Antrag (Antrag bzgl. Alternativen zur derzeitigen Straßenreinigung und Darstellung von Alternativen zur Kostenverteilung auf die Anlieger)

STADT ERFTSTADT öffentlich Der Bürgermeister A 58/2006 Az.: 70 Amt: - 70 BeschlAusf.: - 70 Datum: 10.01.2006 Den beigefügten Antrag der SPD-Fraktion leite ich an die zuständigen Auschüsse weiter. Beratungsfolge Betriebsausschuss Straßen Betrifft: Termin 22.02.2006 Bemerkungen Antrag bzgl. Alternativen zur derzeitigen Straßenreinigung und Darstellung von Alternativen zur Kostenverteilung auf die Anlieger Finanzielle Auswirkungen: Der Antrag berührt den Wirtschaftsplan des Eigenbetriebes Straßen in noch unbekannter Höhe. Unterschrift des Budgetverantwortlichen Erftstadt, den 10.01.2006 Stellungnahme der Verwaltung: Zurzeit sieht die Rechtslage zur Straßenreinigung folgendermaßen aus: Nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Reinigung öffentlicher Straßen – Straßenreinigungsgesetz NW (StrReinG NW) sind die öffentlichen Straßen innerhalb der geschlossenen Ortslage von den Gemeinden zu reinigen, Bundesfernstraßen, Landstraßen und Kreisstraßen jedoch nur, soweit es sich um eine Ortsdurchfahrt handelt. Es handelt sich dabei um öffentlich-rechtliche Rechtspflichten mit ordnungsrechtlichem Bezug. Die Straßenreinigungsregelungen haben polizeirechtlichen Charakter. Ihr Sinn und Zweck bestehen darin, Straßen, Wege und Plätze aus dem Gesichtspunkt der allgemeinen Sicherheit oder Ordnung sauber zu halten. Der Schwerpunkt wird wegen der gestiegenen Bedeutung des Verkehrs auf die Aspekte der Daseinsvorsorge, der Wirtschaftsförderung sowie der Sicherheit und Bequemlichkeit der Bürger zu legen sein, ohne jedoch den ordnungsrechtlichen Bezug ganz zu verlieren. Laut § 4 Abs. 2 S. 2 StrReinG NW können die Gemeinden die Reinigung der Straßen und Wege den Eigentümern der angrenzenden und durch sie erschlossenen Grundstücke übertragen, soweit dies unter Berücksichtigung der Verkehrsverhältnisse zumutbar ist. Der rechtfertigende Gedanke besteht darin, dass die Eigentümer wegen der engen räumlichen Nähe ihres („angrenzenden“) Grundstücks zur Verkehrsfläche von der gereinigten Straße besonders profitieren. Außerdem können sie schnell säubern. Gesichtspunkte der Praktikabilität und Effektivität sowie Sondervorteile stehen somit im Vordergrund. Der Bürger hat keinen Anspruch, dass die Reinigung auf ihn übertragen oder auf die Kommune zurück übertragen wird. Anlieger haben kein entsprechendes subjektiv-öffentliches Recht. Ebenso wenig kommt es juristisch auf ihr Einverständnis an. Die Kommunen müssen sich jedoch in einer Satzung ein bestimmtes Konzept vorgeben, wann sie selber reinigen und wann sie die Anlieger reinigen lassen. Ein Gericht kann dann allerdings prüfen, ob die selbst vorgegebenen Kriterien eingehalten werden. Reinigungspflichten dürfen nur in dem Umfang übertragen werden, in dem sie für die Kommune selbst kraft Gesetz (nach Straßenreinigungsrecht) bestehen. Die Übertragung muss sowohl hinsichtlich des Kreises der verpflichteten Personen als auch des zeitlichen und räumlichen Umfangs der Reinigungspflicht von der Ermächtigungsnorm gedeckt sein. Pflichten, die der Kommune gesetzlich nicht obliegen, darf sie nicht anderen zu deren Lasten auferlegen. Beispielsweise sind lediglich öffentliche Straßen zu reinigen. Weiterhin kann nicht jede Straße übertragen werden. Eine Hauptverkehrsstraße kann schlecht von Anliegern gekehrt werden, da es einfach von der Gefährdung nicht zumutbar ist, diese Übertragung aus Haftungsgründen zu fordern. Der Einsatz von kleineren Reinigungsmaschinen ist in der Vergangenheit bereits erörtert worden. Da es sich bei der Stadt Erftstadt um eine sogenannte Flächenkommune handelt, wird sich eine kleine Maschine für den Einsatz in allen Stadtteilen in der Praxis als zu umständlich und teuer erweisen. Diese kleinen Maschinen sind nicht geeignet, die weiten Wege zwischen den einzelnen Stadtteilen selbstständig (Fahrzeit) zu bewältigen. D.h. es müsste ein Fahrzeug bereit stehen, um die Minni-Maschine „Huckepack“ zu nehmen und sie in den nächsten Ort zu transportieren. Dies würde zusätzliche Kosten nach sich ziehen. In der Praxis werden diese Maschinen hauptsächlich für Fußgängerzonen bzw. Einkaufzentren genutzt. Falls die Reinigungsgruppe des Eigenbetriebes Straßen über ihre Erprobungszeit hinaus Bestand haben sollte, könnte man für spezielle Einzelaufgaben über eine Anschaffung einer solchen Maschine neu entscheiden, Die zusätzliche Handreinigung von Straßen würde die Sauberkeit des Stadtgebietes sicherlich erhöhen. Das führt aber zu einer Erhöhung der Straßenreinigungsgebühren. Es ist jedoch fraglich, ob die Bürgerinnen und Bürger bereit sind, diese Verbesserung finanziell mit zu tragen. Nach § 3 Abs. 2 StrReinG NW können die Gemeinden bei der Festsetzung der Benutzungsgebühr der Bedeutung einer Straße hinsichtlich des Anliegerverkehrs sowie des inner- und überörtlichen Verkehrs Rechnung tragen. Es ist rechtlich korrekt, die Ausgaben für einen übermäßig oder schneller verschmutzenden Straßenbelag von den Gebührenschuldnern zu verlangen. Das StrReinG NW schreibt keinen bestimmten Gebührenmaßstab vor. Rechtlich zulässig sind der Frontmetermaßstab, aber auch der Quadratwurzelmaßstab oder der Grundstücksflächenmaßstab. Dabei wird der Gleichheitssatz nicht verletzt, wenn unbefriedigende Ergebnisse - gleich welchen Maßstab man der Gebührenerhebung zugrunde legt – nicht durchweg oder doch nur auf Kosten der Verwaltungspraktikabilität vermeiden werden können. Die Stadt Erftstadt hat sich bereits für den Frontmetermaßstab entschieden. Dies ist ein zulässiger und nicht gegen das Äquivalenzprinzip verstoßender Wahrscheinlichkeitsmaßstab, der dem Gleichheitssatz entspricht. Das „Angrenzen“ an eine Straße stellt eine ausreichende sachliche Beziehung des Grundstücks zur Straße her. Die Kommunen sind weitestgehend frei, welchen Gebührenmaßstab sie wählen. Es muss sich lediglich um einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab handeln, der die von der Straßenreinigung gebotenen Vorteile sachgerecht erfasst. Hier die „letzte Gerechtigkeit“ zu erreichen, ist nicht gefordert. Grundsätzlich werden die durch die Stadt Erftstadt gereinigten Straßen einmal wöchentlich gekehrt. Eine häufigere Reinigung erfolgt nicht. Daher zahlen alle Gebührenpflichtigen für eine wöchentliche Kehrung. Die inner- und überörtlichen Straßen sind mit einer höheren Gebühr veranschlagt. Es handelt sich hier um vielgenutzte Straßen, die damit auch eine größere Verschmutzung nach sich ziehen. Durch diese höhere Belastung kommt es auch zu erhöhten Kosten, denn die Kehrmaschine muss öfter die Deponie zur Entleerung anfahren und auch die Deponiekosten sind für diese Straßen höher als für Anliegerstraßen. Daher ist die Umverteilung der Gesamtkosten auf die Differenzierung Anlieger- bzw. inner-/überörtliche Hauptverkehrsstraßen gerechtfertigt. -2- Die Straßenreinigungssatzung und die Straßenreinigungsgebührensatzung der Stadt Erftstadt beruhen auf der vorgegebenen Mustersatzung des Nordrheinwestfälischen Städte- und Gemeindebundes. Jüngere Entwicklungen in der Rechtsprechung, aber auch kommunalpolitische sowie verwaltungstechnische Aspekte haben den Städte- und Gemeindebund NRW veranlasst, das seit fast zwei Jahrzehnten unveränderte Muster einer Satzung über die Straßenreinigung und über die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren zu überarbeiten. Schwerpunkte bilden die rechtssichere Übertragung von Reinigungs- und Winterwartungsleistungen auf die Anlieger sowie eine vorteilsgerechte und differenzierte Gebührenerhebung. Zu diesem Thema soll eine Fachtagung des Städte- und Gemeindebundes einberufen werden, in der ein weitgehend ausformulierter und mit der Kommunalaufsicht bereits vorabgestimmter Entwurf dargestellt wird. Es folgt eine Erörterung mit dem Gemeindeversicherungsverband sowie mit Vertretern der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Nach einem Urteil des OVG Münster zur Erhebung von Straßenreinigungsgebühren beabsichtigt der Städte- und Gemeindebund in Abstimmung mit kommunalen Praktikern, Vorschläge für eine differenzierte Gebührenerhebung zu erarbeiten. Ein konkreter Ansatzpunkt ist die Unterteilung in Grundgebühren für die Fix-, Vorsorge- und Vorhaltekosten sowie in Zusatzgebühren für die konkrete Leistung. Ergebnisse hierzu liegen mir jedoch noch nicht vor. Die Grundprinzipien bei der Durchführung eines kommunalen Winterdienstes sind neben der Verkehrssicherheit und der Umsetzungseffizienz u. a. die Gebührengerechtigkeit, Verwaltungsvereinfachung und vor allem aber die Bürgerfreundlichkeit. Unter dem Aspekt der „aktivierenden Kommunen“, welcher vom Anlieger ein großes Maß an Mitwirkung erwartet, ist die Übertragung von Straßenreinigungs- bzw. Winterdienstaufgaben vor allem in Anlieger- bzw. Erschließungsstraßen ein Ansatzpunkt. Diese Möglichkeit wurde z.B. in der Straßenreinigungs- und Gebührensatzung der Stadt Hennef in jüngster Zeit umgesetzt. Bei der Entscheidung über die Übertragung von Pflichten auf die Anlieger müssen folgende Gesichtspunkte gegeneinander abgewogen werden: - Die Übertragung steigert durch die Mitwirkung an der kommunalen Einrichtung „Straßenreinigung“ die Verantwortlichkeit des Bürgers gegenüber seiner Kommune. - Sie entbindet ihn von Geldleistungen für die jeweilige Reinigungsart und mildert dadurch die Abgabenbelastung. - Sie führt andererseits zu einer höheren Verantwortung des Bürgers, der er sich auch nicht in persönlichen Härtefällen wie z.B. Krankheit, Alter oder Gebrechlichkeit entziehen kann. - Sie bedeutet für den reinigungspflichtigen Bürger ein erhebliches, zusätzliches Risiko, weil mit der Reinigungspflicht auch die Verkehrssicherungspflicht teilweise auf ihn übertragen wird. Dies gilt dann auch bei einer Verschmutzung oder Vereisung der Fahrbahn. - Sie führt zu Ungleichbehandlungen von Bürgern, wenn der Winterdienst für das kommunale Straßennetz nicht vollständig übertragen werden soll bzw. kann (so wie das in Erftstadt der Fall ist). - Sie führt innerhalb einer Straße insbesondere bei vollständiger Übertragung der Winterdienstpflicht zu dem rechtlich unproblematischen, aber unter Gerechtigkeitserwägungen strittigen Ergebnis, dass die direkten Anlieger eine reale Reinigungsleistung erbringen und hierfür auch verantwortlich sind, während die Hinterlieger (Erschließung z.B. über Stichstraßen) weder reinigen noch Gebühren zahlen bzw. ein Risiko zu tragen haben. - Sie impliziert die Gefahr einer allgemein schlechteren Reinigungsqualität, wenn der Reinigungspflicht nicht nachgekommen wird und Verstöße gegen diese Pflicht nicht (mit erheblichem Aufwand) geahndet werden. -3- - Bei dem relativ hohen Fixkostenanteil (Vorhalte-, Bereitschafts-, Verwaltungskosten) an den Straßenreinigungsgebühren in Erftstadt werden die Anlieger von Hauptverkehrsstraßen bei einer Gebührenerhebung ohne die Einbeziehung der Anliegerstraßen unverhältnismäßig hoch belastet. - Die zu erwartenden Nachbarschaftsstreitereien führen im Bereich möglicher Bußgeldverfahren sowie bei der Überprüfung der Reinigungsleistungen zu einem höheren Verwaltungsaufwand, der letztlich auch über die Gebühren umzulegen ist. Ein kompliziertes und differenziertes Veranlagungsverfahren führt nicht nur zu einem erhöhten Verwaltungsaufwand, sondern auch zu Gebührenerhebungen, die in der Bevölkerung keine Akzeptanz finden und dann zu Widerspruchsverfahren bzw. zu Rechtsstreitigkeiten führen. Im Gegensatz zum durchgängigen Räum- bzw. Streudienst auf überörtlichen und innerörtlichen Hauptverkehrsstraßen stellt sich der Winterdienst in Anlieger- und Erschließungsstraßen demgegenüber als reine Serviceleistung dar. Nach den Empfehlungen des Städte- und Gemeindebundes sollte diese Serviceleistung allenfalls im Rahmen privatrechtlicher Verträge bei voller Kostenübernahme und nach Beendigung der kommunalen Winterdienstleistung erbracht werden. Grundsätzlich ist der Eigenbetrieb Straßen der Auffassung, dass eine Gebührenfinanzierung von Leistungen vorrangig ist. Ein Systemwechsel bei der Finanzierung der Straßenreinigung und des Winterdienstes ist dennoch sicherlich überlegenswert. In einem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 17.07.2003 begehrte ein Bürger einen Rechtsanspruch auf die Reinigung seines Weges durch die Gemeinde, nachdem der Rat für die Zeit ab dem Veranlagungsjahr 2001 beschlossen hatte, auf eine Erhebung von Straßenreinigungsgebühren zu verzichten und stattdessen den Hebesatz der Grundsteuer B in entsprechendem Umfang zu erhöhen. In diesem Urteil geht es grundsätzlich um die wesentlichen Unterschiede beider Finanzierungsarten (Benutzungsgebühren als Gegenleistung für die Kosten einer Straßenreinigung; demgegenüber sind Steuern Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen). In diesem Urteil wird auch herausgestellt, dass sich an der aus § 1 Straßenreinigungsgesetz folgenden Begrenzung der Straßenreinigungspflicht der Gemeinden auf die öffentlichen Straßen innerhalb der geschlossenen Ortslagen durch die vom Gesetzgeber mit Artikel 11 des Gesetzes zur Stärkung der Leistungsfähigkeit der Kreise, Städte und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen (GV NRW, S. 430) den Gemeinden eingeräumte Möglichkeit der Finanzierung ihrer Kosten der Straßenreinigung durch Steuermittel nichts geändert hat. Die gesetzgeberische Einräumung einer Wahlfreiheit zwischen der Finanzierung der Straßenreinigung durch Gebühren oder durch Steuern trägt nicht zuletzt dem Umstand Rechnung, dass typischerweise alle Straßennutzer innerhalb einer Gemeinde von der Reinigung öffentlicher Straßen profitieren, sodass es geradezu Ausdruck des Gleichbehandlungsgebotes sein kann, alle Grundstücksinhaber an den Kosten im Rahmen der Steuererhebung zu beteiligen. Die nach dem Gleichheitsgrundsatz erforderliche Gleichmäßigkeit der Steuererhebung ist dadurch gewahrt, dass alle Grundstückseigentümer und Erbbauberechtigten zur Grundsteuer veranlagt werden. Bereits in der Vergangenheit hat auch die Landesregierung (Innenministerium) wiederholt darüber diskutiert, den Gemeinden auf dem Gebiet der Straßenreinigung Finanzierungsalternativen einzuräumen. Aus § 3 Abs. 1 S. 1 StrReinG NW und aus dem Subsidiaritätsgrundsatz in § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NW. § 3 Abs. 1 StrReinG NW sowie § 6 Abs. 1 S. 1 Kommunalabgabengesetz NW (KAG), ergibt sich meines Erachtens dass Benutzungsgebühren zwingend zu erheben sind, wenn eine -4- Einrichtung oder Anlage überwiegend dem Vorteil einzelner Personen oder Personengruppen dient. Ferner haben die Gemeinden die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Einnahmen soweit vertretbar und geboten vorrangig aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen und lediglich nachrangig durch Steuern, also durch Belastung der Allgemeinheit, zu beschaffen (§ 77 Abs. 2 GO NW). Eine Lösung über die steuerliche Belastung der Allgemeinheit als Alternative zur Gebührenerhebung widerspricht somit gegen den Grundsatz der Gemeinwohlgerechtigkeit. Es wäre schwer zu vermitteln, dass ausschließlich die Allgemeinheit für eine Leistung zahlen muss, die zum überwiegenden Teil bestimmter Personengruppen dient. Vollständig auf Straßenreinigungsgebühren zu verzichten, wäre allein dann ermessensfehlerfrei, wenn hierfür besondere, in Abwägung mit dem Gedanken des § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NW vorrangige straßenreinigungsrechtliche Gesichtspunkte sprechen. Für Kommunen, die bereits über längere Zeit ihre Haushaltsrechnungen mit einem Fehlbetrag abgeschlossen haben, also bei solchen mit einem Haushaltssicherungskonzept sind zusätzliche Regeln zu beachten. Hier gibt § 75 Abs. 2 S. 1 GO NW, wonach der Haushalt einer Kommune jedes Jahr ausgeglichen sein muss, der kommunalen Entscheidungsfreiheit Grenzen. Sollte trotz der dargestellten Rechtsunsicherheit ein Systemwechsel bei der Finanzierung in Erwägung gezogen werden, müsste natürlich zunächst umfangreich und rechtssicher geprüft werden, ob dies in Erftstadt unter Berücksichtigung des Haushaltssicherungskonzeptes überhaupt umsetzbar wäre (NWStGB-Mitteilung 439/1999 vom 05.07.1999). Wie viele Kommunen in NRW hat auch die Stadt Erftstadt ein Verfahren vor dem VG Köln bez. der Abrechnung eines Hinterliegers ( indirekt oder mittelbar erschlossene Grundstücke ) verloren. Auf Anfrage bestätigt der Städte- und Gemeindebund NRW im Oktober 2005, dass zukünftig sowohl eine in 2006 zu erwartende neue Mustersatzung, als auch ein neuer Berechnungsmaßstab (modifizierter Frontmeter) die Hinterliegerproblematik rechtssicher berücksichtigen wird. Der neue Berechnungsmaßstab stützt sich wahrscheinlich nicht mehr nur auf die Grundstücksseite entlag der zugehörigen Straße, sondern auf die zugewandte Grundstücksseite, unabhängig davon, ob es sich um ein Anlieger- oder Hinterliegergrundstück handelt. Über die weitere Entwicklung der Sachlage werde ich dem Ausschuss berichten. (Bösche) -5-