Verwaltungsvorlage (BPG Consult fin_Organisationsform_1.pdf)

Qualitative Bewertung möglicher Organisationsformen für die Bildung eines „Wirtschaftsbetriebs Krefeld“ A. Vorbemerkung B. Beschreibung der Organisationsformen C. Kriterien der qualitativen Bewertung D. Beschreibung der Kriterien E. Bewertungsmethodik F. Bewertung im Einzelnen G. Zusammenfassung der Bewertung H. Handlungsempfehlung 1 Qualitative Bewertung möglicher Organisationsformen für die Bildung eines „Wirtschaftsbetriebs Krefeld“ A. Vorbemerkung Ziel des Projektes ist die Bildung eines „Wirtschaftsbetriebs Krefeld“, in dem die wesentlichen Aufgaben aus den Bereichen Planung, Bau und Unterhaltung öffentlicher Infrastruktur (u.a. Straße, Radwege, Grünflächen, Abwasser, Kanal, Abfall, Straßenreinigung) gebündelt und möglichst aus einer Hand wahrgenommen werden und die Aufgabenwahrnehmung unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten von hoher Effektivität und Effizienz geprägt ist. Vor der Erstellung eines Konzeptes zur Bildung eines „Wirtschaftsbetriebs Krefeld“ einschließlich eines Betriebshof- und Fuhrpark-/Maschinenkonzeptes soll eine Richtungsentscheidung für die Rechtsform des „Wirtschaftsbetriebs Krefeld“ getroffen werden, wobei privatrechtliche Rechtsformen von vornherein ausgeschlossen und nicht Bestandteil der weiteren Betrachtung sind. Als mögliche Organisationsformen kommen daher in Betracht: - Fachbereich - Eigenbetrieb - Anstalt des öffentlichen Rechts Diese Organisationsformen haben im Vergleich zueinander Vor- und Nachteile. Daher werden einzelne Kriterien herangezogen, um die Vor- und Nachteile der jeweiligen Organisationsform im Vergleich qualitativ zu bewerten, mit dem Ziel, eine objektive Entscheidung für die Wahl der Organisationsform zu ermöglichen. 2 B. Beschreibung der Organisationsformen 1. Fachbereich Beim klassischen Fachbereich handelt es sich um einen optimierten Regiebetrieb der Stadtverwaltung. Die Organisations-form ist vollständig in der Gemeindeverwaltung integriert und rechtlich, organisatorisch sowie haushalts- und finanzwirtschaftlich in die kommunale Gebietskörperschaft integriert. Die Organisationsform ist rechtlich wie auch organisatorisch unselbständig, besitzt keine eigenen Entscheidungsorgane und führt auch keinen eigenen Stellenplan. Mangels eigener Rechtspersönlichkeit ist der gesetzliche Vertreter der Oberbürgermeister der Trägerkörperschaft. Der laufende Betrieb wird regelmäßig von einem Amtsleiter/Fachbereichsleiter unter Aufsicht des zuständigen Dezernenten geführt. Die kommunale Einflussnahme ist jederzeit umfassend gewährleistet. Entscheidungsorgane sind der Stadtrat, der zuständige Fachausschuss, der Oberbürgermeister und der zuständige Dezernent. Durch die Einbettung in die Stadtverwaltung sind die Vorschriften für den städtischen Haushalt zu beachten (GemHVO NRW). Es gilt das Gesamtdeckungsprinzip, so dass auch eine Mitfinanzierung des Fachbereichs über den allgemeinen Haushalt möglich ist. Für Beschaffungen gelten die vergaberechtlichen Vorschriften vollumfänglich, also unabhängig von Schwellenwerten. Da diese Organisationsform nicht rechtsfähig ist, haftet die Stadt als Trägerkörperschaft für die Tätigkeiten des Fachbereichs. 3 2. Eigenbetrieb Der Eigenbetrieb (§ 1 EigVO NRW i. V. m. § 114 GO NRW) ist ein kommunales wirtschaftliches Unternehmen ohne eigene Rechtspersönlichkeit. Als Sondervermögen der Gemeinde (§ 9 Absatz 1 EigVO NRW) verfügt er über eine gewisse Unabhängigkeit und Selbstständigkeit. Rechtsgrundlagen für die Eigenbetriebe sind die Gemeindeordnung NRW, die Eigenbetriebsverordnung NRW sowie die Betriebssatzung des Eigenbetriebes. Die Organisationsform „Eigenbetrieb“ findet auch Einsatz bei nicht wirtschaftlichen Unternehmen, sog. Hoheitsbetrieben, die nach den Vorschriften der Eigenbetriebsverordnung als „eigenbetriebsähnliche Einrichtungen“ wie Eigenbetriebe geführt werden. Die Organisationseinheit Eigenbetrieb steht im Folgenden für beide Fälle. Der Eigenbetrieb verfügt über die Organe Stadtrat (da der Stadtrat für den Eigenbetrieb zuständig ist), Betriebsausschuss, Oberbürgermeister und Betriebsleitung. Zusätzlich bestehen gegenüber dem Stadtkämmerer besondere Informationspflichten. Die Organe handeln nicht für den Eigenbetrieb, sondern vertreten die Gemeinde in den eigenbetrieblichen Angelegenheiten. Die Betriebsleitung ist für die wirtschaftliche Führung des Eigenbetriebes verantwortlich und hat die Sorgfalt eines ordentlichen und gewissenhaften Geschäftsleiters anzuwenden. Die selbstständige Leitung des rechtlich unselbständigen Eigenbetriebs kann jedoch durch die Organe stark eingeschränkt werden. Der Bürgermeister kann der Betriebsleitung im Interesse der Einheitlichkeit der Verwaltungsführung Weisungen erteilen (§ 6 Absatz 2 EigVO NRW). Bei Streitigkeiten zwischen Bürgermeister 4 und Betriebsleitung hat sich die Betriebsleitung an den Betriebsausschuss zu wenden. Wird keine Übereinstimmung erzielt, so ist die Entscheidung des Hauptausschusses herbeizuführen. Der Eigenbetrieb verwendet ein eigenes kaufmännisches Rechnungswesen einschl. einer Kosten- und Leistungsrechnung, der Wirtschafts- und Stellenplan muss jedoch mit dem städtischen Haushalt verknüpft werden. Er erstellt einen Jahresabschluss einschl. Lagebericht. Als rechtlich unselbständige Organisationseinheit können auch dem Eigenbetrieb zinsgünstig Kommunalkredite über die Kernverwaltung zur Verfügung gestellt werden, allerdings werden diese Kredite dem Kreditrahmen der Stadt zugerechnet. Desweiteren sind die Vergabevorschriften der Kernverwaltung anzuwenden. Für das Personal- und Mitbestimmungsrecht gelten unverändert dieselben rechtlichen Rahmenbedingungen wie in die Kernverwaltung, da der Eigenbetrieb nur ein Sondervermögen der Gemeinde darstellt und nicht Dienstherrenfähig ist. 3. Anstalt öffentlichen Rechts (AöR) Gemäß § 114a GO NRW können die Gemeinden rechtlich selbständige Kommunalunternehmen in der Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts/AöR errichten. 5 Die AöR nimmt eine Zwitterstellung zwischen dem rechtlich unselbständigen Eigenbetrieb und der rechtlich selbständigen Kapitalgesellschaft (z. B. GmbH) ein. Der Grund, warum der Gesetzgeber 1998 diese neue Rechtsform geschaffen hat, war der Bedarf der Gemeinden, die erhöhte Flexibilität privatrechtlicher Organisationsformen mit den Legitimationsanforderungen und Steuerungsverpflichtungen des öffentlichen Rechts in einem rein kommunalen Unternehmen zu verbinden und ist unter Beachtung der Kommunalunternehmensverordnung (KUV) zu führen. Für die Errichtung der Anstalt öffentlichen Rechts ist gemäß § 114a Abs. 2 GO NRW durch die Gemeinde eine Satzung zu erstellen, die die Rechtsverhältnisse der Anstalt regelt. Einzelne oder alle mit einem bestimmten Zweck zusammenhängende Aufgaben können der Anstalt ganz oder teilweise übertragen werden (§ 114a GO NRW). Die Anstalt des öffentlichen Rechts verfügt über die gesetzlichen Organe Vorstand und Verwaltungsrat. Der Vorstand leitet die Anstalt eigenverantwortlich. Der Verwaltungsrat überwacht die Geschäftsführung. Er wird – mit Ausnahme des Oberbürgermeisters als geborenes Mitglied – vom Stadtrat gewählt. Gegenüber dem Verwaltungsrat ist der Vorstand der AöR jederzeit auskunftspflichtig (§ 3 KUV). Für den Vorstand gelten sinngemäß die gleichen Pflichten wie für Geschäftsführer einer GmbH. Die Anstalt wird durch den Vorstand gerichtlich und außergerichtlich vertreten. 6 Die Anstalt wird kaufmännisch unter Beachtung der Vorschriften des Handelsrechts geführt. Sie verfügt über ein eigenes Rechnungswesen, eine Kosten- und Leistungsrechnung und einen eigene Stellenplan. Jahresabschluss und Lagebericht sind aufzustellen. Die Erstellung richtet sich nach den Vorschriften des HGB für große Kapitalgesellschaften (§114a Absatz 10 GO NRW). Als juristische Person des öffentlichen Rechts hat die Anstalt für die Finanzierung ihres Vermögens selbst zu Sorgen und soweit es notwendig ist, die hierfür notwendigen Kreditvergaben der Bankinstitute eigenständig zu realisieren. Da die Anstalt des öffentlichen Rechtes eine rechtlich selbständige Organisationsform ist, ist sie Dienstherrenfähigkeit und kann somit auch Beamte haben. Darüber hinaus kann sie wählen, ob sie Mitglied im Kommunalen Arbeitgeberverband NW (KAV NW) oder in irgendeinem anderen Arbeitgeberverband ist. Aufgrund ihrer rechtlichen Selbstständigkeit kann sich die Anstalt an anderen Unternehmen beteiligen und/oder Kooperationen eingehen. Soweit die AöR hoheitliche Aufgaben durchführt, muss sie ebenfalls die Vergabevorschriften anwenden, in nicht hoheitlichen Aufgabenbereichen grundsätzlich oberhalb der Schwellenwerte. 7 C. Kriterien der qualitativen Bewertung Die für die Bewertung heranzuziehenden Kriterien sollen transparent, überprüfbar und die wesentlichen Merkmale der Organisationseinheit abbilden. Dabei sollen die Kriterien sowohl die Interessen der „Träger“ der Organisationseinheit wie auch die Interessen der „Ergebnisverantwortlichen für die operative Durchführung“ berücksichtigen. Hierzu werden die Organisationseinheiten nach folgenden Kriterien bewertet: aus Sicht des aus Sicht des "Trägers" der "Ergebnisverantwortlichen" Organisationseinheit der Organisationseinheit Kriterium 1 Steuerung Kriterium 2 Haftung Kriterium 3 Personal Kriterium 4 Mitbestimmung Kriterium 5 Entscheidungsorgane Kriterium 6 wirtschaftliches Handeln des Betriebes Kriterium 7 betriebswirtschaftliche Transparenz Kriterium 8 Im Folgenden beschrieben. Finanzierungsmöglichkeiten Abschnitt werden diese Kriterien näher 8 D. Beschreibung der Kriterien 1. Steuerung Dem Gemeinderat als Organ der Gemeinde und politischer Vertreter der Gemeindebürger obliegt die Funktion der Steuerung über die Verwaltung, soweit Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft oder Angelegenheiten, die das Gesetz den Gemeinden zur Besorgung zuweist, betroffen sind und nicht der Oberbürgermeister zuständig ist. Innerhalb der Aufgabenkreise der Gemeinde beschließt er über Angelegenheiten, die nicht laufend anfallen und grundlegende Bedeutung haben. Er überwacht den Oberbürgermeister und die Gemeindeverwaltung und kann zur Erleichterung seiner Aufgaben vorberatende Ausschüsse einsetzen. Daher ist das Kriterium Steuerung bei der Beurteilung der Organisationsformen mit heranzuziehen, da bei jeder Organisationsform dem Rat der Stadt Krefeld ausreichend Möglichkeiten gegeben sein muss, seiner Steuerungsaufgabe ausreichend nachkommen zu können. 2. Haftung Das Kriterium Haftung wird herangezogen, da die AöR rechtlich selbstständig ist, während der Fachbereich und der Eigenbetrieb der Stadt Krefeld als Rechtträger zuzuordnen sind. 3. Personal und Mitbestimmung Unabhängig von der Organisationsform sollten für das Personal grundsätzlich die gleichen guten Bedingungen wie im Status quo herrschen und die Rechte auf Mitbestimmung organisationsbedingt nicht geschmälert werden. 9 Daher sind auch diese Kriterien Personal und Mitbestimmung zu bewerten, da sich durch den Wechsel der Organisationsform keine Nachteile für das betroffene Personal ergeben sollen. 4. Entscheidungsorgane Die Wirtschaftlichkeit einer Organisationseinheit wird auch durch die Aufbau- und Ablauforganisation von Entscheidungsprozessen geprägt. Auch wenn alle in Frage kommenden Organisationseinheiten ihre Tätigkeiten an einem Wirtschaftsplan ausrichten, sind immer wieder wichtige Entscheidungen zu treffen, an denen maßgebliche Entscheidungsorgane zu beteiligen sind. Dabei wird die Entscheidungsfindung durch die Entscheidungshierarchie maßgeblich beeinflusst, denn je tiefer die Entscheidungshierarchie, desto länger dauert ein Entscheidungsprozess, unabhängig davon, ob bei jedem Entscheidungsprozess die gesamte Entscheidungshierarchie zu durchlaufen ist. Die Entscheidungshierarchie wird auf unterster Ebene durch die „Ergebnisverantwortlichkeit“ bestimmt und auf oberster Ebene durch das Entscheidungsorgan für „Topentscheidungen“. Daher soll das Kriterium Entscheidungsorgane die grundsätzliche Eigenschaft der jeweiligen Organisationseinheit aufzeigen, Entscheidungsprozesse zu beschleunigen. 5. Wirtschaftliches Handeln (des Betriebs) Wirtschaftliches Handeln (des Betriebs) bedeutet, dass die Aufgaben unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten (auf der Betriebsebene) wahrgenommen werden können, mit dem Ziel einer hohen Effektivität und Effizienz. 10 Wirtschaftliches Handeln ist auch organisationsformabhängig. Werden Aufgaben an unterschiedlichen Stellen oder sogar in unterschiedlichen Zuständigkeitsbereichen durchgeführt, lässt sich wirtschaftliches Handeln für den o.a. Aufgabenkatalog dann erreichen und/oder deutlich verbessern, wenn die Aufgabenerledigung in einer Organisationform „gebündelt“ und somit „aus einer Hand“ erledigt werden kann. Denn durch die Abgrenzung in einer Organisationseinheit besteht die Möglichkeit, die Aufgaben mit gleichen oder ähnlichen Funktionen organisatorisch zusammenzufassen und die sich daraus ergebenden Synergiepotentiale und Skaleneffekte zu nutzen. Durch die organisatorische Erschließung von Kostensenkungspotentialen und deren Umsetzung kann eine wirtschaftlichere Aufgabendurchführung erreicht werden. Auch kann die Bündelung von Aufgaben in einer Organisationseinheit die langfristige Sicherstellung der Aufgabenerfüllung vor Ort gewährleisten und somit zur Sicherung der kommunalen Arbeitsplätze beitragen. Dies findet auch Ausdruck in der Möglichkeit, eigene auf die spezifische Aufgabenerledigung abgestimmte langfristige Personalentwicklungskonzepte für die Zukunft zu entwickeln. Hierbei ist sicher auch zu beachten, wie selbständig bzw. unselbständig die Organisationsform beim Träger der Organisationseinheit eingebettet ist. Daher wird untersucht, inwieweit wirtschaftliches Handeln in den jeweiligen Organisationsformen möglich ist. 6. Betriebswirtschaftliche Transparenz Die betriebswirtschaftliche Transparenz ist sowohl für die Leitungsorgane der Organisationseinheit wie auch für deren Entscheidungsorgane notwendig, um die Leistungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerfüllung beurteilen und steuern zu können. 11 Neben einem geordneten Rechnungswesen sind weitere geeignete Informationen, wie zum Beispiel ein Jahresabschluss, ein Lagebericht und eine Kosten- und Leistungsrechnung geeignet, um die betriebswirtschaftliche Transparenz für die Aufgabenerledigung sowohl beim Ersteller wie auch beim Empfänger zu erhöhen. Dies soll nicht nur für gebührenrechnende Bereiche gelten, sondern für alle Aufgaben des Aufgabenkataloges. Weitere Instrumente des betriebswirtschaftlichen wie auch des technischen Controllings sollten diese Steuerungsinstrumente ergänzen, um den Betrieb nachhaltig wirtschaftlich und transparent führen zu können. Daher ist betriebswirtschaftliche Transparenz ein Kriterium für die Aufgabendurchführung, da sie nicht nur für die Leitungen der jeweiligen Organisationseinheit sondern auch deren Entscheidungsorgane und deren Leistungsempfänger bedeutsam ist. 7. Finanzierungsmöglichkeiten Wichtig für eine Organisationseinheit ist grundsätzlich, wie sie ihr Vermögen finanzieren kann. Hier ist es für jede Kommune möglich, Darlehen bei Kreditinstituten aufnehmen, die zu besonders günstigen Kreditkonditionen (sog. Kommunalkreditkonditionen) gewährt werden, da diese Darlehen ohne Risikoausschläge des kreditierenden Bankinstituts vergeben werden können. Dies hat nachhaltigen Einfluss auf den wirtschaftlichen Erfolg einer Organisationseinheit. Daher ist das Kriterium „Finanzierungsmöglichkeiten“ bedeutsam, da dies auch die Vorteilhaftigkeit einer Organisationseinheit deutlich hervorheben kann. 12 E. Bewertungsmethodik Für jedes Kriterium wird dargestellt, wie es in bzw. auf die jeweilige Organisationsform auswirkt. Im Anschluss erfolgt eine Bewertung. Um eine möglichst hohe Transparenz bei der Bewertung zu gewährleisten, wird jedes Kriterium mit den Rangziffern 1-3 bewertet. Je höher die Rangziffer, desto besser ist das Kriterium bewertet, desto größer ist der Vorteil in der jeweiligen Organisationsform ausgeprägt. Möglich ist aber auch, dass ein Kriterium für alle Organisationsformen gleich „gut“ bzw. gleich „weniger gut“ ausgeprägt ist. In diesem Fall erfolgt die Bewertung „konstant“ für alle Organisationsformen. Auf eine breitere Bewertungsskala wurde bewusst verzichtet, um die Bewertung objektiv nachvollziehbar durchzuführen. Da insbesondere die Kriterien „Steuerung“ und „wirtschaftliches Handeln“ in einem gewissen Zielkonflikt stehen, werden die Ergebnisse nach ihrer Zusammenfassung nochmals im Rahmen einer Sensitivitätsanalyse überprüft (vgl. Abschnitt G.) 13 F. Bewertung im Einzelnen 1. Steuerung Das Kriterium Steuerung weist für den Regiebetrieb die höchste Ausprägung aus, da der Regiebetrieb innerhalb der Verwaltung verankert ist und somit eine direkte Steuerungsmöglichkeit des Stadtrates im Rahmen seiner Überwachungsfunktion bei der Aufgabenerledigung möglich ist. Für die Steuerung des Eigenbetriebes sieht die Eigenbetriebsverordnung vor, dass die Satzung durch den Stadtrat beschlossen werden muss. Die Satzung enthält neben den zugewiesenen Aufgaben auch nur Regularien für den Eigenbetrieb. Für die Überwachung des laufenden Betrieb sieht die Eigenbetriebsverordnung vor, dass die Steuerung der zugewiesenen Satzungsaufgaben durch den Betriebsausschuss erfolgt, der alle wichtigen Fragen in Vorberatungen für den Stadtrat klären soll mit dem Ziel, dass der Stadtrat sich den Beschlüssen des Betriebsausschusses anschließen kann. Da sowohl die Satzung durch den Stadtrat beschlossen wird, wie auch die Mitglieder des Betriebsausschusses per Ratsbeschluss bestimmt werden, ist eine ausreichende Steuerungsmöglichkeit für das organisatorische Sondervermögen der Stadt durch den Rat der Stadt Krefeld gewährleistet, jedoch im Vergleich zum Regiebetrieb weniger direkt ausgeprägt. Auch für die Organisationsform der rechtlich selbständigen AöR stehen dem Rat ausreichende Steuerungsmöglichkeiten zur Verfügung. Wie bei der Organisationsform des Eigenbetriebs beschließt der Stadtrat die Satzung der AöR (also die Aufgabenzuweisung sowie weitere Regularien für die Anstalt). Zur laufenden Überwachung der Anstalt wählt der Stadtrat die Mitglieder des Verwaltungsrates, der in den Angelegenheiten der Anstalt diese überwacht und entscheidet (§ 114a Abs. 7 GO NRW). Allerdings unterliegt der Verwaltungsrat den Weisungen des Stadtrates nur, 14 soweit es sich um gesetzlich vorgesehene Weisungsrechte handelt und um Weisungsrechte von grundsätzlicher Bedeutung, soweit diese in der Anstaltssatzung aufgeführt sind. Damit hat der Stadtrat bei der AöR grundsätzlich ausreichende Steuerungsmöglichkeiten, gegenüber den beiden anderen Organisationseinheiten aber geringer ausgeprägt. Es kann festgestellt werden, dass der Stadtrat für alle 3 Organisationsformen über ausreichende Steuerungsinstrumente verfügt. Sie reichen von der direkten Steuerung für die Regiebetrieb, die mit gewissen Einschränkungen auch für den Eigenbetrieb gilt bis zur indirekten Steuerungsmöglichkeit für die AöR. Bewertung: - Fachbereich - Eigenbetrieb - Anstalt des öffentlichen Rechts 3 2 1 2. Haftung Zur Haftung für Verbindlichkeiten der jeweiligen Organisationsform ergibt sich auf den ersten Blick ein Vorteil für die Stadt Krefeld, wenn für die Aufgabenerledigung die Organisationsform der AöR gewählt wird. Als rechtlich selbständiges Unternehmen haftet die AöR für ihre Verbindlichkeiten selbst. Jedoch besteht in NordrheinWestfalen über § 114a Abs. 5 GO NRW eine Gewährträgerhaftung zulasten der Stadt Krefeld. Diese Gewährträgerhaftung greift zugunsten des Gläubigers, wenn das Vermögen der AöR zur Befriedigung der Ansprüche nicht ausreicht. Für Verbindlichkeiten des Regiebetriebes und des Eigenbetriebes haftet die Stadt Krefeld direkt, da beide Organisationseinheiten rechtlich unselbständig sind. 15 Es ergibt sich somit für die Haftungssituation der Stadt Krefeld unabhängig in welcher Organisationsform sie die Aufgabenerledigung durchführt - in Summe keine Verbesserung. Bewertung: - Fachbereich - Eigenbetrieb - Anstalt des öffentlichen Rechts 1 1 1 3. Personal und Mitbestimmung Für alle 3 Organisationsformen gelten gleich gute Bedingungen für das Personal und für die Wahrnehmung der Rechte auf Mitbestimmung. Im Fachbereich wie auch im Eigenbetrieb entspricht dies dem Status quo unverändert. Zur Erhaltung des Status quo soll durch geeignete Maßnahmen gewährleistet werden, dass auch bei Gründung einer AöR sichergestellt wird, dass die tariflichen Bedingungen des Status quo für die Mitarbeiter der AöR erhalten bleiben. Lediglich der Personalrat muss neu gewählt werden, da der Personalrat der Stadt Krefeld nicht gleichzeitig Personalrat bei der AöR sein kann. Da die Erhaltung des Status quo für das Personal eine Vorgabe für dieses Neuorganisation ist, werden alle drei Organisationsformen in diesen Kriterien gleich „gut“ bewertet. Bewertung: Personal - Fachbereich - Eigenbetrieb - Anstalt des öffentlichen Rechts 3 3 3 16 Bewertung: Mitbestimmung - Fachbereich - Eigenbetrieb - Anstalt des öffentlichen Rechts 3 3 3 4. Entscheidungsorgane Für die drei Organisationsformen lassen sich die maximal an einem Entscheidungsprozess zu beteiligenden Entscheidungsorgane wie folgt tabellarisch zusammengefasst darstellen: Kriterium Entscheidungsorgane Fachbereich Eigenbetrieb AöR Stadtrat Fachausschuss OBM Dezernent GB V Dezernent GB VI Stadtrat Betriebsausschuss OBM Betriebsleiter Stadtrat Verwaltungsrat Vorstand Die Entscheidungshierarchie wird beim Fachbereich dadurch determiniert, dass bis zu fünf Entscheidungsorgane in den Entscheidungsprozess zu involvieren sind, da die Aufgaben im Status quo zwei Geschäftsbereichen zugeordnet sind und somit im ungünstigsten Fall der Entscheidungsprozess auf Geschäftsbereichsebene verlängert wird. Für den Eigenbetreib bestimmen insgesamt bis zu vier Entscheidungsorgane die Entscheidungshierarchie, bei der AöR sind dies maximal drei Entscheidungsorgane. Da eine Beschleunigung der Entscheidungsprozesse ein deutlich schnelleres und flexibleres Handeln erlaubt, wurde dies in der Bewertung berücksichtigt. 17 Bewertung: - Fachbereich - Eigenbetrieb - Anstalt des öffentlichen Rechts 1 2 3 5. Wirtschaftliches Handeln (des Betriebes) Der Regiebetrieb ist in die Ämterverwaltung integriert und wird im Rahmen der organisatorischen Möglichkeiten der Ämterverwaltung optimiert erledigt, so dass Möglichkeiten weitere Optimierungen wie in den beiden anderen Organisationsformen eher nicht möglich sind. Der Eigenbetrieb und die AöR bieten beide als eigenständig abgegrenzte Organisationsform die Plattform, die die Möglichkeiten aus der beabsichtigten organisatorischen Aufgabenbündelung erschließt, denn die derzeit „zersplitterten“ organisatorischen Zuständigkeiten lassen sich so in einer (wirtschaftlichen Zielen verpflichteten) Organisationseinheit bündeln und damit die Synergien und Skaleneffekte, die sich aus dem Aufgabenkatalog ergeben, realisieren. Gegenüber der Organisationsform des Fachbereichs sind die Ziele einer Verbesserung des wirtschaftlichen Handelns zu erreichen, sowohl im Eigenbetrieb als auch in der AöR möglich. Jedoch ist zu beachten, dass der Eigenbetrieb lediglich ein organisatorisch abgegrenztes Sondervermögen der Verwaltung ist. Demgegenüber hat die AöR eine eigene Rechtspersönlichkeit und damit verbunden auch eine deutlich erhöhte Verantwortung (z.B. durch die eigene Ergebnisverantwortung). Ebenfalls hat die AöR durch das – gegenüber den beiden anderen Organisationsformen gelockerte Vergaberecht die Möglichkeit, die Wirtschaftlichkeit durch Ausnutzung dieser Effekte zu erhöhen, denn ein nicht unbeträchtlicher Aufgabenbereich kann in den Beschaffungen hiervon profitieren. 18 Neben diesen Vorteilen hat die AöR auch eine erleichterte Möglichkeit, Drittgeschäfte einzugehen (z.B. für andere Kommunen), um ihre Ressourcen noch effektiver zu arrondieren als der Eigenbetrieb. Darüber hinaus ermöglichen die Eigenschaften der AöR (eigene Rechtspersönlichkeit, flache Entscheidungshierarchie, gelockertes Vergaberecht) einzeln oder im Verbund ein schnelleres und damit unter gleichen Voraussetzungen wie beim Eigenbetrieb effektiveres wirtschaftliches Handeln. Daher ist die AöR in der Bewertung dieses Kriteriums besser zu bewerten als der Eigenbetrieb, der – wie dargestellt – dieses Kriterium wiederum besser als der Fachbereich erfüllen kann. Bewertung: - Fachbereich - Eigenbetrieb - Anstalt des öffentlichen Rechts 1 2 3 6. Betriebswirtschaftliche Transparenz Die betriebswirtschaftliche Transparenz ist im Regiebetrieb am schwierigsten herzustellen, zumindest immer dann, wenn die Aufgabe nicht als kostenrechende Einrichtung erledigt wird. Im Krefelder Haushalt, für den auch ein Jahresabschluß erstellt wird, werden für alle Aufgabenbereiche die entsprechenden Werte einschließlich des Stellenplans ausgewiesen. Dies geschieht zum einen nach der NKF-Systematik, zum anderen geordnet nach der Geschäftsordnung der Verwaltung, also nach Geschäftsbereichen. Auch die für die Produkt- und Haushaltssteuerung wichtigen Innenaufträge werden ausgewiesen. Der Haushalt bildet jedoch in der Gesamtheit sämtliche Aufgaben der Stadt Krefeld ab und muss daher auch zwangsläufig aufgrund seiner Komplexität in einigen Bereichen die Kosten und Erträge eher „verdichtet“ als transparent 19 abbilden. Dies ist insbesondere für die Entscheidungsträger nicht immer einfach zu durchdringen und bedingt vielfach eine weitere Aufbereitung der Haushaltsansätze für Entscheidungsvorbereitungen. Eine deutlich höhere betriebswirtschaftliche Transparenz ergibt sich zugunsten des Eigenbetriebs und der AöR, da beide Organisationsformen zielführend für die übertragenen Aufgabenbereiche ihre Wirtschaftlichkeit und Leistungsfähigkeit durch ein laufendes Berichtswesens, durch Wirtschaftspläne, durch einen Jahresabschluss und durch einen Lagebericht nachweisen müssen. Die betriebswirtschaftliche Transparenz ist daher für alle Entscheidungsträger, Organe und auch Leistungsempfänger deutlich einfacher herzustellen und sichtbar zu machen. Bewertung: - Fachbereich - Eigenbetrieb - Anstalt des öffentlichen Rechts 1 3 3 7. Finanzierungsmöglichkeiten Sowohl der Fachbereich wie auch der Eigenbetrieb können die günstigen Kreditkonditionen für Kommunalkredite realisieren. Kreditnehmer ist in beiden Fällen die Stadt Krefeld. Jedoch werden auch die vom Sondervermögen Eigenbetrieb beanspruchten Kredite auf den Kreditrahmen der Stadt Krefeld angerechnet. Bei der Organisationsform der AöR wird diese selbst Kreditnehmer, jedoch werden die Kreditverbindlichkeiten der AöR – anders als beim Fachbereich und Eigenbetrieb - nicht auf den Kreditrahmen der Stadt Krefeld angerechnet. 20 Somit ergeben sich für die Finanzierungsmöglichkeiten in allen 3 Organisationsformen die gleich guten Bedingungen des Status quo mit der Besonderheit, dass im Falle einer Kreditierung der AöR, diese nicht auf den städtischen Kreditrahmen angerechnet wird. Aus Sicht der Stadt Krefeld kann sich dies ggf. günstig auswirken, so dass dieses Kriterium für die ÄöR besser bewertet werden kann, als für die beiden anderen Organisationsformen. Bewertung: - Fachbereich - Eigenbetrieb - Anstalt des öffentlichen Rechts 2 2 3 21 G. Zusammenfassung der Bewertung Die Zusammenfassung der qualitativen Bewertung ergibt folgendes Ergebnis: Kriterium Fachbereich Eigenbetrieb AöR Steuerung 3 2 1 Haftung 1 1 1 Personal 3 3 3 Mitbestimmung 3 3 3 Entscheidungsorgane 1 2 3 Wirtschaftliches Handeln (des Betriebs) 1 2 3 Betriebswirtschaftliche Transparenz 1 3 3 Finanzierungsmöglichkeiten 2 2 3 Summe 15 18 20 100,00% 120,00% 133,33% Wirkungsgrad Die einfache „ungewichtete“ Auswertung ergibt, dass im Rahmen dieser qualitativen Bewertung die Organisationsform AöR insgesamt gegenüber den beiden anderen Organisationsformen die meisten Vorteile hat. Allerdings stehen die Kriterien „Steuerung“ und „Wirtschaftliches Handel (des Betriebes)“ in einem Zielkonflikt. Daher wird das 22 Ergebnis im Rahmen einer Sensitivitätsanalyse besondere Gewichtung dieser Kriterien überprüft. durch eine In einer Variante 1 wird das Kriterium „Steuerung“ mit 30 % gewichtet, das Kriterium „Wirtschaftliches Handeln (des Betriebes) mit 20 % gewichtet und die übrigen Kriterien mit jeweils 8,33% gleichgewichtet. In Variante 2 wird gegenüber der Variante 1 das Kriterium „Wirtschaftliches Handeln (des Betriebes)“ mit 30% und das Kriterium „Steuerung“ mit 20 % gewichtet, während die übrigen Kriterien unverändert bleiben. Auch die Sensitivitätsanalyse führt zu keiner Veränderung des Ergebnisses, wie folgende Tabelle zeigt: Sensitivitätsanalyse Fachbereich Eigenbetrieb AöR - Varinate 1 Stärkere Gewichtung - Steuerung 30 % - Wirtschaftliches Handeln 20% - übrige Kriterien je 8,33 % 2,02 2,17 2,23 - Varinate 2 Stärkere Gewichtung - Steuerung 20 % - Wirtschaftliches Handeln 30% - übrige Kriterien je 8,33 % 1,82 2,17 2,43 Von den drei möglichen Organisationsformen ist die Organisationsform AöR die vorteilhafteste Durchführungsvariante. Sie bildet in Summe zu den der Bewertung zugrunde gelegten Kriterien ein Höchstmaß an Vorteilhaftigkeit im Vergleich mit den beiden anderen Organisationsformen ab. 23 H. Handlungsempfehlung Auf Basis der Ergebnisse der qualitativen Bewertung der möglichen Organisationsformen - Fachbereich - Eigenbetrieb - Anstalt des öffentlichen Rechts ergibt sich, das das Ziel, die Bildung eines „Wirtschaftsbetriebs Krefeld“, in dem die wesentlichen Aufgaben aus den Bereichen Planung, Bau und Unterhaltung öffentlicher Infrastruktur (u.a. Straße, Radwege, Grünflächen, Abwasser, Kanal, Abfall, Straßenreinigung) gebündelt und möglichst aus einer Hand wahrgenommen werden und die Aufgabenwahrnehmung unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten von hoher Effektivität und Effizienz geprägt ist, am vorteilhaftesten in der Organisationsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts (AöR) umgesetzt werden kann. Die Rahmenbedingungen dieser Organisationsform gewährleisten eine maximal mögliche Effizienz und Effektivität zur wirtschaftlichen Aufgabenerledigung, womit sie gegenüber den anderen Organisationsformen als die vorzugswürdigste anzusehen ist. Der Einfluss des Stadtrates und der Verwaltung ist über die Satzung und den Verwaltungsrat der AöR ausreichend gesichert. Auch für das Personal, das in dieser Organisationsform eingesetzt wird, ergeben sich keine Nachteile zu den anderen Organisationsformen. Zudem kann die AöR jederzeit wieder aufgelöst werden, so dass ein Risiko einer nicht mehr umkehrbaren Entscheidung zugunsten dieser Organisationsform nicht besteht. _ 24