Antrag (Antrag bzgl. Überwachung von Friedhöfen bzw. Schließung in den Abend- und Nachtstunden)

STADT ERFTSTADT öffentlich Der Bürgermeister A 316/2018 Az.: Amt: - 65 BeschlAusf.: - 65 Datum: 30.08.2018 Kämmerer gez. Breetzmann Erster Beigeordneter Dezernat 4 Dezernat 6 gez. Erner, Bürgermeister BM gez. Böcking Amtsleiter RPA Den beigefügten Antrag der CDU-Fraktion leite ich an die zuständigen Ausschüsse weiter. Beratungsfolge Bauausschuss Straßen Betrifft: Termin 18.09.2018 Bemerkungen beschließend Antrag bzgl. Überwachung von Friedhöfen bzw. Schließung in den Abend- und Nachtstunden Finanzielle Auswirkungen: Kosten in €: Erträge in €: Kostenträger: Sachkonto: Folgekosten in €: Mittel stehen zur Verfügung: Jahr der Mittelbereitstellung: Ja Nein Nur auszufüllen, wenn Kostenträger Eigenbetrieb (Immobilien, Straßen, Stadtwerke) Wird der Kernhaushalt belastet: Höhe Belastung Kernhaushalt: Folgekosten Kernhaushalt: Ja Nein Unterschrift des Budgetverantwortlichen Erftstadt, den Stellungnahme der Verwaltung: Zu den einzelnen Punkten des Antrages nimmt die Verwaltung wie folgt Stellung: I.Einsatz einer Videoüberwachung: Anders als bei Privatpersonen und Unternehmen, die als Ausdruck der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2, Abs.1 Grundgesetz generell keine Erlaubnisnorm brauchen um etwas tun zu dürfen, ist die öffentliche Hand an den Gesetzesvorbehalt der Verwaltung in Artikel 20 Grundgesetz gebunden. Das heißt, eine Verwaltung darf prinzipiell nur dann handeln, wenn ein Gesetz ihr dies ausdrücklich erlaubt. Damit eine Behörde also eine Videoüberwachung installieren darf, braucht sie eine ausdrückliche gesetzliche Erlaubnis hierzu. Ob die jeweils aufgestellte Kamera rechtmäßig ist, bestimmt sich nach der gesetzlichen Grundlage, die einzuhalten ist. Vorliegend kommt Art. 6 Abs. 1 Satz 1 lit. E und Abs. 3 der EU-DatenschutzGrundVO (EU-DS-GVO) i.V.m. § 20 LandesdatenschutzG NRW (DSG-NRW) zur Anwendung. Danach ist die Verarbeitung personenbezogener Daten in öffentlich zugänglichen Bereichen mittels Videoüberwachung durch öffentliche Stellen zulässig, wenn dies u.a. zur Wahrung des Hausrechts oder zum Schutz des Lebens, der Gesundheit, des Eigentums oder Besitzes erforderlich ist und keine Anhaltspunkte bestehen, dass schutzwürdige Interessen der betroffenen Personen überwiegen. Der Umstand der Videoüberwachung ist entsprechend der Regelungen nach Art. 13 der EU-DS-GVO durch geeignete Maßnahmen zum frühestmöglichen Zeitpunkt erkennbar zu machen. Es handelt sich hier um Informationspflichten, denen die Kommune nach den Regelungen der EU-DS-GVO nunmehr wesentlich deutlicher und konkreter nachkommen muss, als dies bislang der Fall war. Die formellen und materiellen Anforderungen für den Einsatz einer Videoüberwachung im öffentlichen Raum sind nach wie vor hoch und komplex. Sie wurden durch die EU-DS-GVO i.V.m. DSG-NRW keineswegs abgesenkt. Grundsätzlich wäre eine Videoüberwachung zwar zur Wahrnehmung des Hausrechtes an dem eingefriedeten Friedhofsgelände und ggf. auch als Präventivinstrument zur Vermeidung von Straftaten auf dem Friedhof geeignet. Eine Videoüberwachung des angrenzenden Parkplatzes als öffentlicher Verkehrsraum außerhalb des befriedeten Friedhofsgeländes ließe sich rechtlich hingegen nur noch schwerlich als berechtigtes öffentliches Interesse begründen. Sieht man eine Videoüberwachung zur Wahrung von Sicherheit und Ordnung noch als geeignetes Instrument zur Wahrung berechtigter öffentlicher Interessen an, so ist im Weiteren im Rahmen einer zwingenden Erforderlichkeitsprüfung zu fragen, ob die konkrete Videoüberwachung zur Zweckerreichung geeignet ist und ob alternative Maßnahmen, die nicht oder weniger tief in das Recht auf Schutz personenbezogener Daten eingreifen, im konkreten Fall vorzuziehen sind. Als solche kämen z.B. bessere, höhere Zäune und Tore, ein Kontroll- und/oder Schließdienst, eine umfangreichere oder bessere Ausleuchtung etc. in Betracht. In Teilen ist die umlaufende Einfriedung des Friedhofs in Liblar nur ca. 1,00 bis 1,50 Meter hoch. In Anbetracht der Einfriedungsgegebenheiten können Straftäter somit leicht auf andere, unbeobachtete Bereiche ausweichen. Schon dies verdeutlicht, dass dem verständlichen allgemeinen Sicherungsinteresse durchaus auch in anderer, weniger in den Datenschutz eingreifende Weise Rechnung getragen werden kann. Eine grundsätzlich geeignete und erforderliche Videoüberwachung wäre im Weiteren dennoch unzulässig, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass schutzwürdige Interessen von Betroffenen überwiegen. Bei jeder Videoüberwachungsmaßnahme, insbesondere bei einer Speicherung von Daten, muss der mit ihr verfolgte Zwecke in einem angemessenen Verhältnis zu den schutzwürdigen Belangen der Betroffenen stehen. Demnach ist eine umfassende Güter- u. Interessenabwägung zwischen dem Sicherungsinteresse des Friedhofsträgers im Sinne der Allgemeinheit und den schutzwürdigen Interessen der Personen, die den öffentlich zugänglichen Friedhof aufsuchen, vorzunehmen. Dabei gelten Friedhöfe allgemein, wie auch datenschutzrechtlich, als sensitive Bereiche, in und an denen Personen u.a. ihre religiösen oder philosophischen Überzeugungen frei entfalten können. Das Persönlichkeitsrecht der Besucher ist gerade hier, wo Menschen sich mitunter auch länger inne haltend und trauernd aufhalten und in denen sie auch sozialer Kommunikation nachkommen, sehr hoch zu bewerten. Nach allgemein gesellschaftlicher Anschauung müssen Friedhofsbesucher/innen unbeobachtet trauern und beten können. In der Sozialsphäre eines Friedhofes wird eine Videoüberwachung typischerweise mehr abgelehnt als akzeptiert. Hierbei ist auch zu beachten, dass verdachtslose Eingriffe mit großer -2- Streubreite, bei denen zahlreiche Personen in den Wirkungsbereich einer Maßnahme einbezogen werden, die in keiner Beziehung zu einem etwaigen Fehlverhalten Einzelner stehen und den Eingriff nicht veranlasst haben, grundsätzlich mit einer hohen Eingriffsintensität verbunden sind. Insofern würde eine Videoüberwachung von Friedhofszugängen sämtliche Friedhöfe aufsuchenden Personen unter einen Generalverdacht stellen, obwohl einzelne Vorkommnisse eher auf einen eingeschränkten Täterkreis zurückzuführen sein dürften. Eine solche Videoüberwachung wäre dann aus dem Blickwinkel des Datenschutzes unverhältnismäßig. Zwar sind einzelne Vorkommnisse auf dem Liblarer Friedhof festzustellen. Gleichwohl kann nicht von einem außerordentlichen Gefährdungs- oder Kriminalitätsschwerpunkt ausgegangen werden. Es fehlt an einer hinreichend konkreten Gefahrensituation, die z.B. eine Datenspeicherung etwa zu Beweiszwecken zulässig und unverzichtbar machen würde. Für eine rechtlich zulässige Videoüberwachung mit Datenspeicherung muss eine konkrete Gefahr existieren, die allgemeine Annahme, dass etwas passieren kann oder wird, ist nicht ausreichend. Gewonnene Aufnahmen dürfen nur zu Beweiszwecken im Rahmen dieser konkreten Gefahr genutzt werden. Weiterhin sind Speicherdaten unverzüglich zu löschen, was nach gängiger Rechtsauffassung bereits nach einem Werktag, spätestens jedoch nach 72 Stunden der Fall ist. Hinzu kommt, im Umkehrschluss, dass eine Speicherung sofort abzustellen ist, wenn die konkrete Gefahr nicht mehr existiert. Die Speicherung kann daher immer nur eine temporäre und keine dauerhafte Maßnahme bei der Kameraüberwachung durch öffentliche Behörden sein. In Zusammenhang mit den neuen gesetzlichen Regelungen wirken nach Ansicht der Datenschutzaufsichtsbehörden aus den übergeordneten, europäischen Regelungen des Art. 13 EU-DS-GVO neue und erweiterte Mindestanforderungen an Informationspflichten, auf die bei Videoüberwachung ausdrücklich hinzuweisen ist: - Umstand der Beobachtung – Piktogramm/Kamerasymbol - Identität des für die Kameraüberwachung Verantwortlichen – Name einschl. Kontaktdaten - Kontaktdaten des/der Datenschutzbeauftragten - Verarbeitungszwecke und Rechtsgrundlage in Schlagworten - Angabe des berechtigten Interesses - Dauer der Speicherung - Hinweis auf Zugang zu den weiteren Pflichtinformationen (wie Auskunftsrecht, Beschwerderecht, ggf. Empfänger der Daten) Die Informationen sind unentgeltlich in präziser, transparenter, verständlicher und leicht zugänglicher Form in einer klaren und einfachen Sprache bereitzustellen. Fazit: Eine Videoüberwachung mit Datenspeicherung wäre theoretisch zwar möglich, ist aber aus Datenschutzgründen nicht hinreichend begründbar und praktisch nicht umsetzbar. Die schutzwürdigen Belange der Friedhofsbesucher/innen sind höher zu bewerten, als das Ziel, in möglichen bzw. nicht ausschließbaren Einzelfällen Vandalen oder Diebe abzuschrecken oder zu ermitteln. Die Videoüberwachung wäre nicht verhältnismäßig. Es gibt weniger eingreifende Maßnahmen, die ähnlich oder besser geeignet sind und die keinen Konflikt mit dem Datenschutz und den Persönlichkeitsrechten der Friedhofsbesucher/innen auslösen. Da die Hürden für eine zulässige Videoüberwachung auch nach den erst kürzlich ergangenen Gesetzesnovellierungen -3- nach wie vor hoch, tendenziell noch höher sind, gibt es in Deutschland bislang nur wenige Friedhöfe, an denen Kameras installiert sind. Diese dürften auch noch nach altem Recht installiert worden sein, zudem dürfte dort von anderen Umständen und von einer anderen, mindestens konkreteren Gefahrenlage auszugehen sein. Die Auswirkungen der neuen Rechtslage auch auf diese (Alt)Fälle bleibt abzuwarten. Die neuen Gesetzesgrundlagen lassen zur Zeit noch offen, wie sich die deutschen Datenschutzbehörden (hier: Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit NRW), denen die Überwachung der Datenschutzvorgaben obliegt, in Sachen Videoüberwachung positionieren und verhalten werden. Das neue Datenschutzrecht lässt hier zunächst einige Fragen offen, aus denen erhebliche Rechtsunsicherheiten resultieren. Es kann auch sein, dass die aus einer Videoüberwachung gewonnenen Bildaufnahmen vor Gericht als Beweismittel nicht anerkannt werden. Rechtsprechungen hierzu weichen mitunter erheblich voneinander ab, so dass jeder Einzelfall anders ausgehen kann. Von der Einrichtung einer bei insgesamt vier Friedhofseingängen und infolge der vorhandenen Einfriedungsgegebenheiten nur lückenhaft möglichen Videoüberwachung auf dem Friedhof Liblar wird daher aus rechtlichen und praktikablen Gründen abgeraten. Eine rechtsfehlerhafte Datenerhebung kann für die Behörde ggf. strafrechtlich relevant werden. II. Verschließbare Toranlage: Für den Liblarer Friedhof müssten u.U. insgesamt vier verschließbare Toranlagen beschafft und installiert werden, da der Liblarer Friedhof über insgesamt vier Zugänge verfügt. Neben diesen Anschaffungskosten wäre auch ein regelmäßiger Schließdienst zu organisieren und zu finanzieren, je nach Jahreszeit auch zu unterschiedlichen Öffnungs- u. Schließzeiten, auch außerhalb der regulären Dienstzeiten der Verwaltung. Somit würde sich zwangsläufig zusätzlicher Personal- oder Dienstleistungsaufwand ergeben. Daneben würde sich auch die Frage stellen, wie auf anderen Ortsfriedhöfen mit ähnlicher oder vergleichbarer Problemlage, teils ebenfalls mit mehreren Zugängen, zu verfahren wäre. Ein insgesamt einheitliches Verfahren erscheint unter dem Gesichtspunkt allgemeiner Gleichbehandlung, aber auch unter Gebührengesichtspunkten wünschenswert und geboten. Diese Grundsatzfragen blieben aus Sicht der Verwaltung ggf. zunächst politisch zu entscheiden, um den Gesamtaufwand abschätzen und verlässliche Kostengrößen ermitteln zu können. Nochmals wird darauf hingewiesen, dass die Friedhofseinfriedung z.B. auf dem Friedhof Liblar in Teilen kaum mehr als 1 – 1,50 Meter beträgt. Wer in vorsätzlich gesetzeswidriger Absicht den Friedhof aufsuchen möchte, kann sich einen Zugang ohne viel Aufwand auch abseits der hierfür vorgesehenen Friedhofszugänge und auch abseits einer Überwachung der Eingangsbereiche suchen. Zusätzliche, wohl nicht unerhebliche Kosten würden sich überdies ggf. auch negativ auf die Höhe der Friedhofsgebühren auswirken. Aus Sicht der Verwaltung wäre das Verhältnis von Kosten und Nutzen fragwürdig. Ggf. wären entsprechende Haushaltsmittel zusätzlich im Haushalt 2019 vorzusehen und bereit zu stellen. -4- III. Mögliche Alternativlösungen: Seitens der Verwaltung wird in Abstimmung zwischen dem Amt für Straßen, Grünflächen und Friedhöfe und dem Rechts- und Ordnungsamt vorgeschlagen, regelmäßige, flexible Kontrollen der Ordnungsbehörde auf den Friedhöfen einzuführen. Es ist beabsichtigt, künftig durch die Ordnungsbehörde „Kontrollgänge“ auf den Friedhöfen auszuführen, u.U. in 2er Teams und auch außerhalb der regulären Arbeitszeiten der Verwaltung. Soweit kapazitär möglich, wird auch die Friedhofsverwaltung hierbei in Absprache mit der Ordnungsbehörde unterstützend mitwirken. Dabei soll verstärkt auf die Einhaltung der Friedhofsordnung und die Berücksichtigung der Maßgaben der Friedhofssatzung geachtet werden, ggf. Verwarnungen ausgesprochen werden. Über die beabsichtigten Kontrollgänge und die gewollte Präsenzwirkung sollte über die städtische Presseabteilung wirksam berichtet werden. Der für entsprechende Kontrollen zusätzliche Personalbedarf von einer Vollzeitstelle, die auf mehrere Mitarbeitende aufgeteilt wird, wäre ggf. im Stellenplan 2019 des Rechts- und Ordnungsamtes vorzusehen. Zunächst ist beabsichtigt, den Personalbedarf befristet durch Stundenerhöhungen im Personalbestand der Überwachungskräfte abzudecken. Nach einer Einführungs- u. Erprobungsphase bliebe dann zu gegebener Zeit zu evaluieren, ob sich der Kontrollaufwand rechtfertigt und welche personellen Erfordernisse ggf. dauerhaft vorzusehen sind. Hierüber würde die Verwaltung den Gremien selbstverständlich berichten. Ergänzend hält es die Friedhofsverwaltung für sinnvoll und angezeigt, die gewerbliche Betätigung auf den Friedhöfen (insb. Steinmetze, Bildhauer, Gartenbau- u. Pflegefirmen) künftig von einer gesonderten Zulassung der Gewerbetreibenden durch Ausstellung einer Berechtigungskarte abhängig zu machen und die zugelassenen Gewerbetreibenden anzuhalten, für ihre Bediensteten entsprechende Bedienstetenausweise auszustellen, die dem Ordnungsamts- u. Friedhofspersonal auf Verlangen vorzuzeigen sind. Im Übrigen bleiben gewerbliche Tätigkeiten der Friedhofsverwaltung anzuzeigen. Bislang gilt die Zulassung von gewerblichen Dienstleistern oder Dienstleistungsunternehmen auf den Friedhöfen grundsätzlich als erteilt, solange die fachliche, betriebliche und persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und sie nicht ausdrücklich seitens der Friedhofsverwaltung schriftlich widerrufen wird. Künftig wäre dann vorgesehen, die Erteilung der Zulassung von einer vorherigen Prüfung der fachlichen, betrieblichen und auch persönlichen Zuverlässigkeit abhängig zu machen. Überdies können und sollten alle Gewerbetreibenden künftig eindringlich angehalten werden, vorhandene Sperrtore, wie z.B. am Eingang Radmacherstraße des Friedhofes Liblar, jeweils nach KFZ-Durchfahrt, also bei jeder Zu- und Abfahrt umgehend zu schließen und auf mögliche Konsequenzen für den Fall nachweisbarer Zuwiderhandlungen hinzuweisen, z.B. durch Entzug der Zulassung. Die Friedhofsverwaltung weist inzwischen bereits an allen Eingängen der 14 kommunalen Friedhöfe auf das allgemeine Fahrverbot hin, in Liblar zusätzlich noch explizit auf das spezifisch für die Hauptzufahrt Radmacherstraße geltende Schließgebot. Künftig sollte dieses Schließgebot daher auch ausdrücklich in die Friedhofsordnung aufgenommen werden. Es ist nämlich festzustellen, dass die vorhandene Durchfahrtssperre am Friedhof Liblar zur Zeit insbesondere von Gewerbetreibenden häufig nicht wieder verschlossen wird, was letztlich auch Unbefugten ein Befahren des Friedhofsgeländes begünstigt. Rechtlich wäre eine solche, letztlich vom Rat der Stadt Erftstadt zu beschließende Satzungsänderung zulässig. Die aus einer künftig ggf. vorgegebenen, gesonderten Zulassung resultierenden Maßgaben und Verpflichtungen – insbesondere das Schließgebot an Zufahrten - sollten insbesondere im Zuge der Neueinführung sehr nachhaltig, letztlich aber auch darüber hinaus regelmäßig durch Ordnungsbehörde und Friedhofsverwaltung kontrolliert werden. Im Zuge der Einführung sollte dies sporadisch durchaus auch mal ganztägig von Seiten der Friedhofsverwaltung vorgesehen und verfolgt werden. -5- Summarisch schlägt die Verwaltung aus rechtlichen, praktischen, wie auch aus Kosten- und Gebührengründen vor, die hier beschriebenen Alternativlösungen zum Antrag umzusetzen. Die Vorbereitung entsprechender Umsetzungen sollte in Anbetracht des Antrages politisch beraten und entschieden werden. In Vertretung (Hallstein) -6-