Allgemeine Vorlage (Gründung einer Gemeindeentwicklungs- und Dienstleistungsgesellschaft)

Gemeinde Kreuzau Bauleitplanung, Wirtschaftsförderung - BM Eßer BE: BM Eßer Kreuzau, 13.06.2018 Vorlagen-Nr.: 57/2018 - öffentlicher Teil Sitzungsvorlage für den Haupt- und Finanzausschuss Rat 26.06.2018 09.07.2018 Gründung einer Gemeindeentwicklungs- und Dienstleistungsgesellschaft I. Sach- und Rechtslage: Bereits im Jahr 2012 hatte der Gemeinderat grundsätzlich die Gründung einer Gemeindeentwicklungs- und Dienstleistungsgesellschaft Kreuzau mbh (GDK) „erwogen“ (vgl. Vorlage 66/2012 und Beschluss des Rates vom 11.12.2012). Vor Gründung sollte der Rat über die Chancen und Risiken des beabsichtigten wirtschaftlichen Engagements unterrichtet werden. Die Verwaltung wurde beauftragt, einen entsprechenden Gesellschaftervertrag vorzubereiten. Hintergrund war u.a. die grundsätzliche Bereitschaft, sich an Windkraftanlagen beteiligen zu wollen. Die endgültige Beratung wurde jedoch zurückgestellt und es wurde kein Gründungsbeschluss gefasst. Dies hing u.a. mit dem (seinerzeit) ungewissen Fortgang der Ausweisung von Windkraftkonzentrationszonen und der wiederholten Reformierung durch den Landesgesetzgeber zu den Möglichkeiten wirtschaftlicher Betätigung von Kommunen zusammen. Im Zusammenhang mit den im vergangenen Jahr forcierten Bemühungen zur Entwicklung neuer Baugebiete ist die Überlegung zur Gründung einer Gemeindeentwicklungs- und Dienstleistungsgesellschaft von der Verwaltung wieder aufgegriffen worden. Dies wurde in verschiedenen Gremien (IFG, Bauausschuss) auch mitgeteilt und positiv zur Kenntnis genommen. Im Folgenden wird versucht, kurz und prägnant mögliche Rechts- und Organisationsformen, denkbare und für die Gemeinde Kreuzau gewinnbringende Inhalte und Zielsetzungen, Gestaltungsmöglichkeiten sowie Überlegungen einer möglichen Finanzierung darzulegen. I.1 Betätigungsfelder Denkbare (wirtschaftliche) Betätigungsfelder für eine neu zu gründende Gesellschaft wären z.B.: - Unterstützung der Gemeinde in Angelegenheiten der Bauleitplanung; - Erwerb, Erschließung und Vermarktung von Grundstücken mit dem Ziel der Gemeindeentwicklung; - Durchführung von Maßnahmen zum Erhalt und zur Verbesserung der gemeindlichen Infrastruktur oder der örtlichen Lebensgrundlagen; - Dienstleistungen für die Gesellschafter zur Optimierung des Bezugs von Waren und Dienstleistungen; - Ausschreibung, Vergabe, Beschaffung von Planungs- und Bauleistungen; - Vermietung bzw. Verpachtung von Grundstücken, Gebäuden und Wohnungen; - Energiewirtschaftliche Betätigung; Dieser (mögliche) Aufgabenkatalog ist bewusst sehr weit gefasst, ohne in allen Tätigkeitsfelder von Anfang an tätig werden zu wollen. Vielmehr sollen diese Betätigungsfelder nach Etablierung einer Unternehmensstruktur und jeweiliger Bedarfslage sukzessive angegangen werden. So wäre es z.B. denkbar, als eine erste Aufgabenstellung die Durchführung von Hochbauarbeiten gemeindlicher Infrastruktureinrichtungen (Ausschreibung und Bauausführung) auf die neue Gesellschaft zu übertragen. In einem nächsten Schritt könnte die Baulandentwicklung angestoßen werden usw. Hierzu sind jeweils eigene Beauftragungsbeschlüsse des Rates im Einzelfall erforderlich, bevor die Gesellschaft tätig werden kann. I.2 Rechtliche Grundlagen Möchte die Gemeinde die Wahrnehmung einer kommunalen Aufgabe in Form einer verselbständigten Einheit wahrnehmen, so stehen hierfür öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Organisationsformen zur Verfügung. Die Auswahl unter den zur Verfügung stehenden Organisationsformen steht grundsätzlich im Ermessen der Gemeinde. Diese der kommunalen Selbstverwaltung zuzurechnende Organisationshoheit gilt jedoch nicht schrankenlos, sondern ist durch eine Vielzahl von gesetzlichen Bestimmungen, zu denen insbesondere das Kommunalverfassungsrecht zählt, beschränkt. § 108 GO stellt die Voraussetzungen auf, die eine Gemeinde beachten muss, wenn sie eine kommunale – wirtschaftlich oder nichtwirtschaftliche – Aufgabe durch ein Unternehmen in der Rechtsform des privaten Rechts durchführen möchte. Dabei ist § 108 GO als Ergänzung zur Grundsatzvorschrift des kommunalen Wirtschaftsrechts in § 107 GO ausgestaltet. Gemäß § 107 Abs. 1 GO darf sich eine Gemeinde zur Erfüllung ihrer Aufgaben wirtschaftlich betätigen, wenn - ein öffentlicher Zweck die Betätigung erfordert, - die Betätigung nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zu der Leistungsfähigkeit der Gemeinde steht und - bei einem Tätigwerden außerhalb der Wasserversorgung, des öffentlichen Verkehrs sowie des Betriebs von Telekommunikationsleitungsnetzen einschließlich der Telekommunikationsdienstleistungen der öffentliche Zweck durch andere Unternehmen nicht besser und wirtschaftlicher erfüllt werden kann. Als wirtschaftliche Betätigung ist der Betrieb von Unternehmen zu verstehen, die als Hersteller, Anbieter oder Verteiler von Gütern oder Dienstleistungen am Markt tätig werden, sofern die Leistung ihrer Art nach auch von einem Privaten mit der Absicht der Gewinnerzielung erbracht werden könnte (§ 107 Abs1. Satz 2 GO). Die Bindung der wirtschaftlichen Betätigung an den öffentlichen Zweck bringt zum Ausdruck, dass sie am Gemeinwohl und Interesse der Einwohner ausgerichtet sein muss und deshalb nur im Zusammenhang mit der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben zulässig ist. D.h., dass die wirtschaftliche Betätigung unmittelbar dem Wohl der Einwohner zugutekommen muss und dass wirtschaftliche Unternehmen dabei primär nicht mit Gewinnerzielungsabsicht betrieben werden dürfen, wobei ein Gewinnstreben bei der Verfolgung der öffentlichen Aufgaben untergeordnet vorhanden sein darf. Um zulässig zu sein, muss die wirtschaftliche Betätigung nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Gemeinde stehen. Die Gemeinde darf danach keine wirtschaftlichen Unternehmen schaffen, die ihre personellen, finanziellen und sachlichen Kräfte übersteigen. Finanzielles Risiko und finanzieller Bewegungsspielraum der Gemeinde müssen in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen. Darüber hinaus ist beim Tätigwerden kommunalwirtschaftlichen Handelns die im dritten Spiegelstrich formulierte Subsidiaritätsklausel zu beachten. Bei der Zulässigkeitsprüfung ist im jeweiligen Einzelfall zu unterscheiden, ob es sich um eine wirtschaftliche oder eine nichtwirtschafltiche Betätigung handelt, wobei die Wahrnehmung beider Betätigungen in der Rechtsform des Privatrechts möglich ist. Im Detail legen die §§ 107, 108 GO die Zulässigkeit gemeindeeigener Wirtschaftsunternehmen und Einrichtungen fest. Daneben muss sichergestellt sein, dass -2- - eine Rechtsform gewählt wird, welche die Haftung der Gemeinde auf einen bestimmten Betrag begrenzt, die Einzahlungsverpflichtung der Gemeinde in einem angemessenen Verhältnis zu ihrer Leistungsfähigkeit steht, die Gemeinde sich nicht zur Übernahme von Verlusten in unbestimmter oder unangemessener Höhe verpflichtet, die Gemeinde einen angemessenen Einfluss, insbesondere in einem Überwachungsorgan erhält, und dieser durch Gesellschaftsvertrag, Satzung oder anderer Weise gesichert wird, das Unternehmen oder die Einrichtung auf den öffentlichen Zweck ausgerichtet wird. I.3 Wahl der Gesellschaftsform Die Wahl der Organisationsform steht wie oben ausgeführt im Ermessen der Gemeinde. Die Verwaltung schlägt die Gründung einer privatrechtlichen GmbH mit der Gemeinde Kreuzau als alleinigem Gesellschafter vor. Die eigenständige Rechtsform GmbH bietet ein betriebswirtschaftliches Optimierungspotential. Durch die Bündelung der betrieblichen Bereiche in einer unternehmerisch gesteuerten Organisationseinheit können Synergien und hierdurch eine deutliche Entlastung für den Haushalt erzielt werden. Das Entlastungspotenzial liegt insbesondere bei den Aufgaben der Bauleitplanung sowie der Erschließung und Vermarktung von Grundstücken. Hierzu zählen u.a. eine flexiblere und zeitnähere Leistungserbringung. Die mögliche monetäre Wertschöpfung könnte zur Haushaltsentlastung beitragen. Im Bereich der Ausschreibung und Vergabe von Planungs- und Bauleistungen sowie der Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der gemeindlichen Infrastruktur sind insbesondere im Rahmen von Auftragsvergaben finanzielle Synergien zu erwarten. Die Rechtsform der GmbH weist im Bereich der Haftungsbegrenzung auf das Geschäftsvermögen einen Vorteil gegenüber anderen Rechtsformen auf, der gerade im Bereich der Entwicklung von Wohngebieten für die Gemeinde und dem damit in Zusammenhang stehenden (Vor-) Finanzierungs- und Vermarktungsrisiko wesentlich sein dürfte. Die Rechtsform der GmbH wird auch gewählt, weil diese – anders als der Eigenbetrieb oder die eigenbetriebsähnliche Einrichtung – eine flexible und schlanke Unternehmensstruktur bietet, gleichzeitig aber durch die gesetzlichen Regelungen und die Gestaltung des Gesellschaftsvertrages eine weitgehende (indirekte) Steuerung durch den Rat gewährleistet. Die Rechtsform der Anstalt öffentlichen Rechts (AöR) ist nicht geeigneter, da keine hoheitlichen Aufgaben übertragen werden sollen und die AöR unbeschränkt haftet. Gerade bei der Erfüllung der hier betroffenen betrieblichen Leistungen bietet die Unternehmensform der GmbH daher optimale Handlungs- und Steuerungsmöglichkeiten. Das erforderliche Stammkapital für die GmbH i.H.v. 25.000 € müsste erbracht werden, wobei dieses sowohl als Bareinlage als auch in Form einer Sacheinlage und Kapitalrücklage, welches später als Anlagevermögen aktiviert wird (z.B. gemeindliches Grundstück) möglich ist. Gem. § 113 GO muss der Gemeinderat einen/eine Vertreter/-in für die Gesellschafterversammlung bestellen. Da die Gemeinde Kreuzau alleiniger Gesellschafter ist, reicht die Bestellung eines/einer Vertreters/-in aus. Gem. § 113 Abs. 2 GO ist der/die Vertreter/-in an die Beschlüsse des Rates gebunden. Die Verwaltung schlägt im Gründungsfalle vor, dass Bürgermeister Eßer als Vertreter der Gemeinde in die Gesellschafterversammlung der GDK bestellt wird. Die GO sieht weiterhin verpflichtend bestimmte Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten (§ 108 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 bis Nr. 8 GO) vor, durch die der Rat in ausreichender und dem Erfordernis der Einheitlichkeit der Verwaltung Rechnung tragender Weise auch auf privatrechtlich organisierte Unternehmen und Einrichtungen einwirken kann. Neben der erforderlichen Erstellung von Jahresabschlüssen und Lageberichten ist hier insbesondere das fakultative Einwirkungs- und Kontrollgremium Aufsichtsrat zu nennen. Um auch diesen „schmal“ und handlungsfähig aufzustellen wird vorgeschlagen, eine möglichst kleine Mitgliederzahl (z.B. 4) festzulegen und die -3- Besetzung in analoger Anwendung von § 50 GO bei der Ausschussbesetzung (durch einheitlichen Wahlvorschlag oder Besetzung durch Verhältniswahl) vorzunehmen. I.4 Personal Die zu gründende GmbH soll operativ in die Gemeindeverwaltung eingebunden werden, sodass sie zunächst über kein eigenes Personal verfügt. Als Geschäftsführer könnte ein Mitarbeiter der Verwaltung (z.B. Dezernent oder Abteilungsleiter) ohne zusätzliche Vergütung, bestellt werden. In einem weiteren (Ausbau-)Schritt und bei zunehmender Arbeitstätigkeit wäre auch die Vergütung in Form einer Minijob-Nebentätigkeit denkbar. Diese und/oder weitere durch die Gemeindeverwaltung zu erbringende Leistungen in den Fachabteilungen (Geschäftsführung, Controlling, Bauverwaltung, Kämmerei, Finanzbuchhaltung, Assistenzdienste etc.) können per Dienstleistungsvertrag auf Stundenlohnbasis abgerechnet werden. I.5 Beispiele In der Region befinden sich zahlreiche Beispiele kommunaler Entwicklungsgesellschaften in unterschiedlicher Größe und Aufgabenstellung: - Gemeindeentwicklungs- und Dienstleistungsgesellschaft der Gemeinde Titz mbH (GET); - Entwicklungsgesellschaft Langerwehe mbH (EGL) ; - Stadtentwicklungsgesellschaft mbH&Co. KG Jülich (SEG); - MILAN Kommunale Dienstleistungsgesellschaft mbH, Niederzier u.a.; - SüdKom Dienstleistungsgesellschaft mbH, Hürtgenwald u.a.; - Entwicklungsgesellschaft Campus Merscher Höhe mbH, Jülich, Niederzier, Titz; - Wirtschaftsförderungsgesellschaft WIN.DN GmbH, Düren; - Gesellschaft für Infrastrukturvermögen im Kreis Düren mbH (GIS); - Entwicklungsgesellschaft indeland GmbH, Kreis Düren u.a.; I.6 Weiteres Den örtlichen Selbstverwaltungsorganisationen von Handwerk, Industrie und Handel und der die Beschäftigten der jeweiligen Branche handelnden Gewerkschaften ist nach § 107a Abs. 4 S. 2 GO Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben, sofern die Entscheidung die Erbringung verbundener Dienstleistungen betrifft. Verbundene Dienstleistungen sind z.B. Energiehandel, die Erstellung von Energieausweisen, die Energieberatung, das Energiemanagement oder Contracting-Modelle. Die Übertragung solcher verbundener Dienstleistungen ist jedoch nicht beabsichtigt, so dass den genannten Stellen keine Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden muss. Die beabsichtigte Gründung einer Gemeindeentwicklungs- und Dienstleistungsgesellschaft ist der Kommunalaufsicht gem. § 115 Abs. 1 Buchst. a) GO spätestens sechs Wochen vor dem Vollzug anzuzeigen. Wie oben ausgeführt könnte eine erste Beauftragung in der Ausschreibung und Bauausführung gemeindlicher Infrastruktureinrichtungen liegen. Hierzu bedarf es auch keiner finanzieller Liquidität durch die Gesellschaft, da diese Leistungen abzurechnen, d.h. durch die Gemeinde zu bezahlen sind. Der Vorteil für die Gemeinde liegt darin, günstigere Ausschreibungsergebnisse zu erzielen. Kommt es zur Beauftragung einer Baulandentwicklung hat die GDK den Vorteil, sich auf dem freien Kreditmarkt bedienen zu können, um evtl. erforderliche Vorfinanzierungen abzusichern. Diese finanzielle Flexibilität fehlt der Gemeinde Kreuzau, um selbst auf diesem Gebiet tätig zu werden. Nach positivem Gründungsbeschluss in der Ratssitzung am 9. Juli 2018 könnte das Vorhaben der Kommunalaufsicht angezeigt werden. Parallel kann unter notarieller Vorberatung ein Gesellschaftervertrag ausgearbeitet und Ihnen nach der Sommerpause zur Beschlussfassung vorgelegt werden. Die Bestellung der Geschäftsführung, die Besetzung des Aufsichtsrates sowie die notwendige Kapitalausstattung kann in diesem Zusammenhang erfolgen. -4- II. Haushaltsmäßige Auswirkungen: Das erforderliche Stammkapital für die GmbH i.H.v. 25.000 € muss bereitgestellt werden. III. Beschlussvorschlag: 1. Der Rat der Gemeinde Kreuzau beschließt grundsätzlich die Gründung einer Gemeindeentwicklungs- und Dienstleistungsgesellschaft mbH (GDK). 2. Der Bürgermeister wird beauftragt, einen entsprechenden Gesellschaftervertrag vorzubereiten und diesen dem Rat zur Entscheidung vorzulegen. Der Bürgermeister Gez. - Ingo Eßer - IV. Beratungsergebnis: Einstimmig: Ja: Nein: Enthaltungen: ________ ________ ________ ________ -5-