Verwaltungsvorlage (Beteiligungscontrolling der Stadt Krefeld Antrag der SPD-Fraktion vom 21.12.2015)

TOP Vorlage des Oberbürgermeisters der Stadt Krefeld öffentlich Datum 02.02.2016 Nr. 2223 /15V Anlage-Nr. FB/Geschäftszeichen: - 200/vs Beratungsfolge: Sitzungstermin: Ausschuss für Finanzen, Beteiligungen und Liegenschaften 16.02.2016 Betreff Beteiligungscontrolling der Stadt Krefeld Antrag der SPD-Fraktion vom 21.12.2015 Beschlussentwurf: Der Bericht der Verwaltung wird zur Kenntnis genommen. Unmittelbare finanzielle Auswirkungen ja Finanzielle Auswirkungen und Begründung auf den Folgeseiten X nein Begründung Seite 1 Finanzielle Auswirkungen Vorlage-Nr. 2223 /15V Die unmittelbaren finanziellen Auswirkungen des Beschlusses sind im Haushaltsplan berücksichtigt: ja nein Innenauftrag: Kostenart: PSP-Element: Nach Durchführung der Maßnahme ergeben sich keine Auswirkungen auf die Haushaltswirtschaft: Personalkosten Sachkosten Kapitalkosten (Abschreibungen oder Zinsen) Kosten insgesamt abzüglich 0,00 EUR - Erträge - Einsparungen 0,00 EUR Bemerkungen Begründung Seite 2 Mit oben genanntem Antrag bittet die SPD-Fraktion um einen Bericht, wie die Abteilung Beteiligungsverwaltung die Koordination zwischen Verwaltung und Beteiligungsunternehmen handhabt bzw. welche Instrumente für das Controlling genutzt werden. I. Vorbemerkungen Die Stadt Krefeld ist an 29 Gesellschaften unmittelbar und an 84 mittelbar beteiligt: 8 Aktiengesellschaften (AG), 72 Gesellschaften mit beschränkter Haftung (GmbH), 18 GmbH & Co. KG, zwei eingetragene Genossenschaften (eG), eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts(GbR) und 12 öffentlich rechtliche Gesellschaften, davon zwei eigenbetriebsähnliche Einrichtungen. Die Beteiligungsquote, die Rechtsform der jeweiligen Beteiligung und die Unternehmensgröße (Mitbestimmungsgesetz) haben Auswirkungen auf die Möglichkeiten der Stadt, ihren Einfluss geltend zu machen. Während der Vorstand der AG weisungsfrei handeln kann, ermöglicht das GmbH-Gesetz Weisungen an den Geschäftsführer. Eine nur anteilige Beteiligung erfordert die Rücksichtnahme auf andere Gesellschafter. Die Unternehmensgröße hat Auswirkungen auf die Besetzung von Aufsichtsräten. Ein paritätisch besetzter Aufsichtsrat verringert die Einflussmöglichkeit der städtischen Vertreter in diesem Gremium. Die Tochterunternehmen nehmen öffentliche Aufgaben der Daseinsvorsorge für die Stadt Krefeld wahr, für die diese weiterhin verantwortlich bleibt. Die Stadt ist also nicht nur Gesellschafterin/Eigentümerin der Tochterunternehmen, sondern zugleich Trägerin der von den Unternehmen zu erfüllenden Aufgaben. Handelnde innerhalb der Beteiligungsgesellschaften sind deren Organe: 1. Gesellschafterversammlung Das oberste Willensbildungsorgan der GmbH ist die Gesellschafterversammlung, bei der AG die Hauptversammlung. Neben den Bestimmungen des Gesellschaftsrechtes sind in § 108 Gemeindeordnung NRW (GO) die Sachverhalte kodifiziert, die der Beschlussfassung der Gesellschafter obliegen. Als Gesellschafterin hat die Stadt Krefeld das Stimmrecht in der Anteilseignerversammlung, welches der vom Rat entsandte Vertreter auf Basis der jeweiligen Weisung des Rates/Ausschusses für Finanzen, Beteiligungen und Liegenschaften (AFBL) ausübt. Die weisungsgebundenen Vertreter werden vom Rat bestimmt. 2. Geschäftsführung/Vorstand In einer ähnlichen Doppelposition befinden sich die Leitungen der Tochterunternehmen: Geschäftsführung/Vorstand der Gesellschaften sind verpflichtet, den Interessen des Unternehmens zu dienen; insbesondere haben sie darauf zu achten, dass das Unternehmen finanziell existenzfähig bleibt. Darüber hinaus müssen sie dafür sorgen, dass die übernommenen öffentlichen Aufgaben erfüllt werden. 3. Aufsichtsrat Um den Einfluss der Stadt auf die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben sicherzustellen, darf sie sich nach § 108 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 GO nur an Unternehmen beteiligen, wenn durch entsprechende Regelungen im Gesellschaftsvertrag sichergestellt ist, dass sie einen angemessenen Einfluss, insbesondere in einem Überwachungsorgan, in der Regel also dem Aufsichtsrat, hat. Der Aufsichtsrat kontrolliert die Geschäftsführung. Er berät in allen Angelegenheiten, die der Gesellschafterversammlung zur Entscheidung obliegen, vor und gibt Beschlussempfehlungen. Durch die Ausgestaltung der Gesellschaftsverträge ist sichergestellt, dass der Aufsichtsrat über alle wesentlichen Geschäftsvorfälle informiert wird. Bei bedeutsamen Unternehmensentscheidungen sehen die Gesellschaftsverträge regelmäßig einen Zustimmungsvorbehalt des Aufsichtsrates vor. II. Die Rolle des Beteiligungscontrollings Begründung Seite 3 Das Handeln im Bereich der städtischen Beteiligungen wird durch Akteure aus Politik, Verwaltungsleitung und Unternehmensleitungen und deren spezifischen Interessen und Verpflichtungen bestimmt. Dem Fachbereichsleiter 20 und der Abteilung Beteiligungscontrolling, eigene Steuerangelegenheiten kommt hier eine Mittler-, Service- und Beratungsfunktion zu. Die Abteilung Beteiligungscontrolling, eigene Steuerangelegenheiten beschäftigt sieben Mitarbeiter (MA), von denen drei im Beteiligungscontrolling und einer im Bereich kostenrechnende Einrichtungen und Erstellung des Beteiligungsberichtes tätig sind. Zwei MA befassen sich mit der Stadt als Steuerschuldnerin und ein MA ist im gewerbesteuerlichen Prüfdienst eingesetzt. Das Beteiligungscontrolling nimmt neben dem Controlling im engeren Sinne auch verwaltende Tätigkeiten wahr. 1. Verwaltung der Beteiligungen Der Bereich Beteiligungsverwaltung umfasst eine Vielzahl von Verwaltungs- und Dokumentationstätigkeiten. Hier erfolgt unter anderem die Überwachung im Hinblick auf die Einhaltung von Terminen, die Herbeiführung und Umsetzung von Beschlüssen, die Beachtung gesellschaftsrechtlicher, EUbeihilferechtlicher, gemeindewirtschaftsrechtlicher sowie steuerrechtlicher Vorschriften. Aus der Vielzahl der hier angesiedelten Tätigkeiten seien beispielhaft genannt: - Das Führen der Stammakte der jeweiligen Gesellschaft. - Das Herbeiführen von Weisungsbeschlüssen durch den AFBL bzw. Rat, die die Vertreter der Stadt in den Gesellschafterversammlungen/Hauptversammlungen der Tochtergesellschaften benötigen (§ 113 Abs. 1 Satz 2 GO). Die Beteiligungsverwaltung informiert die Gesellschaften und kontrolliert die ordnungsgemäße Umsetzung. - Die Budgetierung und Auszahlung von Zuschüssen an Tochterunternehmen. Bei der Gewährung von Zuschüssen ist zu berücksichtigen, dass das EU-Beihilferecht von dem Grundsatz ausgeht, dass staatliche Förderungen von Unternehmen nur sehr eingeschränkt zulässig sind. Zur Vermeidung von Beihilfekontroll – und Rückforderungsverfahren ist zu gewährleisten, dass diese Zuschüsse EU-beihilfekonform ausgestaltet sind. Seit der Prüfung der Jahresabschlüsse des Jahres 2011 ist der Bereich der Beihilfen durch die erstmalige Anwendung des IDW Prüfungsstandards 700 auch in den besonderen Fokus der Jahresabschlussprüfer geraten. Die Abteilung 200 hat die beihilferechtliche Relevanz der Zuschüsse überprüft und in Zusammenarbeit mit den jeweiligen Wirtschaftsprüfern entsprechende Beurteilungen und Betrauungen erarbeitet. - Die Gestaltung der Beziehungen zwischen der Stadt Krefeld und ihren Tochtergesellschaften hat immer auch unter steuerlichen Gesichtspunkten zu erfolgen. So müssen beispielsweise bei der Ausgestaltung der oben erläuterten Zuschüsse an städtische Töchter sowohl beihilfe- als auch steuerrechtliche Auswirkungen sorgsam gegeneinander abgewogen werden. - Durch Mitwirkung bei der Ausgestaltung der Gesellschaftsverträge wird gewährleistet, dass die gemeinderechtlichen Anforderungen erfüllt und die Einflussmöglichkeiten der Stadt berücksichtigt werden. - Die GO sieht in Beteiligungsangelegenheiten an verschiedenen Stellen Informationspflichten der Stadt gegenüber der Bezirksregierung vor. Die diesbezügliche Korrespondenz wird von der Abteilung 200 vorbereitet bzw. durchgeführt. - Die Erstellung des Beteiligungsberichts. Begründung 2. Seite 4 Controlling Grundlage des Controllings sind die vom Rat vorgegebenen strategischen, haushalterischen und kommunalpolitischen Zielsetzungen der Kommune, soweit deren Umsetzung in den Beteiligungen erfolgt. Die von den Tochterunternehmen gelieferten Berichte werden analysiert und so aufbereitet, dass deutlich ist, inwieweit die Gesellschaften sowohl ihre öffentliche Aufgabe erfüllen als auch gesetzte finanzielle Ziele erreichen. Zeichnen sich Probleme ab, nimmt der Stadtkämmerer unmittelbar Kontakt zur jeweiligen Geschäftsführung auf. Das Beteiligungscontrolling wirkt insoweit als Frühwarnsystem. Die Tochterunternehmen der Stadt Krefeld unterscheiden sich durch die Übernahme öffentlicher Aufgaben von rein privatwirtschaftlichen Unternehmen. Das betriebswirtschaftliche Streben nach Profit steht bei ihnen hinter der öffentlichen Aufgabenerfüllung zurück. Daher kommen einige aus der Betriebswirtschaft bekannte Controllinginstrumente wie z. B. das Shareholder-value-Konzept und das zugehörige wertorientierte Beteiligungscontrolling (Fokussierung auf die Steigerung des Wertes des Unternehmens als oberstes Ziel) nicht zur Anwendung. Gleichwohl müssen auch kommunale Unternehmen wirtschaftlich geführt werden. Das Beteiligungscontrolling als Mittler zwischen Rat, Verwaltung und Gesellschaften bedient sich dazu im Wesentlichen folgender Instrumente: - Dialoge mit den Geschäftsführungen Damit die Gesellschaften die an sie gestellten Erwartungen erfüllen können, ist der frühzeitige Informationsaustausch mit den Geschäftsführungen erforderlich. Dieser erfolgt zumeist in regelmäßigen Jour Fixe oder separat vereinbarten Gesprächsterminen zwischen Geschäftsführung und Stadtkämmerer oder Beteiligungscontrolling. - Wirtschaftsplananalyse Die vereinbarten Ziele müssen in die von den Geschäftsführungen zu fertigenden Wirtschaftspläne und mittelfristigen Finanzplanungen der Unternehmen einfließen. Das Beteiligungscontrolling analysiert die Entwürfe der Wirtschaftspläne auf deren Kompatibilität mit den städtischen Zielsetzungen. Darauf folgen Gespräche mit der Geschäftsführung, in denen die Inhalte der Wirtschaftspläne detailliert besprochen und mit den Zielen der Stadt als Eigentümerin abgeglichen werden. - - Unterjähriges Berichtswesen a) Die Gesellschaften erstellen unterjährig Hochrechnungen auf das Jahresergebnis. Diese werden vom Beteiligungscontrolling ausgewertet und daraufhin analysiert, ob davon auszugehen ist, dass der verabschiedete Wirtschaftsplan eingehalten und die finanziellen Ziele erreicht werden. Sind Ergebnisverschlechterungen zu erwarten, wird in enger Zusammenarbeit mit den Geschäftsführungen nach Ursachen und Verbesserungsmöglichkeiten gesucht. Bei Erfordernis haben die Unternehmen einen Nachtragswirtschaftsplan zu erstellen. b) Das Beteiligungscontrolling gleicht die Erkenntnisse aus den unterjährigen Plan-IstVergleichen und Ergebnisanalysen der Gesellschaften mit den Haushaltsansätzen der Stadt ab und berücksichtigt die Erkenntnisse im unterjährigen Berichtswesen der Verwaltung an den Rat. Jahresabschlussanalyse Das Beteiligungscontrolling erhält die Jahresabschlüsse der Tochtergesellschaften in der Regel im Entwurf und hat so die Gelegenheit zur Analyse, Auswertung und ggf. Einflussnahme. Begründung a) Seite 5 Vermögens-, Finanz- und Ertragslage Grundlage der Jahresabschlussanalyse sind die Zahlen des (vorläufigen) Jahresabschlusses. Ziel der Jahresabschlussanalyse ist, einen möglichst umfassenden Einblick in die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage des Tochterunternehmens zu gewinnen. Wichtiges Hilfsmittel hierbei ist die Kennzahlenanalyse. Die im Jahresabschluss ausgewiesenen Zahlen und deren Auswertung allein sind Stichtag abbilden, der zudem deutlich in der Vergangenheit liegt. Um die für Steuerungszwecke relevanten Daten aus dem Jahresabschluss zu gewinnen, finden im Anschluss an die Analyse und Auswertung des vorläufigen Jahresabschlusses i.d.R. Gespräche mit der Geschäftsführung der Gesellschaft und dem zuständigen Wirtschaftsprüfer statt. Diese Gespräche bieten die Gelegenheit, die betrieblichen Prozesse zu hinterfragen, die im Jahresabschluss komprimiert dargestellt sind. Nur so ist es möglich, dem Zahlenwerk die Informationen zu entnehmen, die für eine wirkungsvolle Einflussnahme erforderlich sind. b) Berücksichtigung spezieller kommunalrechtlicher Besonderheiten im Jahresab- schluss Die Gemeindeordnung schreibt vor, dass die Jahresabschlüsse kommunaler Tochterunternehmen Informationen enthalten müssen, die über die handelsrechtlichen Anforderungen hinausgehen (z.B. Transparenzgesetz, Prüfung nach § 53 HGrG). - Aufsichtsrat Die Mitglieder der Aufsichtsräte haben erhebliche Einflussmöglichkeiten auf die Geschicke der Gesellschaften. Die den städtischen Vertretern in den Aufsichtsräten übersandten Aufsichtsratsunterlagen werden durch das Beteiligungscontrolling vorab gesichtet und ausgewertet. Die Ergebnisse dieser Analyse werden in Stellungnahmen für die Vertreter der Stadtverwaltung im Aufsichtsrat verdichtet, die wiederum mit Beschlussempfehlungen versehen sind. Steuernde Einflussnahme setzt voraus, dass das Beteiligungscontrolling rechtzeitig einbezogen wird, zumindest aber die Aufsichtsratsvorlagen rechtzeitig und vollständig zur Verfügung gestellt werden. Kurzfristig vor der Sitzung nachgereichte Vorlagen und insbesondere Tischvorlagen erschweren die Arbeit der Mandatsträger und verhindern eine erfolgreiche Aufsichtsratstätigkeit. - Unternehmensbewertung Das Beteiligungscontrolling ermittelt zu jedem Bilanzstichtag die aktuellen Werte der einzelnen Beteiligungen und zeigt die Wertentwicklung des Beteiligungsportfolios auf. Ergeben sich dabei als dauerhaft einzustufende Wertminderungen, sind außerplanmäßige Abschreibungen vorzunehmen. - Wirtschaftlichkeitsberechnungen Das Beteiligungscontrolling überprüft die Wirtschaftlichkeitsberechnungen bedeutender Investitionen der Tochtergesellschaften. III. Schlussbemerkung Das Beteiligungscontrolling ist die zentrale Schnittstelle zwischen Verwaltung, Politik und den kommunalen Beteiligungen. Effektive und zielorientierte Steuerung erfordert verlässliche und aktuelle Informationen sowohl zwischen Unternehmen und Verwaltung als auch innerhalb der Verwaltung. Die Möglichkeit der Einflussnahme auf die Aktivitäten der Tochterunternehmen hängt zudem von der Beteiligungshöhe, der Rechtsform des Unternehmens und der Besetzung des Aufsichtsrats ab. Begründung Seite 6