Verwaltungsvorlage (Projekt zur Gründung eines Kommunalbetriebs Krefeld)

TOP Vorlage des Oberbürgermeisters der Stadt Krefeld öffentlich Datum 05.09.2016 Nr. 3106 /16 Anlage-Nr. FB/Geschäftszeichen: - Beratungsfolge: Sitzungstermin: Ausschuss für Finanzen, Beteiligungen und Liegenschaften 20.09.2016 Betriebsausschuss Stadtentwässerung 27.09.2016 Haupt- und Beschwerdeausschuss 29.09.2016 Rat 29.09.2016 Betreff Projekt zur Gründung eines Kommunalbetriebs Krefeld Beschlussentwurf: Beschlussempfehlung für den Ausschuss für Finanzen, Beteiligungen und Liegenschaften sowie für den Haupt- und Beschwerdeausschuss: 1. Der Ausschuss für Finanzen, Beteiligungen und Liegenschaften sowie der Haupt- und Beschwerdeausschuss stimmen den Ausführungen der Verwaltung zu und empfehlen dem Rat eine Beschlussfassung im Sinne dieser Vorlage. Beschlussempfehlung für den Betriebsausschuss Stadtentwässerung: 1. Der Betriebsausschuss Stadtentwässerung stimmt der Umwandlung der eigenbetriebsähnlichen Einrichtung „Stadtentwässerung Krefeld“ in eine Anstalt des öffentlichen Rechts (AöR) zu und beauftragt die Betriebsleitung, die notwendigen Schritte für eine Beschlussfassung spätestens im Dezember 2016 vorzubereiten. Beschlussempfehlung für den Rat: 1. Der Rat beauftragt die Verwaltung, das Verfahren zur Gründung eines „Kommunalbetriebs Krefeld“ in der Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts (AöR) fortzuführen. 2. Der Rat stimmt der Umwandlung der eigenbetriebsähnlichen Einrichtung „Stadtentwässerung Krefeld“ in eine Anstalt des öffentlichen Rechts (AöR) zu und beauftragt die Verwaltung, die notwendigen Schritte für eine Beschlussfassung spätestens im Dezember 2016 vorzubereiten. Unmittelbare finanzielle Auswirkungen ja Finanzielle Auswirkungen und Begründung auf den Folgeseiten X nein Begründung Seite 1 Finanzielle Auswirkungen Vorlage-Nr. 3106 /16 Die unmittelbaren finanziellen Auswirkungen des Beschlusses sind im Haushaltsplan berücksichtigt: ja nein Innenauftrag: Kostenart: PSP-Element: Nach Durchführung der Maßnahme ergeben sich keine Auswirkungen auf die Haushaltswirtschaft: Personalkosten Sachkosten Kapitalkosten (Abschreibungen oder Zinsen) Kosten insgesamt abzüglich 0,00 EUR - Erträge - Einsparungen 0,00 EUR Bemerkungen Begründung 1. Seite 2 Sachverhaltsdarstellung Der Rat der Stadt Krefeld hat in seiner Sitzung am 19. Mai 2016 im Rahmen eines Haushaltsbegleitbeschlusses die Verwaltung beauftragt, „die mit dem Ziel einer umfassenden Umstrukturierung der Stadtverwaltung Krefeld bereits beauftragte Prüfung, die Aufgaben der Fachbereiche Grünflächen, Tiefbau, Sport und Bäder, Gebäudemanagement, die Betriebshöfe, den Fuhrpark, Stadtentwässerung und weiterer technischer Fachbereiche, deren Zusammenführung sinnvoll ist, unter dem Dach einer Anstalt des Öffentlichen Rechts (AÖR) in einem sog. ,,Wirtschaftsbetrieb der Stadt Krefeld" zu bündeln, fortzusetzen. Das Resultat der Untersuchung soll ergebnisoffen in den zuständigen Fachausschüssen und im Rat der Stadt Krefeld diskutiert werden. Bei einem positiven Ratsbeschluss sind in der weiteren Vorbereitung zur Errichtung des Wirtschaftsbetriebes die zukünftigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter einzubeziehen. Angestrebtes Ziel für den Umsetzungsbeginn des Wirtschaftsbetriebes der Stadt Krefeld ist der 01.01.2017.“ Im Zuge der Umsetzung dieses Beschlusses hat der Verwaltungsvorstand der Stadt Krefeld am 28.06.2016 die Durchführung eines Projektes mit der Bezeichnung „Bildung eines Kommunalbetriebs Krefeld“ beschlossen, der in folgenden Punkten den Haushaltsbegleitbeschluss modifiziert: Eine Integration des FB 60 – Gebäudemanagement in das Projekt „Bildung eines Kommunalbetriebs Krefeld“ ist zunächst nicht sinnvoll, da die inhaltliche Aufgabenstellung und spätere Ausrichtung des Kommunalbetriebs (Aufgaben in der Fläche) zu unterschiedlich sind und das Projekt von der Dimension her überfrachtet würde. Gleichwohl soll entsprechend den Ausführungen im Haushaltsbegleitbeschluss vom 19.05.2016 in einem Parallelprojekt über die zukünftige Ausrichtung des FB 60 – Zentrales Gebäudemanagement entschieden und in einer separaten Betrachtung geprüft werden, ob sich gemeinsame Synergiepotenziale aus beiden Projekten ergeben. Dazu zählt auch, dass eine mögliche spätere Einbindung des Gebäudemanagements in den künftigen Kommunalbetrieb geprüft werden soll. Vor dem Hintergrund der aufgabenspezifischen „Zugehörigkeit“ wird der Fachbereich 36 - Umwelt mit in den Untersuchungsbereich des Projektes einbezogen. Durch die Einbeziehung des Fachbereiches 66 – Tiefbau, und hier insbesondere der Bereich Straßenbau und Straßenunterhaltung, soll auch eine Einbeziehung der Aufgaben Kanalbau und Kanalunterhaltung aus der ehemaligen SWK Aqua geprüft werden. Aufgrund der Komplexität des Projektes ist ein Umsetzungsbeginn des Kommunalbetriebes der Stadt Krefeld zum 01.01.2017 nicht zu realisieren. Eine Entscheidung über das Konzept zur Neustrukturierung/Bildung eines Kommunalbetriebes Krefeld sowie die notwendigen Beschlüsse werden bis zur letzten Sitzung des Rates der Stadt Krefeld im Jahre 2017 angestrebt. Zur Konkretisierung des Haushaltsbegleitbeschlusses hat der Verwaltungsvorstand ergänzend gebeten, eine transparente Entscheidung vorzubereiten, in welcher Rechtsform der geplante Kommunalbetrieb die angestrebten Ziele am besten realisieren kann. Hierbei sollen die Unterscheidungskriterien der einzelnen Rechtsformen aus dem Bereich der juristischen Personen des öffentlichen Rechts (AÖR), Fachbereich/Regiebetrieb und Eigenbetrieb gegenüber Politik und Mitarbeiterschaft aufgezeigt werden. Privatwirtschaftliche Rechtsformen sollen nicht zum Tragen kommen. Ziel ist eine umfassende Information über den Entscheidungsprozess gegenüber Begründung Seite 3 den betroffenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, die Sensibilisierung für den Veränderungsprozess sowie eine gegenseitige Vertrauenskultur. 2. Projektziel/-struktur Ziel des Projektes ist die Erarbeitung einer Entscheidungsvorlage zur Bildung eines „Kommunalbetriebs Krefeld“, in dem die wesentlichen Aufgaben aus den Bereichen Planung, Bau und Unterhaltung öffentlicher Infrastruktur (u.a. Straße, Radwege, Grünflächen, Abwasser, Kanal, Abfall, Straßenreinigung) gebündelt und weitest möglich aus einer Hand wahrgenommen werden und die Aufgabenwahrnehmung unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten von hoher Effektivität und Effizienz geprägt ist. Dabei bedarf es einer Überprüfung der Synergiepotenziale durch Zusammenführung/Bündelung der Aufgabenportfolios vornehmlich aus den Untersuchungsbereichen 36 – Umwelt, 52 – Sport und Bäder, 66 – Tiefbau, 67 – Grünflächen sowie 75 – Eigenbetrieb Stadtentwässerung in einer Organisationseinheit unter Einbeziehung der in Krefeld vorgehaltenen Betriebshöfe, des Fuhr- und Maschinenparks sowie einer Prüfung von Teilaufgaben des Kanalbaus bzw. der Kanalunterhaltung aus der ehemaligen SWK Aqua und einer optimierten Vernetzung der Aufgabenwahrnehmung zur GSAK. Externe Berater sind zur Beleuchtung der organisatorischen, rechtlichen, steuerrechtlichen, wirtschaftlichen und personalwirtschaftlich relevanten Aspekte hinzuzuziehen. Die abschließende Entscheidung zur Umsetzung des Modells trifft der Rat der Stadt Krefeld voraussichtlich bis zu seiner letzten Sitzung des Jahres 2017. Der Verwaltungsvorstand nimmt die Funktion des Projektlenkungsausschusses wahr. Die Projektverantwortung obliegt Frau Stadtdirektorin Zielke in ihrer Funktion als Personal- und Organisationsdezernentin im Benehmen mit den zuständigen Geschäftsbereichsleitern Herrn Beigeordneten Linne und Herrn Beigeordneten Visser. Die Projektleitung erfolgt durch Herrn Döpcke (Leitung) und Herrn Bangel (Stellvertretung). Die Projektorganisation weist eine Projektgruppe sowie eine Steuerungsgruppe aus. Letztere übernimmt die Koordinationsaufgaben der umfangreichen Arbeitsaufträge. 3. Einbindung der Mitarbeiterschaft (einschließlich Personalrat) Gemäß Beschluss des Verwaltungsvorstandes zum Projektauftrag sind die kontinuierliche Einbindung der betroffenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sowie die Information über Aktivitäten und Teil-/Ergebnisse des Projektes vorrangig durch folgende Aktivitäten sicherzustellen: • Regelmäßige Information der Fachbereichsvertreter aus Steuerungs- und Projektgruppe in ihre Organisationseinheit, • Newsletter, Intranet durch Geschäftsführung, • Mitarbeiterteilversammlungen/-workshops. Mit Beginn der Projektarbeit Anfang Juli 2016 wurden erstmalig im Juli 2016 sämtliche betroffene Fachbereiche (FB 36, 52, 66 und 67) sowie der Eigenbetrieb Stadtentwässerung im Rahmen von Informationsveranstaltungen für alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des jeweiligen Bereichs über Inhalt und Ausrichtung des Projektes informiert und Fragen zum Projekt beantwortet. Begründung Seite 4 Im September 2016 erfolgte eine erneute Runde entsprechender Informationsveranstaltungen in allen betroffenen Bereichen, um erste Umsetzungsmaßnahmen sowie die Zielsetzungen der vorliegenden Ratsvorlage zu erläutern. Zu allen Veranstaltungen ist der Personalrat eingeladen. Darüber hinaus hat die Projektleitung bereits weitergehende inhaltliche Gespräche mit dem Gesamtpersonalrat und seinem rechtlichen Vertreter geführt. Ein kontinuierlicher Austausch mit dem Personalrat wird durch die Projektleitung sichergestellt. Neben den Leitern der betroffenen Fachbereiche sowie des Eigenbetriebs sind Vertreter des Personalrates ständige Mitglieder der Projektgruppe und fungieren ebenfalls gegenüber der Mitarbeiterschaft als Multiplikatoren. Zudem arbeitet die Projektleitung/Geschäftsführung zurzeit an der Einrichtung einer Informationsplattform über das Intranet. Mit der Einrichtung soll den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern neben aktuellen Informationen zum Projekt über ein sogenanntes Kontaktformular die Möglichkeit gegeben werden, sich aktiv am Entwicklungsprozess durch Anregungen, kritische Anmerkungen etc. zu beteiligen. Über eine entsprechende FAQ-Liste werden die wesentlichen Punkte über das Intranet veröffentlicht. Zusätzlich ist vorgesehen, mit zunehmendem Projektverlauf weitreichendere Maßnahmen der Mitarbeitereinbindung, insbesondere in Form von Mitarbeiterworkshops, durchzuführen. 4. Qualitative Bewertung möglicher Organisationsformen für die Bildung eines „Kommunalbetriebs Krefeld“ Auf die als Anlage beigefügten Ausführungen von Herrn Volkhard Hahnke (BPG Consult GmbH) zur qualitativen Bewertung möglicher Organisationsformen für die Bildung eines „Kommunalbetriebs Krefeld“ wird verwiesen. Im Ergebnis spricht die BPG Consult GmbH folgende Handlungsempfehlung aus: "Auf Basis der Ergebnisse der qualitativen Bewertung der möglichen Organisationsformen - Fachbereich Eigenbetrieb Anstalt des öffentlichen Rechts ergibt sich, dass das Ziel, die Bildung eines „Wirtschaftsbetriebs Krefeld“, in dem die wesentlichen Aufgaben aus den Bereichen Planung, Bau und Unterhaltung öffentlicher Infrastruktur (u.a. Straße, Radwege, Grünflächen, Abwasser, Kanal, Abfall, Straßenreinigung) gebündelt und möglichst aus einer Hand wahrgenommen werden und die Aufgabenwahrnehmung unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten von hoher Effektivität und Effizienz geprägt ist, am vorteilhaftesten in der Organisationsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts (AöR) umgesetzt werden kann. Begründung Seite 5 Die Rahmenbedingungen dieser Organisationsform gewährleisten eine maximal mögliche Effizienz und Effektivität zur wirtschaftlichen Aufgabenerledigung, womit sie gegenüber den anderen Organisationsformen als die vorzugswürdigste anzusehen ist. Der Einfluss des Stadtrates und der Verwaltung ist über die Satzung und den Verwaltungsrat der AöR ausreichend gesichert. Auch für das Personal, das in dieser Organisationsform eingesetzt wird, ergeben sich keine Nachteile zu den anderen Organisationsformen. Zudem kann die AöR jederzeit wieder aufgelöst werden, so dass ein Risiko einer nicht mehr umkehrbaren Entscheidung zugunsten dieser Organisationsform nicht besteht." 5. Gründung einer Kern-AöR (Umsatzsteueraspekt) Die umsatzsteuerliche Behandlung der Leistungen der juristischen Personen des öffentlichen Rechts (jPdöR) wird sich mit dem Steueränderungsgesetz 2015 (BGBl. vom 05.11.2015, Teil I, S 1834) mit Beginn des Jahres 2017 grundlegend ändern. Es ist von einer wesentlichen Ausweitung der steuerbaren und steuerpflichtigen Leistungen einer jPdöR auszugehen. Grundsätzlich sind Körperschaften des öffentlichen Rechts nach § 2 b Abs. 1 UStG (neues Recht) als Unternehmer zu behandeln, was im Vergleich zur alten Rechtssituation bereits einen erheblichen Unterschied darstellt. Während das alte Recht davon ausging, dass Körperschaften des öffentlichen Rechts nicht Unternehmer waren und nur im Ausnahmefall (Betrieb gewerblicher Art, Land- und Forstwirtschaft) die Unternehmereigenschaft vorlag, wird das Verhältnis von Regel und Ausnahme nun umgekehrt. Eine Körperschaft des öffentlichen Rechts wird grundsätzlich als Unternehmerin behandelt, es sei denn, es greift die im Gesetz geregelte Ausnahme. Demnach besteht eine Ausnahme nur dann, wenn die Körperschaft des öffentlichen Rechts eine Tätigkeit ausübt, die ihr im Rahmen der öffentlichen Gewalt (hoheitliche Aufgaben) obliegt und ferner eine Behandlung als Nichtunternehmer nicht zu größeren Wettbewerbsverzerrungen führen würde. Die neue Rechtslage stellt die Kommunen vor erhebliche Herausforderungen, da diese sich auf das neue Umsatzsteuerrecht umstellen müssen. Jedoch ist mit dem neu eingefügten § 27 Abs. 22 UStG gleichzeitig eine Übergangsregelung geschaffen worden, wonach die juristische Person des öffentlichen Rechts die Fortführung der Besteuerung nach den Grundsätzen des alten Rechts längstens bis zum 31.12.2020 erklären kann. Diese sog. „Optionserklärung“ ist einmalig gegenüber dem Finanzamt bis zum 31.12.2016 für sämtliche von ihr ausgeübte Tätigkeiten einheitlich abzugeben. Aus Gründen der Rechtssicherheit und zur Sicherung der Optionsmöglichkeit ist es aus Sicht der Verwaltung geboten, noch in diesem Jahr eine sog. „Kern-AöR“ durch Umwandlung der eigenbetriebsähnlichen Einrichtung „Stadtentwässerung Krefeld“ im Rahmen der Gesamtrechtsnachfolge zu gründen. Dies geschieht allein vor dem Hintergrund, Auswirkungen aus dem neuen Umsatzsteuerrecht durch Optionserklärung gegenüber dem Finanzamt bis zum 31.12.2016 abzumindern (Fristwahrung) und hat folglich keine präjudizierende Wirkung auf das Ergebnis des Gesamtprojektes. Sämtliche, sich aus dem Untersuchungsbereich im Rahmen der laufenden Projektarbeit ergebenden Aufgabenübertragungen unterliegen einer gesonderten personalvertretungsrechtlichen und politischen Entscheidung. Die Bildung einer sog. geschäftsfähigen "Kern-AöR" durch Umwandlung der eigenbetriebsähnlichen Einrichtung „Stadtentwässerung Krefeld“ setzt nach § 108 Abs. 2 GO NW u.a. voraus, dass die Gemeinde die Rechtsverhältnisse der Anstalt durch eine Satzung regelt. Die Satzung muss Bestimmungen über den Namen und die Aufgaben der Anstalt, die Zahl der Mitglieder des Vorstands und des Verwaltungsrates, die Höhe des Stammkapitals, die Wirtschaftsführung, die Ver- Begründung Seite 6 mögensverwaltung und die Rechnungslegung enthalten. Die Beschlussfassung ist dem Rat vorbehalten. 6. Fazit und weiteres Vorgehen • Die Verwaltung beabsichtigt, das Verfahren zur Gründung eines „Kommunalbetriebs Krefeld“ in der Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts (AöR) fortzuführen. • Die Verwaltung beabsichtigt, die mit der Bildung der Kern-AöR durch Umwandlung der eigenbetriebsähnlichen Einrichtung “Stadtentwässerung Krefeld“ verbundenen Maßnahmen vorzubereiten und bis spätestens zur letzten Sitzung des Rates am 08. Dezember 2016 zur Beschlussfassung vorzulegen. • Die vorgezogene Gründung der sog. Kern-AöR geschieht vor dem Hintergrund, die Möglichkeit des neuen Umsatzsteuerrechtes durch eine Optionserklärung gegenüber dem Finanzamt bis zum 31.12.2016 zugunsten des Gesamtprojektes zu ziehen. Sämtliche, sich aus dem Untersuchungsbereich im Rahmen der laufenden Projektarbeit ergebenden Aufgabenübertragungen unterliegen einer gesonderten personalvertretungsrechtlichen und politischen Entscheidung. • Mit der Festlegung des Rates zur Fortsetzung der Prüfungen mit dem Ziel der Gründung eines Kommunalbetriebs Krefeld in der Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts beginnen im weiteren Projektverlauf die umfangreichen Detailarbeiten bezogen auf die Untersuchung des Aufgabenportfolios, der Verwaltungsabläufe sowie die Analyse der finanz-, betriebswirtschaftlichen, personalrechtlichen und steuerrechtlichen Aspekte, einschließlich eines Unterbringungs- und Betriebshofkonzeptes. Es ist beabsichtigt, im Dezember nächsten Jahres die entsprechenden Beschlüsse zu fassen. • Den Betrieb einer rechtsfähigen Gesamtgesellschaft „Kommunalbetrieb Krefeld“, in dem die wesentlichen Aufgaben aus den Bereichen Planung, Bau und Unterhaltung öffentlicher Infrastruktur gebündelt und möglichst aus einer Hand wahrgenommen werden, unterliegt gesonderten politischen Entscheidungen und avisiert die Verwaltung nach entsprechender Beschlussfassung durch den Rat frühestens zum 01. Januar 2018. • Eine regelmäßige Information über den Fortgang des Projektes sowie die Einbindung der betroffenen politischen Gremien zu richtungsweisenden Grundsatzentscheidungen werden sichergestellt.