Verwaltungsvorlage (Beratung des Berichtes der Gemeindeprüfungsanstalt über die überörtliche Prüfung der Stadt Krefeld in den Jahren 2008 - 2012 hier: Teilprüfbereiche "Schule und Sport" sowie "Jugend")

TOP Vorlage des Oberbürgermeisters der Stadt Krefeld öffentlich Datum 23.07.2015 Nr. 1627 /15 Anlage-Nr. FB/Geschäftszeichen: - 400 Beratungsfolge: Sitzungstermin: Ausschuss für Schule und Weiterbildung 16.12.2015 Betreff Beratung des Berichtes der Gemeindeprüfungsanstalt über die überörtliche Prüfung der Stadt Krefeld in den Jahren 2008 - 2012 hier: Teilprüfbereiche "Schule und Sport" sowie "Jugend" Beschlussentwurf: Die Teilberichte "Schulen und Sport" sowie "Jugend" für den Bereich der Offenen Ganztagsschulen der Gemeindeprüfungsanstalt NRW (GPA) für die Jahre 2008 bis 2012 wird zur Kenntnis genommen. Unmittelbare finanzielle Auswirkungen ja Finanzielle Auswirkungen und Begründung auf den Folgeseiten X nein Begründung Seite 1 Finanzielle Auswirkungen Vorlage-Nr. 1627 /15 Die unmittelbaren finanziellen Auswirkungen des Beschlusses sind im Haushaltsplan berücksichtigt: ja nein Innenauftrag: Kostenart: PSP-Element: Nach Durchführung der Maßnahme ergeben sich keine Auswirkungen auf die Haushaltswirtschaft: Personalkosten Sachkosten Kapitalkosten (Abschreibungen oder Zinsen) Kosten insgesamt abzüglich 0,00 EUR - Erträge - Einsparungen 0,00 EUR Bemerkungen Begründung Seite 2 In den Jahren 2012 bis 2014 führte die Gemeindeprüfungsanstalt NRW (GPA) eine überörtliche Prüfung in ausgewählten Verwaltungsbereichen, u.a. der Stadt Krefeld für den Zeitraum 20082012 durch. Auftrag der GPA ist es, die Kommunen des Landes NRW mit dem Blick auf Rechtmäßigkeit, Sachgerechtigkeit und Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns zu prüfen. Schwerpunkt der Prüfung sind Vergleiche von Kennzahlen. Die Prüfung stützt sich auf § 105 der Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen (GO NRW). Bei der aktuellen überörtlichen Prüfung wurden die kreisfreien Städte miteinander verglichen. Der dazu erstellte Gesamtbericht der Gemeindeprüfungsanstalt enthält neben den Ausführungen zu den einzelnen Prüfungsgebieten auch eine zusammenfassende Managementübersicht und ist als Druckexemplar an den Empfängerkreis für den Versand von Prüfungsberichten gegangen. Nach § 105 (5) S.1 GO NRW legt der Oberbürgermeister den Prüfungsbericht dem Rechnungsprüfungsausschuss zur Beratung vor. Der Rechnungsprüfungsausschuss unterrichtet gem. § 105 (5) S. 2 GO NRW den Rat über den wesentlichen Inhalt des Prüfungsberichts sowie über das Ergebnis seiner Beratungen. In der Entscheidung des Rechnungsprüfungsausschusses liegt es, gegebenenfalls weitere Ausschüsse des Rates der Gemeinde über die Prüfungsergebnisse der überörtlichen Prüfung zu informieren. Gem. Beschlussfassung des Rechnungsprüfungsausschusses vom 24.06.2015 sollen die Teilberichte der GPA im jeweils für das Prüfungsgebiet fachlich zuständigen Ausschuss beraten werden. Die Teilbereiche "Schule und Sport" sowie "Jugend" für den Bereich Offene Ganztagsschulen (insbes. ab Seite 29 des Berichtes) ist dementsprechend für den Ausschuss für Schule und Weiterbildung zur Beratung vorgesehen und dieser Vorlage als Anlagen beigefügt. Über die Beratungsergebnisse der Fachausschüsse wird der städtische Fachbereich Rechnungsprüfung informiert; alle Ergebnisse werden dem Rechnungsprüfungsausschuss zur Kenntnis gegeben. Der Rat wird anschließend über das abschließende Beratungsergebnis informiert. In dem bereits erwähnten Vorbericht (Managementübersicht) wird eingehend auf die angespannte Haushaltssituation verwiesen, die aus Sicht des GPA weitere Konsolidierungsmaßnahmen erforderlich macht. Zu den einzelnen Teilprüfbereichen nimmt die Verwaltung wie folgt Stellung: Teilprüfbereich "Schulen und Sport - Flächenmanagement" (ab Seite 3) Die grundlegenden Ausführungen der GPA zur Bedeutung des Flächenmanagements für die Haushaltskonsolidierung werden von der Verwaltung uneingeschränkt geteilt. Zur Flächenoptimierung im Fall der Schulen bedarf es der regelmäßig fortzuschreibenden Schulentwicklungsplanung mit einer mittelfristigen Perspektivdarstellung, denn Neubau, Sanierung und Umnutzung oder auch die Freisetzung der Immobilie und des Grundstückes am Markt erfordern aufgrund planerischer Vorleistungen, zu beachtender gesetzlicher Rahmenbedingungen sowie der Beteiligung städtischer Entscheidungsträger, einen erheblichen zeitlichen Vorlauf. Begründung Seite 3 Im Vorfeld eingehenderer Ausführungen ist darauf hinzuweisen, dass der Bericht der GPA die aktuelle Entwicklung zur Inklusion sowie zur Flüchtlingssituation noch nicht berücksichtigen konnte. Genaue Flächenangaben zur Vorhaltung von Flächen für die Inklusion liegen nicht vor, es ist jedoch davon auszugehen, dass neben den üblichen Klassenräumen eine deutliche Zahl an Differenzierungsräumen vorzuhalten sein wird. Insofern reduziert sich der von der GPA aufgezeigte Flächenüberhang deutlich. Zudem geht der Bericht der GPA von einer demographischen Entwicklung der Schülerzahlen aus, die noch nicht von den in den letzten Monaten wachsenden Bedarfen der Beschulung von Kindern von Flüchtlingen ausgehen konnte. Hinzuweisen bleibt auf die grundlegende Unterbringungsthematik der Flüchtlinge, die zur Darstellung einer adäquaten und zeitnahen Unterbringung eine Umnutzung freigezogener Schulgebäude erforderlich machen kann. Im Folgenden werden die wesentlichen Aussagen des Berichtes gewürdigt: Grundschulen Hier stellt der GPA-Bericht für den Betrachtungszeitraum 2011/2012 einen Flächenüberhang von 8.800 m² fest. Wie von der GPA weiter festgestellt wurde, ist in den letzten Jahren Schulraum bei Grundschulen im Umfang von insgesamt rund 42 Klassenräumen und weiteren Nebenräumen entfallen. Auch wenn aktuell die Auswirkungen der Inklusion auf den Raumbedarf der Krefelder Grundschulen noch nicht vollständig abschätzbar sind, so wird von der Verwaltung mit einem Mehrbedarf gerechnet. Hauptschulen Zur Schulform Hauptschule wird die Vorgehensweise der Stadt Krefeld, Schulstandorte zu reduzieren und in der Folge aufzugeben, vollumfänglich bestätigt. Zum Ende des Schuljahres 2014/15 wurde z.B. das Gebäude der Hauptschule Wehrhahnweg komplett aufgegeben. Realschulen Hier konstatiert die GPA mit ihrem Bericht einen Flächenüberhang von 11.000 m² und regt mit ihrem Fazit mittelfristig die Aufgabe einer Realschule an. Die Entwicklung in Krefeld hat dieser Empfehlung bereits durch praktisches Handeln Rechnung getragen. Mit der Sanierung der Albert-Schweitzer-Realschule in den Jahren 2012/2013, die im Prüfbericht explizit wegen ihrer schlechten Flächenverhältnisse benannt ist, hat die Verwaltung mit dem Abriss von Verwaltungsgebäude und Turnhalle und dem Ersatz durch einen deutlich kompakteren Neubau, für deutlich verbesserte Flächenrelationen und damit auch optimierten Flächennutzungskosten gesorgt. Mit der energetischen Sanierung des Gesamtkomplexes unter Nutzung von ergänzenden Fördermitteln wurden weitere Schritte zur Haushaltskonsolidierung beigetragen. Begründung Seite 4 Mit der Gründung der Gesamtschule Uerdingen und der Initiierung der 5. Gesamtschule und der damit verbundenen Aufgabe zwei Realschulstandorten, befindet sich die Verwaltung mit ihrem Handlungskonzept im Rahmen der Empfehlungen der GPA. Die Strategie der Ein-Standortlösung wurde bei den Vorüberlegungen der Verwaltung zur 5. Gesamtschule auf Basis einer Lebenszykluskostenberechnung, die den späteren Betrieb einbezieht, berücksichtigt. Hier – wie auch grundsätzlich bei allen Baumaßnahmen – stellt sich die besondere Herausforderung oftmals hoher Anfangsinvestitionen. Diese führen neben pädagogischen und logistischen Verbesserungen über den Lebenszyklus des Objektes zu einer deutlich erhöhten Wirtschaftlichkeit. Diese grundsätzlichen Überlegungen sind jedoch immer vor dem gegebenen finanzrechtlichen und tatsächlichen Rahmen der kommunalen Haushaltswirtschaft zu betrachten. Die Darstellbarkeit von Ein-Standortlösungen ist damit begrenzt und nur in Relation zu anderen wichtigen Investitionsmaßnahmen möglich. Gymnasien Bei den Krefelder Gymnasien stellt der Bericht der GPA einen Flächenüberhang von 7.000 m² fest und regt mittelfristig die Diskussion der Standortreduzierung an. Dies entspricht den mittelfristigen Überlegungen der Verwaltung. Hier wird insbesondere die Auswirkung der Gründung der 5. Gesamtschule zum Schuljahr 2016/17 aufmerksam zu beobachten sein. Die konkrete Bedarfslage wird unter Berücksichtigung des Anmeldeverhaltens jährlich überprüft. Richtigerweise relativiert der Bericht diese Aussage dahingehend, dass es sich bei zwei Schulgebäuden um Denkmäler handelt, die einen überdurchschnittlich hohen, aber denkmaltypischen Verkehrsflächenanteil aufweisen. Gesamtschulen Bei den Gesamtschulen in Krefeld stellt der Bericht der GPA keinen Flächenüberhang fest. Fazit Die Ausführungen der GPA werden grundsätzlich von der Verwaltung geteilt. Verbesserungspotentiale sind bekannt und an realisierbaren Optimierungsmöglichkeiten wird bereits gearbeitet. Dabei erschweren nicht beeinflussbare äußere Faktoren, wie bspw. die aktuelle Flüchtlingssituation, die Umsetzung angestrebter Prozesse. Darüber hinaus wirkt sich die seit Jahren schwierige Haushaltssituation negativ auf die städtische Entwicklung aus. Gleichwohl bestätigen positive Beurteilungen der GPA bislang verfolgte Vorgehensweisen der Verwaltung und verdeutlichen eine konsequente Weiterverfolgung der angestoßenen Prozesse. Teilprüfbereich "Schulen und Sport - Schulturnhallen" (ab Seite 14) Für die Sportstättenverteilung der Schulen wird in der Schulverwaltung die Software Skubis eingesetzt. Diese Software wird auch vom FB 52 für die Verteilung des Vereinssportes verwendet. Innerhalb dieser Software ist neben der Verteilung auch der Abruf der Belegung pro Halle sowie auch die den einzelnen Schulen zur Verfügung gestellten Sportstunden in den unterschiedlichen Sportstätten möglich. Begründung Seite 5 Eine anteilmäßige Zuordnung der verschiedenen Halleneinheiten und Flächen zu den einzelnen Schulen und Schulformen ist jedoch elektronisch nicht vorgesehen und könnte daher nur manuell mit einem unverhältnismäßigen Aufwand erfolgen. Sie ist nach Auffassung der Schulverwaltung im Hinblick auf die Sicherstellung des Sportunterrichts auch nicht zielführend. Bei der Bedarfsberechnung geht die GPA NRW davon aus, dass in mittleren und großen Städten eine Turnhalleneinheit für zwölf gebildete Klassen und Kurse ausreicht. Diese Beurteilungsgrundlage basiert auf der Annahme, dass 3 Sportunterrichtsstunden je Klasse/Kurs pro Woche erteilt werden. Der Vergleich zwischen Bedarf und Bestand von Turnhalleneinheiten weist für die Stadt Krefeld einen Bedarf von 77,3 Einheiten aus, dem ein Bestand von 67 Einheiten gegenübersteht. Nicht einbezogen sind hier allerdings die Sporthallen der Berufskollegs und Förderschulen in denen auch Sportunterricht für andere Schulformen erteilt wird. Darüber hinaus sind die Schwimmbäder, die ebenfalls für den Sportunterricht zur Verfügung gestellt werden, nicht in dieser Berechnung enthalten. Die Außenanlagen stehen den Schulen in den Sommermonaten alternativ zu den Hallenstunden zur Verfügung und erhöhen das Sportangebot nicht. Bei der Betrachtung des Bedarfs an Sporthallen kann jedoch nicht nur auf den reinen Sportunterricht abgestellt werden, sondern es müssen auch die Möglichkeiten zur Durchführung von Sportarbeitsgemeinschaften und in den letzten Jahren verstärkt auch Ganztagsangebote berücksichtigt werden. Insgesamt ist nach Auffassung der Schulverwaltung von einem gerade ausreichenden Sporthallenangebot auszugehen, das sowohl einen ordnungsgemäßen Sportunterricht als auch zusätzliche Angebote ermöglicht. Bei der jährlichen Sportstättenverteilung können allerdings nicht alle Anträge der Schulen berücksichtigt werden. Die Prognose der GPA, dass durch die sinkenden Schülerzahlen der Bedarf an Sporthallen bis zum Schuljahr 2019/2010 zurück geht, kann von hier nicht bestätigt werden. Sinkende Schülerzahlen bedingen nicht automatisch eine verringerte Anzahl von Klassen. So wurden in den letzten Jahren die Klassenfrequenzrichtwerte nach unten verschoben. Auch ist davon auszugehen, dass durch weitere Ganztagsangebote aber auch durch steigende Kooperationen zwischen Schulen und Vereinen der Bedarf nicht geringer werden wird. Die Verwaltung nimmt im Rahmen der Schulentwicklungsplanung selbstverständlich auch die Versorgung der Schulen mit Sportstätten mit in den Blick. Teilprüfbereich "Schulen und Sport - Schulsekretariate" (ab Seite 21) Die GPA stellt zunächst fest, dass die Anforderungen an die Schulsekretariate sich in den vergangenen Jahren durch mehrere Faktoren verändert haben. Einerseits wirken sich sinkende Schülerzahlen auf die Stellenbedarfsermittlung aus, andererseits steigen die Anforderungen durch z. B. Bildung von Schulverbünden, Ausweitung von Betreuungs- und Ganztagsangeboten, Inklusion, usw.. Die Stadt Krefeld berücksichtigt bei der Stellenbedarfsbemessung diese Entwicklungen. Dies spiegelt sich in der Stellenausstattung für Schulsekretariate wieder, die sich seit 2006 trotz sinkender Schülerzahlen auf gleichbleibendem Niveau bewegt. Begründung Seite 6 Im Fazit stellt die GPA fest, dass die schülerbezogenen Aufwendungen in Krefeld durchschnittlich hoch sind. Das Stellenbemessungsverfahren ist nachvollziehbar und mit relativ geringem Aufwand anzuwenden. Die starke Einbindung der betroffenen Mitarbeiterinnen und der Schulleitungen führt in Krefeld zu einer hohen Akzeptanz der Verfahrensweise, was sich auch in der grundsätzlichen Bereitschaft zeigt, die persönliche Wochenarbeitszeit an die betrieblichen Erfordernisse anzupassen. Für die Kennzahlenbildung ermittelt die GPA NRW die Personalaufwendungen anhand der KGStDurchschnittswerte. Die Personalaufwendungen für Schulsekretariate (ohne Berufskollegs) lagen 2011 in Krefeld leicht unter dem Mittelwert für alle 22 untersuchten Kommunen. Bei der Anzahl der betreuten Schüler je VollzeitStelle lag Krefeld mit 636 Schülern leicht über dem Mittelwert von 602, jedoch erheblich unter dem Maximumwert von 778. Bei den Personalaufwendungen für die Berufskollegs stellt die GPA fest, dass diese sich auf unterdurchschnittlichem Niveau bewegen, was nach Auffassung der GPA auf eine niedrigere Eingruppierung als in den Vergleichsstädten zurückzuführen sei. Allerdings hat die GPA dabei unberücksichtigt gelassen, dass jedem Berufskolleg eine Sachbearbeiterstelle mit einer höheren Vergütung zugeordnet ist (i. d. R. EG 8 oder A9). Diese Stellen sind im Stellenplan als Sachbearbeiter/in und nicht als Schulsekretär/in ausgewiesen, was wohl erklärt, dass diese Stellen bei der Untersuchung des GPA außen vor geblieben sind. Unter Berücksichtigung dieser Stellen verbessert sich auch die Relation von Schülern zu Vollzeitstellen an Berufskollegs von 988 zu 680 (Mittelwert 891). Insgesamt sieht die Verwaltung aufgrund der Ergebnisse der GPA-Untersuchung keine Veranlassung am bisherigen Verfahren zur Stellenbedarfsermittlung, des Personaleinsatzes und der Eingruppierung der Sekretariatskräfte grundsätzliche Änderungen vorzunehmen. Teilprüfbereich "Schulen und Sport - Schülerbeförderung" (ab Seite 25) Die Beförderung von Schülern verursacht in Krefeld Kosten in Höhe von über 4 Mio EUR jährlich. Davon entfielen im Jahr 2011 ca. 92 Prozent auf den Schulweg. Die Aufwendungen für den Schulweg im Verhältnis zu den beförderten Schülern sind im Vergleich insgesamt unterdurchschnittlich, was durch die GPA als Indiz für eine wirtschaftliche Organisation gewertet wurde. In enger Zusammenarbeit mit den betroffenen Schulen wurden insbesondere im Schülerspezialverkehr kostengünstige Beförderungsmöglichkeiten gefunden, die auch Akzeptanz bei den Schüler/innen und Eltern fanden. Nach Feststellung der GPA ist im Themenfeld Schülerbeförderung aus den Kennzahlenwerten kein Handlungsbedarf abzuleiten. Die Optimierung der ab dem Jahr 2014 eingeführten schulformspezifischen Zuordnung der Schülerbeförderungsaufwendungen (SchokoTicket) wird positiv bewertet. Teilprüfbereich "Jugend - Offenen Ganztagsschule" (ab Seite 29) Für den Bereich der Offenen Ganztagsschule wird zunächst auf die rechtlichen Grundlagen und die Historie des Ausbaus des Offenen Ganztags in der Stadt Krefeld eingegangen und festgestellt, dass an den Krefelder Primarschulen ein flächendeckendes OGS-Angebot besteht. Die Betrachtung beschränkt sich auf die Erfassung der Zuweisungen, Elternbeiträge, Personalaufwendungen und die Zuschüsse an die Betreuungsträger. Die Betreuungsträger sind anerkannte Träger der freien Jugendhilfe und die Stadt Krefeld gleichermaßen. Begründung Seite 7 Die Organisation und Steuerung der OGS obliegt dem Fachbereich 40 (Schule, Pädagogischer und Psychologischer Dienst). Die enge Zusammenarbeit der Fachbereiche 40 und 51 (Jugendhilfe und Beschäftigungsförderung) bei der Planung und Umsetzung des OGS-Ausbaus wird positiv bewertet. Besonders hervorzuheben sind zudem die Bemühungen bei der Qualitätsentwicklung, u.a. im Qualitätszirkel und der Steuergruppe. Das positive Klima der OGS könnte von der Jugendhilfe unter präventiven Gesichtspunkten noch stärker genutzt werden und die Einzelförderung von Kindern in der OGS durch die Jugendhilfe ausgebaut werden. Unter Berücksichtigung der 2004 beschlossenen Standards erhalten die Träger eine Personalkostenpauschale auf Basis der Personalkostenmittelwerte der Stadt Krefeld. Mit den Trägern wird für jede Offene Ganztagsschule eine Kooperationsvereinbarung abgeschlossen, die u.a. Regelungen zur Finanzierung und zur Zusammenarbeit der Beteiligten enthält. Dies und die kurzen Vertragslaufzeiten (ein Schuljahr mit jeweiliger Verlängerung um 12 Monate bei nicht fristgerechter Kündigung) werden von der GPA NRW positiv bewertet. Der Fehlbetrag „Offene Ganztagsschule je betreuten Schüler“ liegt für 2011 ca. 12% unterhalb des Mittelwertes. Die Erhebung der Elternbeiträge für die OGS-Betreuung wird in einer gemeinsamen Satzung mit der Betreuung in Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege geregelt. Auffällig sind die in Krefeld deutlich unterdurchschnittlich zu zahlenden Elternbeiträge bis zu einem Jahreseinkommen von 55.200 Euro. Hierzu empfiehlt die GPA NRW, die Elternbeitragssätze insbesondere in den mittleren Einkommensstufen bis 55.200 Euro zu erhöhen. Die derzeit geltenden Sätze hätten ein niedriges Niveau und seien seit sechs Jahren unverändert. Zudem sollte der rechtlich zulässige Höchstbetrag (aktuell 170 Euro) monatlich ausgeschöpft werden. Aufgrund dieses rechtlichen Höchstbetrages kommt die Einführung weiterer Einkommensstufen über 61.400 Euro (entgegen der Empfehlung bei Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege, s. Vorlage 1867/15) nicht in Frage. Die GPA bewertet den kontinuierlichen Ausbau der Offenen Ganztagsschule zwar positiv, jedoch liegt die Teilnehmerquote für das Schuljahr 2011/12 mit 34% (aktuell 35%) deutlich unter dem Mittelwert von 40%. Die GPA NRW nimmt an, dass u.a. aufgrund des kontinuierlich steigenden Anteils der wöchentlichen Betreuungszeit von 45 Wochenstunden in Kindertageseinrichtungen die Nachfrage nach Plätzen im offenen Ganztag steigen wird. Diese Einschätzung wird seitens der Verwaltung geteilt. Abschließend stellt die GPA fest, dass ohne das Betreuungsangebot „Schule von acht bis eins“ der Betreuungsbedarf nicht gedeckt werden könnte.