Verwaltungsvorlage (Auszug 01_GPA_Bericht 2014_hier_Vorbericht.pdf)

Stadt Krefeld Vorbericht 9044 ÜBERÖRTLICHE PRÜFUNG Vorbericht der Stadt Krefeld im Jahr 2014 Seite 1 von 17 Stadt Krefeld Vorbericht 9044 INHALTSVERZEICHNIS Zur überörtlichen Prüfung 3 Grundlagen 3 Prüfungsbericht 3 Ergebnisse der überörtlichen Prüfung der Stadt Krefeld 4 Managementübersicht 4 Ausgangslage der Stadt Krefeld Strukturelle Situation 10 10 Kommunalindex für Wirtschaftlichkeit (KIWI) 11 Zur Prüfung der Stadt Krefeld 13 Prüfungsablauf 13 Zur Prüfungsmethodik 14 Kennzahlenvergleich 14 Strukturen 14 Benchmarking 15 Konsolidierungsmöglichkeiten 15 GPA-Kennzahlenset 16 Seite 2 von 17 Stadt Krefeld Vorbericht 9044 Zur überörtlichen Prüfung Grundlagen Auftrag der GPA NRW ist es, die Kommunen des Landes NRW mit Blick auf Rechtmäßigkeit, Sachgerechtigkeit und Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns zu prüfen. Die finanzwirtschaftliche Analyse steht dabei im Vordergrund. Grund dafür ist die äußerst schwierige Finanzlage der Kommunen und der gesetzliche Anspruch, den kommunalen Haushalt stets auszugleichen. Schwerpunkt der Prüfung sind Vergleiche von Kennzahlen. Die Prüfung stützt sich auf § 105 der Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen (GO NRW). In der aktuellen überörtlichen Prüfung werden die kreisfreien Städte miteinander verglichen. Der Bericht richtet sich an die für die Gesamtsteuerung Verantwortlichen der Kommunen in Rat und Verwaltung. Er zielt darauf ab, diese insbesondere in Haushaltskonsolidierungsprozessen zu unterstützen. Prüfungsbericht Der Prüfungsbericht besteht aus dem Vorbericht und den Teilberichten: • Der Vorbericht informiert über die wesentlichen Ergebnisse der Prüfung. Zudem sind dort Informationen über die strukturellen Rahmenbedingungen der Kommune, die Handlungs1 felder des KIWI , zum Prüfungsablauf sowie zur Prüfungsmethodik enthalten. • Die Teilberichte beinhalten die ausführlichen Ergebnisse der einzelnen Prüfgebiete. Das GPA-Kennzahlenset für die Stadt Krefeld wird im Anhang zur Verfügung gestellt. Grundsätzlich verwendet die GPA NRW im Bericht geschlechtsneutrale Begriffe. Gerade in der Kennzahlendefinition ist dies jedoch nicht immer möglich. Werden Personenbezeichnungen aus Gründen der besseren Lesbarkeit lediglich in der männlichen oder weiblichen Form verwendet, so schließt dies das jeweils andere Geschlecht mit ein. 1 Kommunalindex für Wirtschaftlichkeit Seite 3 von 17 Stadt Krefeld Vorbericht 9044 Ergebnisse der überörtlichen Prüfung der Stadt Krefeld Managementübersicht Bereits im kameralen System gelingt es der Stadt Krefeld seit 2002 nicht (mehr) den strukturellen Ausgleich darzustellen. Nach der Umstellung auf das Neue Kommunale Finanzmanagement in 2008, konnte die Stadt Krefeld den Haushalt noch für die Jahre 2008 und 2009 (fiktiv) ausgleichen. Seit 2010 jedoch verringert sie jährlich die allgemeine Rücklage und lebt von ihrer Substanz. Auf 221 Mio. Euro summiert sich der Werteverzehr bereits in den ersten fünf NKF-Jahren. Nach eigenen Planungen erwartet die Stadt auch perspektivisch negative Jahresergebnisse. Insoweit setzt sich diese Entwicklung bis zum geplanten Haushaltsausgleich in 2018 fort. Im Ergebnis wird die Stadt Krefeld bis zu diesem Zeitpunkt ihr Eigenkapital erheblich verzehrt haben. Die Ausgangsposition der Stadt ist vergleichsweise gut. So liegen beispielsweise Eigenkapitalquoten und Fehlbetragsquoten oberhalb bzw. unterhalb des interkommunalen Mittelwertes. Krefeld weist überdurchschnittliche allgemeine Deckungsmittel aus. Auch ist die Stadt weniger stark durch Abschreibungsaufwendungen belastet. Dennoch verfügt die Stadt Krefeld in keinem der bisherigen Haushalte nach Umstellung des Rechnungswesens über eine ausreichende Selbstfinanzierungskraft. Insgesamt errechnet sich bezogen auf das strukturelle Ergebnis 2012 ein jährlicher Konsolidierungsbedarf in Höhe von 33 Mio. Euro. Die Schulden und Finanzlage verschärfen die Situation für die Stadt Krefeld weiter. Die Stadt konnte ihre Verbindlichkeiten aus Krediten für Investitionen zwar um 26 Mio. Euro deutlich reduzieren. Aufgrund der nicht ausreichenden Selbstfinanzierungskraft, sind die Verbindlichkeiten aus Liquiditätskrediten jedoch um rd. 131 Mio. Euro angewachsen. In Folge steigen Zinslast und Zinsrisiko für den städtischen Haushalt. Krefeld verfügt über ein vergleichsweise durchschnittliches Infrastrukturvermögen. Dieses belastet den Haushalt mit Abschreibungen und kreditfinanzierten Reinvestitionen. Im interkommunalen Vergleich, lassen sich hieraus allerdings keine strukturellen Nachteile oder Besonderheiten ableiten. Gleichwohl konnte die Stadt in den Jahren 2008 bis 2012 dem Werteverzehr lediglich mit etwas mehr als Zweidrittel an Investitionen begegnen. Auf Dauer kann das Vermögen so nicht erhalten werden. Perspektivisch ergibt sich Handlungsbedarf. Aufgrund ihrer Finanzsituation war die Stadt Krefeld bereits mehrfach verpflichtet ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen. Hierzu hat die Stadt Aufwands- wie auch Ertragspositionen kritisch hinterfragt. Im Ergebnis basieren die Konsolidierungsbemühungen nur in Teilen auf nachvollziehbaren Planungen. Insbesondere bei den optimistisch geplanten Gewerbesteueransätzen sowie den (Sozial)Transferaufwendungen sieht die GPA NRW jedoch ein Risiko für den Konsolidierungsprozess. Auch schöpft die Stadt ihre Ertragspotenziale nicht vollumfänglich aus. Hier sieht die GPA Möglichkeiten bei den Beiträgen, Gebühren und auch den Steuern. Hebesatzanpassungen sind dann in Erwägung zu ziehen, wenn formulierte Maßnahmen weder umgesetzt noch kompensiert werden können. Seite 4 von 17 Stadt Krefeld Vorbericht 9044 Nicht zuletzt die Volatilität der Gewerbesteuererträge bzw. deren temporärer Einbruch ist für die Situation in Krefeld mitverantwortlich. Verbunden mit der aktuell (nach unten) korrigierten Prognose zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung erwächst hieraus auch für die Stadt Krefeld ein steigendes Risiko. Es muss bei sich verschlechternden Rahmenbedingungen davon ausgegangen werden, dass die vereinbarten Konsolidierungsmaßnahmen nicht ausreichen. Insoweit empfiehlt die GPA NRW der Stadt Krefeld weitere Konsolidierungsmaßnahmen festzulegen. Einige der durch die GPA NRW als risikohaft bewerteten Planungsparameter haben sich bereits realisiert. Setzt sich diese Entwicklung fort, ist das formulierte Ziel Haushaltsausgleich 2018 gefährdet. Die Stadt Krefeld sollte davon ausgehen, dass künftig stärkere Einschnitte in Leistungsangebot und –umfang in allen kommunalen Bereichen vorzunehmen sind. Krefeld weist bezogen auf die Einwohner unter 21 Jahre einen unterdurchschnittlichen Fehlbetrag für das Jugendamt aus. Dieser korrespondiert insoweit mit der angespannten Haushaltslage. Für die Steuerung ist bedeutend, dass die Stadt 2013 die wichtige Schnittstelle Jugend und Schule im Geschäftsbereich IV zusammengeführt hat. Dies vereinfacht die Zusammenarbeit. Übergreifende Themen- und Aufgabenstellungen können so besser abgestimmt werden. Insgesamt kann die GPA NRW dem Fachbereich eine gute Steuerungsleistung attestieren. Dennoch zeigen die Analysen Entwicklungsmöglichkeiten in den einzelnen Themenfeldern auf. Im Handlungsfeld Tagesbetreuung für Kinder zeigt sich ein guter Planungsprozess. Das Verfahren ist seit Jahren etabliert. Es schließt die Beteiligung der freien Träger in Krefeld mit ein. Platzstruktur und Bedarfe werden bezirksbezogen geplant. Die Kindertagespflege ist einbezogen. Das Planungsrisiko wird insoweit verringert. Obgleich in Krefeld überwiegend belastende Wirkungsparameter Einfluss nehmen, liegt der Fehlbetrag bei der Tagesbetreuung unter dem interkommunalen Durchschnitt. Zwar zeigen sich in Krefeld (deutlich) überdurchschnittliche Anteile an Plätzen in kommunaler Trägerschaft sowie 45-Stunden-Betreuungen. Die Stadt vermag diese belastenden Einflüsse jedoch insbesondere durch die restriktive Gewährung freiwilliger Zuschüsse zu kompensieren. Elternbeitrags- und U-3 Versorgungsquote liegen im Durchschnitt der kreisfreien Städte. Inhaltlich und finanziell sieht die GPA NRW Handlungsmöglichkeiten zur Verbesserung. Die Bedarfsplanung kann durch ein zentrales elektronisches Verfahren erweitert und mit den freien Trägern abgestimmt werden. Diese sind mit einzubeziehen. Gleichzeitig gilt es die Platzstruktur zu analysieren. Perspektivisch sollte die Stadt dem sehr starken und mutmaßlich nicht durchgängig bedarfsgerechten Anstieg der 45 Stunden Betreuung begegnen. Auch können die Elternbeitragsregelungen überarbeitet werden, um ein höheres Beitragsaufkommen zu erreichen. Beim Fehlbetrag für das Produkt Jugendarbeit erzielt die Stadt Krefeld den niedrigsten Wert der kreisfreien Städte in NRW. Dieses ist nach den Erkenntnissen der GPA NRW insbesondere auf den unterdurchschnittlichen Personaleinsatz in Jugendfreizeiteinrichtungen zurückzuführen. Durch den Krefelder Wirksamkeitsdialog gelingt es der Stadt, die bereitgestellten Mittel zielgerichtet einzusetzen. Die überdurchschnittlichen Zuschüsse an freie Träger korrespondieren mit dem hohen Anteil der Einrichtungen in freier Trägerschaft. Bei den Hilfen zur Erziehung stellen wir fest, dass die Stadt Krefeld den Empfehlungen aus der ersten Prüfrunde weitestgehend gefolgt ist. So hat sie in 2009/2010 eine extern begleitete Organisationsentwicklungsmaßnahme durchgeführt. Als Folge hieraus wurden die notwendigen Personalressourcen zur Verfügung gestellt. Die Ausgaben konnten jedoch nicht signifikant gesenkt werden. Nach Auskunft der Stadt konnte zwischenzeitlich zumindest der Anstieg der Fall- Seite 5 von 17 Stadt Krefeld Vorbericht 9044 zahlen weitestgehend gestoppt werden. Aus Sicht der GPA NRW gilt es künftig insbesondere die stationären Hilfen verstärkt in den Blick zu nehmen. Krefeld hat in den letzten Jahren in den Ausbau der Offenen Ganztagsschule kontinuierlich investiert. Im Ergebnis führt dies zu einem Angebot, welches in Krefeld angesichts der steigenden Teilnehmerzahlen gut angenommen wird. Aufwandsseitig positioniert sich die Stadt Krefeld unterdurchschnittlich, insoweit unauffällig. Möglichkeiten zur Verbesserung sieht die GPA NRW dennoch: Beim Elternbeitrag. Der rechtlich zulässige Höchstbetrag sollte ausgeschöpft werden. Steigender Bedarf und demnach zunehmender Ausbau des Angebotes, werden die Stadt auch künftig finanziell erheblich fordern. Insbesondere hier kann die zuvor erwähnte Zusammenarbeit innerhalb des Geschäftsbereiches Aufgabenstellungen positiv beeinflussen. Die Analysen der betrachteten Schulflächen durch die GPA NRW verdeutlichen, dass die Stadt Krefeld über eine gute Daten- und Erkenntnislage in diesem Bereich verfügt. Neben den für die Grund- und weiterführenden Schulen vorhandenen, detaillierten Schulentwicklungsplänen, verfügt sie über objektbezogene Raumaufstellungen. Diese ermöglichen den Abgleich zwischen Bedarf und Bestand. Auch die Stadt Krefeld befindet sich in einer ähnlich schwierigen Situation wie viele andere Kommunen. Sie versucht dem aktuellen und künftigen Überhang an Schulflächen aktiv zu begegnen. Dennoch zeigen sich weiterhin Flächenüberhänge. Seit der letzten Prüfung wurden in Krefeld vier Grundschulstandorte geschlossen. Weiterhin sinkende Schülerzahlen führen jedoch in der Prognosebetrachtung des Schuljahrs 2019/20 erneut zu Flächenüberhängen. Insoweit reichen weder die bereits erfolgten Schließungen, noch die Reduzierung der durchschnittlichen Klassenstärke aus, ein bedarfsgerechtes Grundschulangebot in Krefeld zu gestalten. Bei den Hauptschulen geht die Stadt Krefeld den richtigen Weg: Fünf von sieben Standorten sind geschlossen oder werden auslaufend gestellt. Die Stadt erzielt hierdurch auch künftig ein nachfragegerechtes Angebot. Bei den Realschulen gelingt dies (noch) nicht. Zwar ist ein Standort mittlerweile ausgelaufen, dies beeinflusst den aktuellen Überhang jedoch nicht nachhaltig. Mittelfristig ist kein verändertes Schulwahlverhalten absehbar. Insoweit sollte die Stadt Krefeld einen weiteren Standort bei den Realschulen zur Disposition stellen. Auch die Gymnasien zeigen Überhänge. In der differenzierten Betrachtung sind deutliche Unterschiede zwischen den Standorten erkennbar. Demnach und aufgrund der zu vermutenden Auswirkungen des neuen, vierten Gesamtschulstandortes in Krefeld, ist aus Sicht der GPA NRW mittelfristig ein Gymnasium in Frage zu stellen. Die städtischen Gesamtschulen zeigen sich im Schuljahr 2011/12 stark ausgelastet. Verbunden mit einer hohen Nachfrage nach dieser Schulform hat dies zur Einrichtung einer vierten Gesamtschule geführt. Auch diese wird in der Prognose ausgelastet sein und zu keinem weiteren Flächenüberhang führen. Alle weiteren Entscheidungen und Maßnahmen sind vor dem Hintergrund baulicher Gegebenheiten zu bewerten. Die sich nach GPA Systematik ergebenden rechnerischen Flächenüberhänge können gegebenenfalls nach konkretem Abgleich vor Ort zu relativieren sein. Möglicherweise ist im Einzelfall eine ineffiziente Flächenstruktur der Gebäude mit ursächlich. Übergreifend zeigt sich, dass die Maßnahmen der Stadt Krefeld in Sachen „Schulstandortbereinigung“ weitestgehend ins Leere laufen. Die Prognoseberechnungen für 2019/20 sehen – bei Berücksichtigung der eingeleiteten und umgesetzten Maßnahmen – sogar gestiegene Überhänge vor. Auch zusätzliche schulinhaltliche Anforderungen (Inklusion) oder aber gesellschaftliche Entwicklungen (aktuell starke Zunahme von Flüchtlingsströmen) kompensieren diesen Flä- Seite 6 von 17 Stadt Krefeld Vorbericht 9044 chenüberhang nicht. Insoweit steigt das für das Schuljahr 2011/12 errechnete Flächenpotenzial noch weiter. Für das Jahr 2019/20 auf eine monetäre Größenordnung von rd. 2,8 Mio. Euro jährlich. Der Bedarf an Schulturnhallen konnte von der GPA NRW nicht abschließend ermittelt werden. Das lediglich in Papierform vorliegende Datenmaterial war so nicht auswertbar. Demnach sollte die Stadt Krefeld zeitnah Belegungsdaten elektronisch unterstützt aufbereiten. Nur so kann sie über eine entsprechende Belegungsplanung belastbare Aussagen zu den Kapazitäten treffen. Beim Themenfeld Schulsekretariate positioniert sich die Stadt Krefeld unauffällig. Basis hierfür ist das selbst entwickelte Stellenbemessungsverfahren. Dieses ist methodisch gut nachvollziehbar und mit vergleichsweise geringem Aufwand durchzuführen. Das leicht überdurchschnittliche Vergütungsniveau wird durch eine hohe Anzahl betreuter Schüler kompensiert. Im Ergebnis führt dies zu unterdurchschnittlichen Personalaufwendungen bei den Schulsekretariaten. Schülerbeförderung und Schülerspezialverkehr sind klar organisiert. Die Aufwendungen je Schüler sind im Vergleich der kreisfreien Städte durchschnittlich. Es lassen sich weder aus den Kennzahlenwerten noch aus dem zugrundeliegenden Verfahren derzeit Handlungsbedarfe ableiten. Die Stadt Krefeld positioniert sich in den einzelnen Aufgabenfeldern des Prüfbereiches Soziales überwiegend gut. Sie erzielt bei den Aufgaben Asyl, Hilfe zu Pflege, Wohngeld und Eingliederungshilfe durchgängig überdurchschnittliche Leistungskennzahlen. Zum Teil entsprechen diese den GPA-Benchmarks. Aufwandsseitig lassen sich ebenso durchgängig unterdurchschnittliche Werte feststellen. Zwar ergeben sich aus den Stellenvergleichen der GPA NRW in den Bereichen Grundsicherung und Rentenversicherung (geringe) Stellenpotenziale. Diese werden jedoch durch zwischenzeitlich erfolgte eigene Organisationsuntersuchungen der Stadt Krefeld relativiert. Sie sollten insoweit als ergänzende Orientierungsgröße gelten. Für alle betrachteten Bereiche gilt, dass Fallzahlen und Entwicklungen kontinuierlich weiter zu beobachten sind. In vielen Kommunen steigen in den letzten Jahren die Fallzahlen im Bereich der Eingliederungshilfe, hier insbesondere der Frühförderung, sprunghaft an. So auch in Krefeld. Durch die vertraglich vereinbarten Kooperationen schafft es die Stadt nachweislich, einheitliche Verfahren und Standards zu etablieren. Krefeld vermag hierüber sowie über eine optimierte Zugangssteuerung die Aufwendungen vergleichsweise unterdurchschnittlich zu halten. Übergreifende und grundsätzliche Handlungsoptionen ergeben sich aus Sicht der GPA NRW aktuell nicht. Im Bereich Sicherheit und Ordnung zeigt sich die Stadt Krefeld in den einzelnen Aufgabengebieten auffällig und deutlich unterschiedlich. Durchgängig sehr gute Werte werden bei den Aufgaben Personenstandswesen und KFZ-Zulassung erreicht. So liegen die Personalaufwendungen in beiden Bereichen unter den geringsten fünf bzw. sechs Werten des interkommunalen Vergleichs. Dies korrespondiert mit hohen Fallzahlen im Bereich der GPA-Benchmarks. Die maßgeblichen Parameter Organisation, Öffnungszeiten und Abläufe sind gut gestaltet und ausgesteuert. Verbesserungsmöglichkeiten ergeben sich lediglich punktuell. Demgegenüber offenbart der Aufgabenbereich Einwohnermeldeaufgaben eine Vielzahl an Handlungsmöglichkeiten. Die Personalaufwendungen der Stadt Krefeld liegen unter den fünf höchsten in Nordrhein-Westfalen. Die Stadt Krefeld hält die höchste Anzahl an Anlaufstellen Seite 7 von 17 Stadt Krefeld Vorbericht 9044 (Bürgerbüros) vor. In diesen Bürgerbüros wird die geringste Anzahl an Fällen im Vergleich der kreisfreien Städte bearbeitet. Insoweit sollte die Stadt Krefeld grundsätzliche Änderungen in der Aufgabenerledigung, der Organisation sowie insbesondere der Anzahl der Standorte vornehmen. Die Personalaufwendungen in den Aufgabenbereichen Führerscheinwesen sowie Gewerbeund Gaststättenangelegenheiten zeigen sich vergleichsweise leicht überdurchschnittlich. Die durch die GPA NRW ermittelten Fallzahlen lediglich im Bereich des Durchschnitts. Konkrete Ansatzpunkte in beiden Bereichen ergeben sich aktuell nicht. Mögliche Schwankungen beim Fallaufkommen sollten kontinuierlich beobachtet werden. Die Prüfung der Grünflächen der Stadt Krefeld zeigt bei den Park- und Gartenanlagen gute Ergebnisse. Dies ist in erster Linie auf die Organisation der Aufgaben und die Steuerungsleistung zurückzuführen. Zwar sieht die GPA NRW hier Entwicklungsmöglichkeiten in einer systemgestützten Kostenrechnung, dennoch ist die Erkenntnislage überdurchschnittlich gut. Die Aufwendungen sind den finanziellen Möglichkeiten der Stadt angepasst und liegen demnach im Bereich des Benchmarks. Pflegestandards sind insoweit reduziert worden. Gleichwohl erzielt der Fachbereich ein gutes optisches Ergebnis. Dringende Handlungsnotwendigkeiten sind aktuell nicht erkennbar. Die Stadt Krefeld hält eine vergleichsweise unterdurchschnittliche Anzahl und Fläche an Spielund Bolzplätzen vor. Dennoch liegen die Aufwendungen über dem interkommunalen Mittelwert. Dies ist auch auf das hohe Alter der Spielgeräte zurückzuführen. Höhere Reparatur- und Wartungsaufwendungen sind die Folge. Um mögliche Optimierungsansätze zu erkennen, sollte die Stadt Krefeld ihre Datengrundlagen in diesem Bereich differenzieren. Nur so kann sie künftig die Aufwendungen für die Spielgeräte und auch andere Pflegeleistungen analysieren. Eine systemgestützte Kostenrechnung hilft mögliche Kostentreiber zu identifizieren. Die Fläche des Straßenbegleitgrüns ist überdurchschnittlich groß. Die entsprechenden Aufwendungen sind oberhalb des Benchmarks und implizieren insoweit ein finanzielles Potenzial. Zwar hat die Stadt ein Baumkonzept erstellt, Krankheiten und Alter der Bäume kompensieren jedoch die erzielten Einsparungen bei der Jahrespflege. Insoweit sollte die Stadt Krefeld langfristig Gehölz- in Rasenflächen umwandeln, um ihre Aufwendungen zu minimieren. Daneben sind die Eigenleistungen stärker in den Blick zu nehmen und deren Kosten zu hinterfragen. Die Stadt Krefeld hält umfangreiche Daten zur Betrachtung und Analyse ihrer Verkehrsflächen vor. Sie verfügt über eine Straßendatenbank und hat Zugriff auf Informationen der Kanaldatenbank der Stadtwerke. Eine Kostenrechnung ist implementiert. Aus den vorgehaltenen Daten lässt sich ein (noch) geringer Anlagenabnutzungsgrad erkennen. Es ist keine Überalterung des Straßenvermögens gegeben. Erkennbar ist jedoch auch, dass die Stadt Krefeld seit Jahren kaum mehr als ihren Verkehrssicherungspflichten nachkommt. Die Unterhaltungsaufwendungen bewegen sich auf sehr niedrigem Niveau – interkommunales Minimum. Reinvestitionen decken in den vergangenen vier Jahren lediglich 30 Prozent der Abschreibungen. In der Folge hat sich der Bilanzwert der Verkehrsflächen seit 2008 bereits um mehr als sechs Prozent verringert. In Anbetracht der finanziellen Rahmenbedingungen mit eher steigender Tendenz. Verstetigt sich der geringe Mitteleinsatz der letzten Jahre, so droht auch hier mittel- bis langfristig ein erhebliches Risiko für den städtischen Haushalt. Seite 8 von 17 Stadt Krefeld Vorbericht 9044 Der Aufwand für die Straßenbeleuchtung ist überdurchschnittlich. Die Stadt Krefeld liegt unter den fünf Städten mit den höchsten Gesamtaufwendungen bezogen auf den einzelnen Leuchtenstandort bzw. 1.000 m² Verkehrsfläche. Ursächlich hierfür sind zwei Aspekte. Die Stadt Krefeld verfügt über eine überdurchschnittliche Anzahl an Leuchtenstandorten. Die Beleuchtungsanlagen der Stadt tendieren zur Überalterung. Die umfangreichen Energiesparmaßnahmen in den letzten 15 Jahren haben den gewünschten Effekt erzielt. Krefeld konnte den Stromverbrauch um 40 Prozent senken und unterschreitet so den Benchmark der GPA NRW. Die im gleichen Zeitraum gestiegenen Energiepreise haben diese Entwicklung jedoch überkompensiert. Dennoch ist der in Krefeld verabredete Weg folgerichtig und zielführend. Das Erneuerungsprogramm Straßenbeleuchtung führt einerseits zu weniger Standorten. Andererseits durch Austausch zu einer Modernisierung. Seite 9 von 17 Stadt Krefeld Vorbericht 9044 Ausgangslage der Stadt Krefeld Strukturelle Situation Das folgende Netzdiagramm zeigt die strukturellen Rahmenbedingungen der Stadt Krefeld. Diese prägen die Ausgangslage der Kommune. Die Strukturmerkmale wurden aus allgemein 2 zugänglichen Datenquellen ermittelt . Das Diagramm enthält als Indexlinie den Mittelwert der Kommunen im jeweiligen Prüfsegment, hier den kreisfreien Städten. Eine Ausnahme bildet das Merkmal Bevölkerungsentwicklung: hier ist der Indexwert der heutige Bevölkerungsstand der abgebildeten Kommune. Ein über die Indexlinie hinausgehender Wert zeigt eine eher entlastende Wirkung an, ein darunter liegender Wert weist auf eine eher belastende Situation hin. Die Werte der Stadt Krefeld zeigen kein eindeutiges Bild. In der Gesamtsicht ergeben sich im Vergleich zu den anderen kreisfreien Städten allerdings mehr belastende als begünstigende Rahmenbedingungen. Die Stadt Krefeld muss sich nach den Bevölkerungsprognosen 2011 bis 2030 von IT.NRW und der Bertelsmann Stiftung auf eine spürbar sinkende Einwohnerzahl ein3 stellen. Zudem weist Krefeld einen deutlich überdurchschnittlichen Altenquotienten auf. Der 2 IT.NRW, Bertelsmann-Stiftung, Gesellschaft für Konsumforschung (GfK) 3 Ab 65-Jährige im Vergleich zur Altersgruppe 20 bis 64. Seite 10 von 17 Stadt Krefeld Vorbericht 9044 4 Jugendquotient liegt demgegenüber in etwa im Landesdurchschnitt. Die demografische Entwicklung ist demnach eines der großen Themenfelder für die Stadt. Mit dem vergleichsweise überdurchschnittlichen Anteil an Empfängern von Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch II gehen entsprechende finanzielle Mehrbelastungen einher. Die Kaufkraft je Einwohner und das Bruttoinlandsprodukt (BIP) je Erwerbstätigen geben Hinweise auf die wirtschaftliche Stärke der Kommune bzw. ihrer Einwohnerschaft. Die Kaufkraft je Einwohner ist marginal unterdurchschnittlich, das BIP je Erwerbstätigen überdurchschnittlich ausgeprägt. Die allgemeinen Deckungsmittel aus Steuern und Zuweisungen stellen die finanzielle Grundausstattung einer Kommune dar. Diese sind in Krefeld im Mittel der Jahre 2008 – 2011 niedriger als bei den Vergleichskommunen. Dennoch kann nicht durchgängig von einem belastenden, strukturellen Merkmal ausgegangen werden. Zwar hat die Finanz- und Wirtschaftskrise Ende des letzten Jahrzehnts die Stadt Krefeld deutlich getroffen. Seit dem Jahr 2010 nimmt die Höhe der allgemeinen Deckungsmittel jedoch wieder zu. Weitere Ausführungen hierzu finden sich im Teilbericht Finanzen. Kommunalindex für Wirtschaftlichkeit (KIWI) Im KIWI bewertet die GPA NRW Handlungsfelder, die in der Prüfung analysiert wurden. In den Teilberichten ermittelt und analysiert die GPA NRW für jedes Handlungsfeld verschiedene Kennzahlen. Die KIWI-Bewertungen erfolgen im Zusammenspiel der Kennzahlenwerte unter Einbeziehung von strukturellen Rahmenbedingungen sowie von Steuerungsaspekten. Sie zeigen, wo Handlungsmöglichkeiten für Verbesserungen bestehen und Ressourcen eingespart werden könnten. Im Prüfgebiet Finanzen bewertet die GPA NRW hingegen allein die Haushaltssituation. Die KIWI-Bewertung spiegelt hier den Konsolidierungsbedarf wider. Sie zeigt damit auch, wie groß der Handlungsbedarf ist, die von uns aufgezeigten Verbesserungsmöglichkeiten umzusetzen. KIWI-Merkmale Index Haushaltssituation Weitere Handlungsfelder 1 2 3 4 5 Erheblicher Handlungsbedarf Handlungsbedarf Kein Handlungsbedarf Weitreichende Handlungsmöglichkeiten Handlungsmöglichkeiten Geringe Handlungsmöglichkeiten Die Indexierung ist als Balken, bezogen auf die geprüften Aufgabenfelder, dargestellt. Die Ableitung der Bewertung wird in den Teilberichten beschrieben. 4 Unter 20-Jährige im Vergleich zur Altersgruppe 20 bis 64. Seite 11 von 17 Stadt Krefeld Vorbericht 9044 KIWI Seite 12 von 17 Stadt Krefeld Vorbericht 9044 Zur Prüfung der Stadt Krefeld Prüfungsablauf Die Prüfung in Krefeld wurde von 2012 bis 2014 durchgeführt. Zunächst hat die GPA NRW die erforderlichen Daten und Informationen zusammengestellt und mit der Stadt Krefeld hinsichtlich ihrer Vollständigkeit und Richtigkeit abgestimmt. Auf dieser Basis haben wir die Daten analysiert. Für die interkommunalen Vergleiche wurde das Jahr 2011 zugrunde gelegt. Neben den Daten früherer Jahre wurde ebenfalls Aktuelles berücksichtigt, um Aussagen für die Zukunft machen zu können. Geprüft haben: Leitung der Prüfung Thorsten Mindel Finanzen Martin Bamberger Sicherheit und Ordnung Anne Huppert Jugend Thomas Junker Soziales Frauke Holm Schulen und Sport Thorsten Hahn Verkehrsflächen Stephanie Ackermann Grünflächen Stephanie Ackermann Vermessungs- und Katasterwesen (GPA-Kennzahlenset) Sandra Kowalewski Öffentlicher Gesundheitsdienst (GPA-Kennzahlenset) Michael Essler Zu den Themenfeldern Informationstechnik und Gesamtabschluss erfolgt ein gesonderter Bericht/ist erfolgt. Das Prüfungsergebnis wurde mit den beteiligten Beschäftigten in den betroffenen Organisationseinheiten erörtert. Die Prüfungsergebnisse wurden zudem mit den Vorstandsmitgliedern für den jeweiligen Verantwortungsbereich besprochen. Seite 13 von 17 Stadt Krefeld Vorbericht 9044 Zur Prüfungsmethodik Kennzahlenvergleich Der Kennzahlenvergleich ist die prägende Prüfungsmethodik der GPA NRW. Um einen landesweiten Vergleich zu ermöglichen, haben wir Aufgabenblöcke mit den dazu gehörenden Grunddaten einheitlich definiert. Unterhalb der Produktbereichsebene gibt es keine landeseinheitliche Festlegung, so dass in den Produktgruppen häufig unterschiedliche Produkte und in den Produkten unterschiedliche Leistungen enthalten sind. Im Vergleich von Kommunen werden bei den Kennzahlen, die in das GPA-Kennzahlenset übernommen werden, neben dem Minimal-, Mittel- und Maximalwert auch drei Quartile dargestellt. Quartile werden auch Viertelwerte genannt. Sie teilen eine nach Größe geordnete statistische Reihe in vier Viertel. Das erste Quartil teilt die vorgefundenen Werte so, dass 25 Prozent darunter und 75 Prozent darüber liegen. Das zweite Quartil (entspricht dem Median) liegt in der Mitte der statistischen Reihe, d.h. 50 Prozent der Werte liegen unterhalb und 50 Prozent oberhalb dieses Wertes. Das dritte Quartil teilt die vorgefundenen Werte so, dass 75 Prozent darunter und 25 Prozent darüber liegen. Ebenfalls werden der Wert der Kommune sowie die Anzahl der Werte, die in den Vergleich eingeflossen sind, dargestellt. Hierdurch ist der eigene Kennzahlenwert in die Verteilung der Ergebnisse einzuordnen. In den aktuellen interkommunalen Vergleich wurden bis zu 23 kreisfreie Städte einbezogen. Die GPA NRW bezeichnet die Ergebnisse ihrer Analyse im Bericht als Feststellung. Damit kann sowohl eine positive als auch eine negative Wertung verbunden sein. Feststellungen, die eine Korrektur oder eine weitergehende Überprüfung oder Begründung durch die Kommune erforderlich machen, sind Beanstandungen im Sinne des § 105 Abs. 6 GO NRW. Zu ihnen fordert die GPA NRW eine gesonderte Stellungnahme an und kennzeichnet dies im Bericht mit einem Zusatz. Bei der Prüfung erkannte Verbesserungspotenziale finden sich im Bericht als Empfehlung wieder. Strukturen Die Haushaltswirtschaft in den Kommunen ist von verschiedenen externen und internen Einflussfaktoren abhängig. Diese sind zum Teil unmittelbar steuerbar, zum Teil aber auch struktureller Natur und somit nicht oder nur langfristig beeinflussbar. Die Ergebnisse der vergleichenden Prüfung müssen sich deshalb immer wieder der Vermutung stellen, dass die unterschiedlichen kommunalen Strukturen einem Vergleich entgegenstehen. Unter Strukturmerkmalen versteht die GPA NRW zunächst grundsätzlich die von außen auf die Kommune einwirkenden Einflussfaktoren. Faktoren, die aufgrund kommunalpolitischer Beschlüsse auf die Kommune einwirken, zählen nicht dazu, da diese ausdrücklich der Willensbildung unterliegen. Dennoch beeinflussen diese das Gesamtbild einer Kommune, so dass - so- Seite 14 von 17 Stadt Krefeld Vorbericht 9044 weit möglich und erforderlich – in den Teilberichten sowie unter „Ausgangslage der Kommune“ darauf eingegangen wird. Benchmarking Die GPA NRW nutzt als Prüfungsinstrument das Benchmarking. Benchmarking ist die Suche nach guten Werten durch eine vergleichende Analyse und die Beantwortung der Frage, warum das so ist. Als Benchmark wird ein Wert definiert, der von einer bestimmten Anzahl von Kommunen mindestens erreicht worden ist. Die Aufgabenerfüllung ist in diesen Kommunen vollständig und rechtmäßig erfolgt. Der Benchmark ist grundsätzlich das Ergebnis gezielter Steuerung. Dies schließt die Prüfung mit ein, inwieweit die Kommune selbst Einfluss auf die Verbesserung ihrer Rahmenbedingungen nimmt. Basis für das Benchmarking sind die Kennzahlenvergleiche und die Analysen des jeweiligen Handlungsfeldes. Soweit weitere Kriterien zugrunde gelegt werden, sind diese in den Teilberichten dargestellt. Konsolidierungsmöglichkeiten Die GPA NRW versteht sich als Einrichtung, die den unterschiedlichen Ressourceneinsatz im Vergleich der Kommunen transparent macht und Ansätze für Veränderungen aufzeigt. Der in den Kommunen festgestellte Ressourceneinsatz weicht teilweise erheblich von den Benchmarks ab. Die GPA NRW errechnet aus der Differenz des Kennzahlenwerts der Kommune zum Benchmark jeweils einen Betrag, der die monetäre Bedeutung aufzeigt (Potenzial). Dadurch können die einzelnen Handlungsfelder im Hinblick auf einen möglichen Beitrag zur Haushaltskonsolidierung eingeordnet werden. Nicht jeder der so ermittelten Beträge kann durch die konkreten Handlungsempfehlungen kurzfristig vollständig verwirklicht werden: Personalkapazitäten sollen sozialverträglich abgebaut werden, die Reduzierung kommunaler Gebäudeflächen erfordert ggf. Vermarktungschancen und energetische Einsparungen setzen vielfach Investitionen voraus. Die im Bericht ausgewiesenen Potenziale sind deshalb als Orientierungsgrößen zu verstehen. Die Kommunen sollen damit unterstützt werden, in Kenntnis der finanziellen Tragweite ihre eigene Praxis zu überdenken. In der Folge sollte eine Änderung der Praxis nach dem Beispiel vorgefundener effizienter Alternativen in anderen Kommunen angegangen werden. Unter Berücksichtigung ihrer spezifischen Rahmenbedingungen können die Kommunen auf dieser Grundlage konkrete Konsolidierungsbeiträge für ihre Haushaltsplanungen ableiten. Weitere Handlungsoptionen zur Konsolidierung werden in den Berichten auf der Grundlage individueller Möglichkeiten der Kommunen ausgewiesen. Der Prüfung lag keine vollständige Betrachtung von Kernverwaltung, Sondervermögen und Beteiligungen zugrunde. Daher sind die beschriebenen Handlungsempfehlungen und die ggfls. dargestellten Potenziale in den Berichten nur als „Teilmenge“ der Konsolidierungsmöglichkeiten zu verstehen. Seite 15 von 17 Stadt Krefeld Vorbericht 9044 GPA-Kennzahlenset Steuerungsrelevante Kennzahlen der von der GPA NRW betrachteten kommunalen Handlungsfelder werden im GPA-Kennzahlenset dargestellt. Die Übersicht enthält Kennzahlen aus den aktuellen Prüfungen und aus Handlungsfeldern, die in vorangegangenen Prüfungen betrachtet wurden. Die Fortschreibung der örtlichen Kennzahlen sowie der interkommunalen Vergleichswerte ermöglicht den Kommunen eine aktuelle Standortbestimmung. Zusammen mit den aus früheren Prüfungen bekannten Analysen, Handlungsempfehlungen sowie Hinweisen auf mögliche Konsolidierungsmöglichkeiten können sie für die interne Steuerung der Kommune genutzt werden. Herne, den 27.05.2015 gez. gez. Thomas Nauber Thorsten Mindel Abteilungsleitung Projektleitung Seite 16 von 17 Stadt Krefeld Vorbericht 9044 Kontakt Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen Heinrichstraße 1, 44623 Herne Postfach 10 18 79, 44608 Herne t 0 23 23/14 80-0 f 0 23 23/14 80-333 e info@gpa.nrw.de i www.gpa.nrw.de Seite 17 von 17