskirchen Kreis Heinsberg Oberbergischer Kreis Rheinisch-Bergischer Kreis Rhein-Sieg-Kreis 375 875 1.720 242 1.075 1.102 1.180 1.097 1.228 869 49 15 46 0 120 297 176 254 80 86 13,02 1,69 2,68 0,00 11,20 26,95 14,94 23,14 6,51 9,89 573 56 9,83 1.939 117 6,04 Regierungsbezirk Köln 12.274 1.297 10,56 Tab. 5: Anteil sonstiger Bauflächenreserven an sonstigen Bauflächen gesamt – 19 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement Abb. 5: Anteil allgemeiner Bauflächenreserven an allgemeinen Bauflächen gesamt – 20 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement Abb. 6: Anteil gewerblicher Bauflächenreserven an gewerblichen Bauflächen gesamt – 21 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement Abb. 7: Anteil sonstiger Bauflächenreserven an sonstigen Bauflächen gesamt – 22 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement IV. Vorgehen und Arbeitsprogramm Bestandsaufnahme und Bauflächenmonitoring Die Erfassung der Bauflächenreserven im Regierungsbezirk Köln ist wesentliche Grundlage für den geplanten Aufbau eines regionalen Siedlungsflächenmanagements. Dies ist nur dann gewährleistet, wenn die erhobenen Daten auch kontinuierlich fortgeschrieben werden und sich somit ein Bauflächenmonitoring etabliert, mit dem zukünftig der Flächenverbrauch nachvollzogen werden kann. Wie dargestellt, ist dies nur in Zusammenarbeit mit den Städten und Gemeinden in der Region erfolgreich umzusetzen. Ziel ist es, künftig den Bedarf an zusätzlichen Bauflächen auf der Basis gemeinsamer Flächendaten zu ermitteln. Im Verlauf der Bestandaufnahme der Bauflächenreserven wurden die Kommunen beteiligt; der Rücklauf mit ca. 20 % war allerdings nicht zielführend. Der Austausch und die Kommunikation müssen verbessert werden. Der Landesbetrieb IT-NRW hat bereits gemeinsam mit den Regionalplanungsbehörden Arnsberg und Düsseldorf ein Erfassungsmodul entwickelt, das es ermöglicht, über das Internet die Flächendaten der Bauflächenreserven von mehreren Nutzern gemeinsam einzusehen und zu verwalten. Dies wird die Regionalplanungsbehörde Köln zukünftig auch zur Verfügung stellen und somit ermöglichen, dass Kommunen und Bezirksregierung Köln gemeinsam einen Datenpool nutzen. Der Zugriff auf diese Daten ist zunächst auf diese beiden Nutzer beschränkt, d.h. sie sind nicht öffentlich zugänglich. Für die Städte und Gemeinden, die bislang noch keinen räumlichen und quantitativen Überblick über ihre Bauflächen und vor allem über die Reserven hatten, bietet das internetgestützte GIS-System eine aktuelle Planungsgrundlage. Abb. 8: Internetportal Flächenmonitoring Köln – 23 – Bezirksregierung Köln Februar 2010 Regionales Siedlungsflächenmanagement – Flächenreport 2010 Von der Erhebung der Bauflächenreserven zum Siedlungsflächenmanagement Arbeitsprogramm 2010 a) Im laufenden Jahr 2010 sollen den Kreisen und Kommunen des Regierungsbezirks die Anwendung und Möglichkeiten der internetbasierten Flächendatennutzung erläutert werden. b) Anschließend können die Ergebnisse der Bauflächenreserveerhebung von den Städten und Gemeinden sowie der Regionalplanungsbehörde für ein regionales und nachhaltiges Siedlungsflächenmonitoring genutzt werden. Die Verständigung auf die zukünftigen Bauflächenbedarfe in den Kommunen oder Teilräumen wird dabei ein Schwerpunktthema sein. Zu klären ist insbesondere, welche konkreten Auswirkungen die aktuellen Flächendaten auf die Bedarfsbegründungen im Rahmen der Anpassung zusätzlicher Bauflächen in den Flächennutzungsplanänderungsverfahren haben werden. Des Weiteren wird das Bauflächenmonitoring Ausgangspunkt für die in den nächsten Jahren anstehende Überarbeitung des Regionalplans. Anzustreben ist es dabei, auf dieser Basis gemeinsam ein regionalplanerisches Ziel- und Grundsatzkonzept zu entwickeln, das auch die unterschiedlichen Gegebenheiten in den Teilräumen des Regierungsbezirks berücksichtigt. c) Mit den Kommunen soll außerdem erörtert werden, ob und in welcher Form Bedarf an weitergehenden Informations- oder Beratungsangeboten zur `Nachhaltigen Siedlungsentwicklung´ oder Innenentwicklung besteht. d) Die Regionalplanungsbehörde ist bestrebt, die überörtliche Zusammenarbeit als wichtige Maßnahme des `Regionalen Siedlungsflächenmanagements´ auch bei der Siedlungsentwicklung zu fördern. Dazu sollen gemeinsam mit den kommunalen Vertretern die Möglichkeiten dieser Kooperationen erörtert werden. Die Planung interkommunaler Gewerbegebiete und Regionale Gewerbeflächenkonzepte sind dabei von besonderem landesplanerischen Interesse. e) Die Regionalplanungsbehörde wird den Flächenreport im nächsten Jahr fortschreiben. Auf der Grundlage der dann verifizierten Bauflächendaten sind weitere Analysen wie beispielsweise die Verschneidung mit den aktuellen demographischen Entwicklungen oder Arbeitsmarktdaten vorgesehen. – 24 –